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[摘要]回顾城镇公用事业市场化进程的10年，取得卓越的成绩，但也暴露诸多问题。城镇污水处理行业作为水务事业的一个分支，历经新中国成立初期的原始发展阶段，改革后的技术攻坚阶段，现在迎来了资本拉动时代。笔者在分析了污水处理市场化改革动因的基础上，提出了统筹规范水务改革、改善水务投资结构、建立行业技术标准，加强企业绩效考核的建议，以期进一步完善污水处理的市场化改革。
[关键词]污水处理；市场化改革动因；问题剖析；政策建议
[中图分类号]TV697.4
[文献标识码]A
[文章编号]1005－6432(2011)19－0043－02
面对生态环保的关注，对城镇污水、垃圾处理的要求随着经济的发展越来越高。以提高企业运营效率，优化资源配置的市场模式成为了城镇污水处理改革的主要方向，尤其是在2000年《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》出台之后，公用事业的市场化改革迎来了高速发展时期，如何完善公共事业市场化改革已迫在眉睫。
1 污水处理市场化改革的动因分析
(1)水资源的短缺亟须市场化改革。在地球表面70.8％的水域覆盖中仅仅有0.26％的世界总水量供人类使用，而且分布不均匀。20世纪50年代以后，全球人口的急剧增加和工业的迅速发展导致全球水资源不断恶化。“水危机”的日益严重引起了人类的广泛关注。在中国人均水资源量2200m3，约为世界人均水资源量的1／4，是世界上13个贫水国家之一。若按照目前的经济发展和污水增速发展下去，至2030年人口达到16亿时，人均占有淡水资源将减少到1760m3，已经接近了国际上规定的人均水资源占有量为1700m3即为用水紧张国家的警戒线。水资源的短缺已成为经济发展、社会和谐的重要制约因素。水资源的市场化改革应运而生。
(2)政府资金不足，需要引进社会资本进行污水处理。2010年2月14日，国家环保部公布了2010年的减排目标中明确指出新增城市污水处理能力达到10500万m3／d，预计新增污水处理能力6000万m3／d，要求城市污水处理率不低于60％，建制镇污水处理率不低于50％。按照此目标估算，需要新增建设投资3000亿元，尚不算每年上亿元的运行维护费用。显然，这个目标仅靠财政资金是难以实现的。因此引入社会资本，利用新的建设模式，进行污水处理行业的市场化改革是解决政府资金不足的战略选择。
(3)污水处理的行业性质具备市场化运行的基础。水务系统市场化改革的核心无非两点：其一，提高水务企业的效率，其二，优化资源的配置。传统观念上，大家认为水务系统属于公共物品，须由政府垄断经营。经济学上界定物品的属性根据其竞争性和排他性来界定的，某行业适用垄断或是竞争是根据行业经营效率进行选择的。对于污水处理行业，要细分为管网铺设、污水厂经营，对于前者由于管网铺设需要大量的固定资金，须由政府通过规模化经营收回成本，即政府的垄断。对于后者，污水的使用要付费，污水的排放量是实行总量控制的，所以污水处理是私人物品，适用竞争机制提高效率。因此，污水处理行业严格具备市场化经营的基础。
2 污水处理市场化进程中存在的问题
城镇污水处理市场化改革是市场经济条件下行业发展的必然趋势，但我国污水处理市场化实践还比较短，诸多观念、政策和管理体制方面问题尚未解决，严重制约着污水处理市场化发展的进程。
(1)市场化经营认识肤浅、污水处理市场浮躁一时。自2002年政府公布了公用事业市场化改革后，各种实施细则也频频出台。但通过调研发现：地方政府认为将污水处理推向市场后，应该减少对市场的干预，因此也放松了监管。致使企业或个人单纯地追求高额回报，使项目的投资、运行成本增加。甚至一些地方将污水市场化改革作为个人政绩的改革，不惜代价引进洋水务，高标准建造污水处理厂，最后导致污水处理企业运行成本太高、水价高、收费率低而无法维持，被迫终止合同，导致政府和企业两败俱伤。
(2)现有污水处理收费力度不高，价格不能充分体现价值。完善的价格体系是市场化健康运行的基本前提。污水处理的价格体系主要通过污水处理费体现。按照国家发改委《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》(计投资[2002]1591号)所有城市应该在2003年年底前开征污水处理费。对于重点流域，应在2005年内将污水处理费调到保本微利的水平。但目前大部分城市的征收标准普遍偏低，如东莞从2009年12月1日起，东莞居民生活类污水处理费由现行0.7元／m3调整为0.75元／m3；其他类由现行0.8元／m3调整为0.88元／m3。收费较高的常州市、苏州市，均为1.15元／m3。对于综合大型污水处理厂，加上管网分摊至少应该在1.2～1.50元／m3。同时，很多地方的污水处理费带有福利及公益色彩，价格严重背离价值，这样的收费制度难以保证污水处理厂的正常运行和维护，更难以吸引社会资本的投入。
(3)政府没有明确的监管和服务机制。规范污水处理的产业化、市场化运作后，政府的职能也历经着由“企业管理”到“行业监管”的变革，在变革过程中，出现了以下问题：第一，缺少对政府自身的监管体制。市场化改革的目标是效率、安全，但是诸多地方政府把市场化改革误解为招商引资，过多的关注项目的投资总额和资产管理，偏离了市场化改革的初衷。第二，缺少对企业的监管。实行市场化运作后，政府暂无监管企业的有效手段，从而缺少对企业运营水平、企业成本的控制。因此，企业和政府之间形成了严重的事后信息不对称，致使许多项目签约后，政府无法规避企业的道德风险。
(4)融资主体与金融创新形式不能有效对接。目前公用事业领域中常用的BOT／TOT／PPP等融资模式，由于与投资方期望的既定资本回报率、合同体系的多参与主体性，导致对企业的管理要求高、融资成本过高，企业负担过重。其他的资金形式，保险、基金、信托和长期信贷还没有明确可以进入污水处理行业。
3 完善污水处理市场化改革的措施
(1)利用系统工程的思想统筹规划污水处理行业。污水处理行业的市场化改革是一个复杂的系统工程，涉及到产权改革、法律法规、政府政策、金融创新和公众意识等诸多问题。城镇公用事业改革也是国际性难题，许多国家的市场化进程也并非一帆风顺的。目前中央政府对公用事业的市场化政策已基本明确，但是地方执行层面良莠不齐。所以首先应明确城市公用事业市场化的战略、目标和实施步骤，明确产业推进时序。同时，也要考虑地方产业特征和经济发展现状，充分考虑不同阶段的发展要求，做 到行业规划实用、适度领先。同时，必须考虑与各相关领域的配套问题，避免市场化推进中资金的沉淀和资源的无序开发。
(2)改善产业结构，提高产业集聚度。目前，污水处理行业的凌乱分散，地区之间的各自为政，难以进行污水处理行业的规模化经营。从经济学的角度而言，污水处理行业作为相对垄断的综合性产业，应该通过规模化经营的途径实现市场化改革。各地政府要明确污水处理厂的资产属性，政企分开，实现企业资本在区域间的自由流转，进而提高了企业的规模化经营。规模化经营可以培育优秀的市场主体，健全企业的发展机制，可促使企业由单一化经营过渡到多元化经营，考虑到供水、污水处理和垃圾处理的诸多相似性，可通过供水的市场化带动污水处理和垃圾处理的市场化。这就顺利地实现了产业结构调整，提高了产业的集聚度。
(3)改善污水处理投资结构，积极探索适宜的融资模式。资金短缺历来是市政公用事业领域的难题。改变这一现状，一要广开资金来源，二要改善投资结构。
第一，盘活城市存量资产。中国是国有资产最多的国家，据统计经营性资产占1／3弱，非经营性资产占1／3多。随着经营性领域资产出让的形式，可以盘活大量的国有资产，既提高了城镇公用事业的经营效率，置换出的资产也可成为污水处理行业的重要资金来源。经过近10年的市场化发展，城市污水处理行业政府投资所累积的资产已高达数千亿元，通过资产出售、产权转让、租赁等方式盘活国有企业的固定资产，既给企业注入了新的活力，改善污水处理行业多年亏损的状态，又解决了资金来源的难题。
第二，区分污水处理环节的投资属性，实现多元化投资。基于污水处理行业公益性、垄断性和资本高沉淀性的特点，应区分污水处理各环节的投资属性，区别投资。如有自然垄断属性的管网铺设，应由政府投资，体现了污水处理行业的公益性。对于具有经营性质的污水处理、再生水等具有稳定回报率的环节，则可以广泛利用社会资金，如通过信托、市政债券融资平台融入对资金安全性要求较高的保险金、公积金和个人居民存款；或者鼓励社会资本、民营企业收购传统的国有污水处理厂，通过投资主体的多元化，分散企业经营的风险。
(4)建立行业技术标准，加强企业绩效考核。宏观上出台的《市政公用事业的特许经营管理办法》(建[2004]126号令)为公用事业的市场化改革细化了操作步骤，但对微观上污水处理的行业监管缺少可操作的依据。建议对内建立科学的企业绩效考核体系，对市场终端建立行业技术标准、管理规范，使得政府的监管做到有法可依。借鉴国际水务行业的成功经验，成立由政府任命的独立专家组从行业的高度进行考核。考核指标主要包括企业成本、水质水价、服务规范，企业经济效益和社会公益效益考核并重。避免在市场化进程中，企业过分追求经济效益而损害社会福利。
[关键词]污水处理；市场化改革动因；问题剖析；政策建议
[中图分类号]TV697.4
[文献标识码]A
[文章编号]1005－6432(2011)19－0043－02
面对生态环保的关注，对城镇污水、垃圾处理的要求随着经济的发展越来越高。以提高企业运营效率，优化资源配置的市场模式成为了城镇污水处理改革的主要方向，尤其是在2000年《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》出台之后，公用事业的市场化改革迎来了高速发展时期，如何完善公共事业市场化改革已迫在眉睫。
1 污水处理市场化改革的动因分析
(1)水资源的短缺亟须市场化改革。在地球表面70.8％的水域覆盖中仅仅有0.26％的世界总水量供人类使用，而且分布不均匀。20世纪50年代以后，全球人口的急剧增加和工业的迅速发展导致全球水资源不断恶化。“水危机”的日益严重引起了人类的广泛关注。在中国人均水资源量2200m3，约为世界人均水资源量的1／4，是世界上13个贫水国家之一。若按照目前的经济发展和污水增速发展下去，至2030年人口达到16亿时，人均占有淡水资源将减少到1760m3，已经接近了国际上规定的人均水资源占有量为1700m3即为用水紧张国家的警戒线。水资源的短缺已成为经济发展、社会和谐的重要制约因素。水资源的市场化改革应运而生。
(2)政府资金不足，需要引进社会资本进行污水处理。2010年2月14日，国家环保部公布了2010年的减排目标中明确指出新增城市污水处理能力达到10500万m3／d，预计新增污水处理能力6000万m3／d，要求城市污水处理率不低于60％，建制镇污水处理率不低于50％。按照此目标估算，需要新增建设投资3000亿元，尚不算每年上亿元的运行维护费用。显然，这个目标仅靠财政资金是难以实现的。因此引入社会资本，利用新的建设模式，进行污水处理行业的市场化改革是解决政府资金不足的战略选择。
(3)污水处理的行业性质具备市场化运行的基础。水务系统市场化改革的核心无非两点：其一，提高水务企业的效率，其二，优化资源的配置。传统观念上，大家认为水务系统属于公共物品，须由政府垄断经营。经济学上界定物品的属性根据其竞争性和排他性来界定的，某行业适用垄断或是竞争是根据行业经营效率进行选择的。对于污水处理行业，要细分为管网铺设、污水厂经营，对于前者由于管网铺设需要大量的固定资金，须由政府通过规模化经营收回成本，即政府的垄断。对于后者，污水的使用要付费，污水的排放量是实行总量控制的，所以污水处理是私人物品，适用竞争机制提高效率。因此，污水处理行业严格具备市场化经营的基础。
2 污水处理市场化进程中存在的问题
城镇污水处理市场化改革是市场经济条件下行业发展的必然趋势，但我国污水处理市场化实践还比较短，诸多观念、政策和管理体制方面问题尚未解决，严重制约着污水处理市场化发展的进程。
(1)市场化经营认识肤浅、污水处理市场浮躁一时。自2002年政府公布了公用事业市场化改革后，各种实施细则也频频出台。但通过调研发现：地方政府认为将污水处理推向市场后，应该减少对市场的干预，因此也放松了监管。致使企业或个人单纯地追求高额回报，使项目的投资、运行成本增加。甚至一些地方将污水市场化改革作为个人政绩的改革，不惜代价引进洋水务，高标准建造污水处理厂，最后导致污水处理企业运行成本太高、水价高、收费率低而无法维持，被迫终止合同，导致政府和企业两败俱伤。
(2)现有污水处理收费力度不高，价格不能充分体现价值。完善的价格体系是市场化健康运行的基本前提。污水处理的价格体系主要通过污水处理费体现。按照国家发改委《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》(计投资[2002]1591号)所有城市应该在2003年年底前开征污水处理费。对于重点流域，应在2005年内将污水处理费调到保本微利的水平。但目前大部分城市的征收标准普遍偏低，如东莞从2009年12月1日起，东莞居民生活类污水处理费由现行0.7元／m3调整为0.75元／m3；其他类由现行0.8元／m3调整为0.88元／m3。收费较高的常州市、苏州市，均为1.15元／m3。对于综合大型污水处理厂，加上管网分摊至少应该在1.2～1.50元／m3。同时，很多地方的污水处理费带有福利及公益色彩，价格严重背离价值，这样的收费制度难以保证污水处理厂的正常运行和维护，更难以吸引社会资本的投入。
(3)政府没有明确的监管和服务机制。规范污水处理的产业化、市场化运作后，政府的职能也历经着由“企业管理”到“行业监管”的变革，在变革过程中，出现了以下问题：第一，缺少对政府自身的监管体制。市场化改革的目标是效率、安全，但是诸多地方政府把市场化改革误解为招商引资，过多的关注项目的投资总额和资产管理，偏离了市场化改革的初衷。第二，缺少对企业的监管。实行市场化运作后，政府暂无监管企业的有效手段，从而缺少对企业运营水平、企业成本的控制。因此，企业和政府之间形成了严重的事后信息不对称，致使许多项目签约后，政府无法规避企业的道德风险。
(4)融资主体与金融创新形式不能有效对接。目前公用事业领域中常用的BOT／TOT／PPP等融资模式，由于与投资方期望的既定资本回报率、合同体系的多参与主体性，导致对企业的管理要求高、融资成本过高，企业负担过重。其他的资金形式，保险、基金、信托和长期信贷还没有明确可以进入污水处理行业。
3 完善污水处理市场化改革的措施
(1)利用系统工程的思想统筹规划污水处理行业。污水处理行业的市场化改革是一个复杂的系统工程，涉及到产权改革、法律法规、政府政策、金融创新和公众意识等诸多问题。城镇公用事业改革也是国际性难题，许多国家的市场化进程也并非一帆风顺的。目前中央政府对公用事业的市场化政策已基本明确，但是地方执行层面良莠不齐。所以首先应明确城市公用事业市场化的战略、目标和实施步骤，明确产业推进时序。同时，也要考虑地方产业特征和经济发展现状，充分考虑不同阶段的发展要求，做 到行业规划实用、适度领先。同时，必须考虑与各相关领域的配套问题，避免市场化推进中资金的沉淀和资源的无序开发。
(2)改善产业结构，提高产业集聚度。目前，污水处理行业的凌乱分散，地区之间的各自为政，难以进行污水处理行业的规模化经营。从经济学的角度而言，污水处理行业作为相对垄断的综合性产业，应该通过规模化经营的途径实现市场化改革。各地政府要明确污水处理厂的资产属性，政企分开，实现企业资本在区域间的自由流转，进而提高了企业的规模化经营。规模化经营可以培育优秀的市场主体，健全企业的发展机制，可促使企业由单一化经营过渡到多元化经营，考虑到供水、污水处理和垃圾处理的诸多相似性，可通过供水的市场化带动污水处理和垃圾处理的市场化。这就顺利地实现了产业结构调整，提高了产业的集聚度。
(3)改善污水处理投资结构，积极探索适宜的融资模式。资金短缺历来是市政公用事业领域的难题。改变这一现状，一要广开资金来源，二要改善投资结构。
第一，盘活城市存量资产。中国是国有资产最多的国家，据统计经营性资产占1／3弱，非经营性资产占1／3多。随着经营性领域资产出让的形式，可以盘活大量的国有资产，既提高了城镇公用事业的经营效率，置换出的资产也可成为污水处理行业的重要资金来源。经过近10年的市场化发展，城市污水处理行业政府投资所累积的资产已高达数千亿元，通过资产出售、产权转让、租赁等方式盘活国有企业的固定资产，既给企业注入了新的活力，改善污水处理行业多年亏损的状态，又解决了资金来源的难题。
第二，区分污水处理环节的投资属性，实现多元化投资。基于污水处理行业公益性、垄断性和资本高沉淀性的特点，应区分污水处理各环节的投资属性，区别投资。如有自然垄断属性的管网铺设，应由政府投资，体现了污水处理行业的公益性。对于具有经营性质的污水处理、再生水等具有稳定回报率的环节，则可以广泛利用社会资金，如通过信托、市政债券融资平台融入对资金安全性要求较高的保险金、公积金和个人居民存款；或者鼓励社会资本、民营企业收购传统的国有污水处理厂，通过投资主体的多元化，分散企业经营的风险。
(4)建立行业技术标准，加强企业绩效考核。宏观上出台的《市政公用事业的特许经营管理办法》(建[2004]126号令)为公用事业的市场化改革细化了操作步骤，但对微观上污水处理的行业监管缺少可操作的依据。建议对内建立科学的企业绩效考核体系，对市场终端建立行业技术标准、管理规范，使得政府的监管做到有法可依。借鉴国际水务行业的成功经验，成立由政府任命的独立专家组从行业的高度进行考核。考核指标主要包括企业成本、水质水价、服务规范，企业经济效益和社会公益效益考核并重。避免在市场化进程中，企业过分追求经济效益而损害社会福利。