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问：在我国政策体系中，区域政策处于什么样的位置？
新中國成立70年来，区域政策一直处于国家政策的重要位置。尤其是党的十九大，把促进区域协调发展及其政策放到了前所未有的高度。区域协调发展战略成为国家明确的七大战略之一，区域政策与财政、货币、产业政策一道成为国家重要的经济政策，实施区域协调发展战略作为“贯彻新发展理念、建设现代化经济体系”的重要支撑做了专门部署。
国家出台很多政策，最终都要落到区域板块上，如果不落到区域板块上，就变成了“一刀切”。同时，国民经济是各个地区经济的总和，没有地区的发展就没有国家的发展。国家的发展不是空中楼阁，只有每一个地区的活跃发展，才有我们国家经济的活跃和发展。
因此，我国区域政策的核心是分类指导、因区制宜，把各个地区的比较优势发挥出来，就等于把这个地方最核心、最具潜能、最好的东西发挥出来了，对于全国来讲，各个地区最好的东西发挥出来，全国的整个能量就发挥出来了。
问：新中国成立70年来，我国区域政策主要在解决什么问题？经历了怎样的发展过程？
区域政策因解决区域问题而存在。区域问题反映在很多方面，而几乎所有的国家和地区，都不同程度地存在区域问题，但在大国表现得格外明显。区域问题的核心是区域间发展差距过大问题。新中国成立70年来，围绕缩小地区差距，国家出台了一系列政策，做了大量艰苦而富有创造性的工作。回溯这个过程，大体经历了四个阶段：
第一阶段，从新中国成立初期到改革开放前，是平衡工业布局，推动我国工业布局由沿海向内地扩展的阶段。理论界一般称这一阶段为生产力均衡布局或区域均衡发展阶段。
为了改变旧中国遗留下来的工业基础薄弱、沿海与内地布局畸轻畸重的格局，同时，鉴于新中国成立初期的国际政治环境和出于战备的考虑，当时工业布局的指导思想是，利用沿海的基础和适当利用外援，促使工业布局向内地推进，形成全国工业布局相对均衡，各大经济协作区自成体系、相互促进的格局。
毛泽东同志在1956年的《论十大关系》中明确指出：“沿海的工业基地必须充分利用，但是，为了平衡工业发展的布局，内地工业必须大力发展。”在这一战略思想指导下，这一时期的投资明显向内地倾斜。
这一阶段由于国家投资的地区布局由沿海转向内地，有力地推进了内地的工业化进程，使旧中国遗留下来的工业布局极不平衡的格局得到初步改观。直到现在，内地的发展都有赖于这个基础。
第二阶段，从改革开放初到20世纪90年代中后期，是沿海地区率先发展阶段。理论界一般称这一阶段为梯度推进阶段。
改革开放后，根据邓小平同志关于“让一部分地区、一部分人先富起来，逐步实现共同富裕”和“两个大局”的思想，通过设立经济特区、开放沿海城市等一系列对外开放措施，形成了沿海地区先走一步、率先发展，进而带动内地发展的格局。
沿海地区的率先发展，带来了我国总体经济实力的快速上升，为实现预期的“分步走”战略目标，使人民生活达到小康水平做出了重大贡献。但由于发展基础差别、政策吸引效应、市场驱动效应等的影响，中西部地区与东部地区发展速度的差距快速拉大，到“八五”时期，形成一个顶点。
第三阶段，从20世纪90年代中后期到现在，是我国区域协调发展总体战略初步形成并不断完善的阶段。理论界一般称这一阶段叫趋向协调或注重协调阶段。
20世纪90年代中期，针对地区差距带来的突出矛盾，党的十四届五中全会提出把缩小地区差距作为一条长期坚持的重要方针，要求“从‘九五’开始，更加重视支持中西部地区经济的发展，逐步加大解决地区差距继续扩大趋势的力度，积极朝着缩小差距的方向努力”。
根据这一指导思想，1999年中央做出了实施西部大开发战略的决策，2003年中央决定实施振兴东北地区等老工业基地的战略。党的十六届三中全会以来，中央提出了树立和落实科学发展观，构建社会主义和谐社会等重大战略思想，进一步明确了促进区域协调发展必须长期坚持的指导原则和奋斗目标。2006年中央发布了《关于促进中部地区崛起的若干意见》。至此，国家关于促进区域发展的总体战略体系初步形成。
随着这些重大战略的实施，区域差距扩大的趋势得到有效遏制，区域发展的协调性不断增强。数据表明，“九五”“十五”时期，东中西经济增长速度差别已大大缩小，而到“十一五”后期，中西部地区和东北地区的增长速度已超过东部地区，实现了增长格局的革命性转变。
第四阶段，党的十八大以来，区域战略进一步创新突破，分类指导与协同联动一体推进。理论界一般称这一阶段为综合协调或协同发展阶段。
党的十八大以来，国家高度重视区域发展，把缩小地区差距、形成区域发展新格局放在前所未有的高度。在继续实施区域发展总体战略的基础上，推出了一系列促进地区协同发展的重大战略，采取了一系列重大创新性举措，开创了我国区域发展的崭新格局。
问：党的十八大以来，我国区域政策和战略精彩纷呈，主要有哪些重大发展和突破？
我认为，可以从如下几个方面来认识十八大以来的创新突破：
一是把协调发展作为治国理政的基本发展理念。党的十八大以来，党中央在治国理政中的一个重大建树是提出了创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。而促进区域协调发展是协调发展理念的一项核心内容。其要义是，牢固树立不断促进区域协调发展的思想，把缩小地区差距作为一项需要持续推进的重大任务，着力解决区域发展中存在的突出问题，推动落后地区加快发展，促进关键领域“填平补齐”。积极探索抑制地区差距扩大、解决区域发展不平衡的制度举措，通过市场和政府的有机协同，形成动态促进区域协调发展的体制机制。
二是着力推动重点地区协同联动发展和一体化建设。党的十八大以来，陆续提出了“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设和长三角区域一体化发展等重大战略，通过区域一体联动和协同运作，促进区域协调发展，提高整体竞争能力。在这些重大战略的牵引下，以沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带正在全面形成，有利地支撑了中国经济稳中向好发展。 三是深入实施区域发展总体战略。创新区域发展政策，完善区域發展机制，进一步促进东中西和东北四大区域板块发挥比较优势，实现各具特色的高质量发展。继续把推进西部大开发放在优先位置，加强基础设施建设、先进产业形态培育、生态环境保护，促进各种所有制经济共同发展。这些年西部地区经济一直保持着良好的发展势头。大力推动东北地区等老工业基地振兴，坚持问题导向，着力推动体制机制改革、经济结构调整、创新体系建设和营商环境改善，构筑持续发展的基础与条件。目前东北地区经济已处于筑底回升过程之中;大力促进中部地区崛起，充分发挥区位、科技、市场等优势，加快培育现代经济体系，构筑内联外通的开放格局。近几年来，中部发展显示出强劲的活力，近两年更是跃居四大板区域块增长之首，成为全国经济平稳发展的重要支撑力量;与此同时，积极支持东部地区率先发展，继续在改革创新与合作开放方面走在前列，成为国家高质量发展的动力源和示范带。
四是大力实施脱贫攻坚战略。十八大以来，党中央把坚决打赢脱贫攻坚战提升到事关全面建成小康社会奋斗目标的新高度，出台了一系列重大政策措施，举全党全国之力实施脱贫攻坚，推动扶贫开发取得了显著成就。经过努力，按现行标准计算的农村贫困人口已从2012年末的 9899万人减少到 2018年末的1660万人。
五是扎实推进新型城镇化建设。确立了以人的城镇化为核心、以城市群为主体形态、以城市综合承载能力为支撑、以体制机制创新为保障的建设思路。提出着重解决好“三个1亿人”问题，即促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1 亿人在中西部地区就近城镇化。2018年年底，全国户籍人口城镇化率、常住人口城镇化率分别达到43.4%和59.58%，比2012年末分别提高8.1 和6.98个百分点。
六是充分发挥重大功能平台试验探索、引领促进和辐射带动作用。建立自由贸易试验区，在构建开放型经济新体制、建设国际化市场化法治化营商环境等方面先行先试。目前，已在18个省份建立了自由贸易试验区;充分发挥新区作为深化改革开放重要试验田和落实新发展理念重要示范区的独特作用。除基于京津冀协同发展所设立的河北雄安新区外，国家级新区已发展到18个。此外还根据改革开放和现代化建设的要求，在不同领域设立了一些各具特色的示范区和试验区。这些功能平台成为风险测试和道路探索的重要基地，也成为引领结构调整和高质量发展的有效载体。
七是扶持特殊类型困难地区转型发展。进一步加大政策支持力度，推动特殊类型困难地区跨越发展、转型提升，着力补齐区域发展短板。主要包括：支持革命老区开发建设，推动民族地区健康发展，推进边疆地区开发开放，大力支持资源枯竭城市转型发展，积极推进独立工矿区改造提升，促进生态严重退化地区保护发展。通过国家政策的强力推动和地区间的对口帮扶，许多特殊困难地区实现了转型发展，迈入了发展的新轨道。
问：您能否谈谈，70年来，促进区域协调发展有哪些行之有效的工作路径？
70年来促进区域协调发展的工作路径是卓有成效和丰富多彩的。这些路径探索又与各个时期的工作重点和矛盾焦点紧密相连，很难做全面的完整的概括。纵观70年发展的大脉络，重点结合20世纪90年代中期以来着力缩小地区差距、促进区域协调发展的工作实践，我以为有这样一些行之有效的路径和方法需要加以重视和持续坚持。
其一，要坚持分类指导。分类指导是促进区域协调发展的最重要的思路与原则。只有分类指导才能提高区域政策的针对性和有效性，消除地区发展的瓶颈制约;才能充分发挥各个地区的比较优势，增强区域的核心竞争力;才能形成合理分工基础上的有序发展，促进区域一体化。中国幅员广阔、地区差异很大，必须实行因地制宜、分类指导。重点要抓好两个方面：一方面，要继续立足于四大区域板块的基本情况和实际需要，更加有针对性地采取政策举措;另一方面，要着眼于细化区域规划的空间板块，进一步缩小区域政策单元。这一点很重要。尽管我们有四大板块划分，但每个板块的空间面积仍然是很大的，例如西部占国土面积超过70%，在这样大的一个空间里实施一个政策，也是不精准的不科学的，是缩小了的“一刀切”。所以要进一步缩小区域的政策单元。一般而言，区域板块越细分，区域规划的指导性、针对性就越强，也越能精准地发挥各个地区的比较优势，解决其所面临的瓶颈制约。“十一五”以来，国家出台了上百个重大的区域战略文件、规划和方案，在一定程度上实现了对四大区域板块空间指导的细化、实化和深化，其实施效果都比较明显，有力地促进了区域协调发展和地区增长，实践也表明，规划所涉及的区域空间板块越大，它们的实施政策的强度就越低，落实规划的力度就越弱，相应产生的效果也就越小。因此，要在对四大区域板块分类指导的基础上，进一步细化区域空间划分，并根据这些细化区域的实际需要来细化政策指导。
其二，要促进一体联动。一体联动是促进区域协调发展的重要路径和有效手段，能够克服各自地域和条件的局限，实现资源要素的取长补短、优化配置，并有效拓展发展的空间;能够克服不良竞争，实现错位发展、协调发展，做强做大比较优势;能够聚集优良资源要素，以区域的最高水准形成创新力、创造力;还能够将先进地区的思想理念、管理方式、先进技术、优秀人才以及高水平的公共服务等通过适当形式传输到同一区域里相对落后的地区，提升这些地区追赶的速度和质量。当前要在两个方面下功夫：一是要实施好一些重大的一体联动协同发展战略。二是要推动各个地方深入开展各种形式的开放合作。过去一些年来，各地基于优势互补的各种形式的合作由浅入深逐渐拓展，取得明显成效和丰富经验。应认真总结和运用已有的好经验和做法，深入开展各种形式的合作，从基础设施建设和资源要素自由流动等基础性、关键性方面入手，促进全方位、多层次、多领域的合作联动，并以此为基础推进区域一体化进程。
其三，要加强重点攻坚。对于促进区域协调发展而言，这既是突破难关，也是克服瓶颈，能起到事半功倍的效果。当前要突出抓好两个重要方面：一是坚决打赢脱贫攻坚战，特别是攻克深度贫困堡垒。贫困人口是协调发展的突出短板，这最终决定是否能够打赢脱贫攻坚战，是否能够建立起经得起评价和检验的全面小康社会。具体操作上要做到三个结合：把扶贫同扶智、扶志结合起来;把“输血”和“造血”有机结合起来;把发挥现实的比较优势与培育新的发展优势结合起来。二是大力推进城乡融合发展。当前我国城乡二元结构仍然较为固化。为此，一要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体统筹谋划、制定相关规划;二要切实改变城市依靠优势地位不断吸纳农村低廉的资源要素的状况，充分发挥政策调控作用，推动资源要素在工农之间、城乡之间自由平等交换;三要完善并实施好承包地“三权”分置制度。这一制度是继联产承包责任制之后又一次重大制度创新，既有利于发挥人的积极性，又有利于发挥物的积极性，为规模化、机械化大生产方式及先进科技、优势市场主体进入农村、服务“三农”创造了条件，应当大力推行。 其四，要强化平台支撑。各类功能平台是探索科学发展路径、促进区域协调发展的重要载体和有力支撑。进一步推进重要平台建设：一是优化功能平台的空间设置。充分考虑不同地区的发展重点和实际需要，科学统筹国家级新区、自由贸易试验区、综合配套改革试验区、开放发展试验区、自主创新示范区等各类平台的布局，进一步向中西部和东北地区倾斜以带动其加快发展。二是强化功能平台的实验功能。突出先行先试特质，围绕破解重大体制机制障碍、探索协调发展路径等核心目标。三是释放功能平台的辐射效应。重点是加强功能平台与周边地区的联动。四是促进功能平台间的协调联动。在优化布局的基础上促进各类平台之间的功能耦合，实现点、线、带、面间的连接互动。
其五，要健全协调机制。这是促进区域协调发展的根本保障。当前应着力在如下方面做好文章。建立生态环境保护补偿机制，实现重点领域、重点区域、重点流域生态保护补偿的全覆盖;建立粮食等重要农产品生产利益补偿机制，切实解决当前存在的“生产是重地、财政是穷地、发展是洼地”的问题;建立资源开发补偿机制，通过建立专项基金、协作共建产业园区等举措，有效平衡资源需求地和输送地的利益关系;完善碳排放权、排污权、水权等交易制度，促进环境容量资源优化配置，推进优化区域产业分工和经济布局。去年底，中央专门颁发了《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，对相关体制机制建设提出了要求，应当结合实际认真加以实施。
其六，要加强对口帮扶。对口帮扶是我国制度的特殊优势，是促进区域协调发展的重要手段。过去许多年，针对不同的区域和需要，采取了多种形式的对口帮扶，形成了较为完整的对口帮扶体系，实现了一些地区和人群的脱贫致富与可持续发展。应进一步加强力度、完善机制、丰富内容：一是更多运用产业转移、比较优势交换等市场化方式，把对口帮扶置于可持续发展的轨道上;二是注重思想素质帮扶与项目资金帮扶并重，使对口帮扶真正产生强大的撬动效应和亢奋的内生动力。
问：请您谈谈，进入新时代、面临新要求，促进区域协调发展应该怎么干？
70年来，促进区域协调发展取得了重大成就，但我们面对的形势仍然严峻、任务仍然艰巨。就当前而言，区域发展方面仍然存在着不少问题，主要是：区域间在实质性方面的发展差距还没有明显缩小，各地区发展基础与潜能差异悬殊，重点地区困难依然突出且解决难度很大，一体化深入推进面临诸多制度障碍，促进协调发展的体制机制尚未真正形成，支撑区域协调发展的法律体系比较薄弱，等等。目前，地区分化呈加大态势，有不少因素给缩小地区差距带来了严峻挑战，如不采取有效措施，已经取得的成效有可能被销蚀。党的十九大报告指出，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我认为这种“不平衡不充分”突出体现在区域发展方面，对此要高度重视、采取有力措施应对。总体上说要贯彻落实好中央关于促进区域协调发展的一系列重大战略和思路的要求。在操作层面上，要突出重点做好四个结合。
第一，进一步增强区域战略与政策的精准性，把对“四大板块”的分类指导和对经济类型地区的定向指导有机结合起来。
我们看到，其一，在新技术、新经济迅速创新变化的环境下，这些年地区间分化显著加快，不同地区已体现出在实质性方面的较为悬殊的差别，一些原本落后的中西部省份已接近和赶上东部一些省份的发展水平，而有些东中部省份的发展却不及某些中西部省份;其二，从由新经济、新动能、新要素等构成的发展潜能看，未来地区间的发展还将体现实质性的落差，对发展潜能较弱的地区，急需通过有效手段进行指导、推动和扶助。鉴于此，作为比较现实的选择，可考虑在坚持“四大板块”区域划分的基础上，根据现实发展状况和未来发展潜力的深入分析和准确判定，对同类型经济地区超越“四大板块”的划分，实施相同的政策指导。
事实上，在过去的操作中，我们曾经有过对特殊地区超越区域板块划分实施相关比照政策的经验，如对中部地区的部分城市比照运用东北地区老工业基地的政策和对部分贫困地区比照运用西部地区的开发政策。
这就是说，应当把对“四大板块”的分类指导和对经济类型地区的定向指导有机结合起来，精准问症、精准施策，提高区域战略与政策的针对性和有效性，不断缩小地区差距，促进区域协调发展。
第二，强化区域政策的协同效应，把促进落后地区“转”与“赶”有机结合起来。
对于促进区域协调发展而言，落后地区特别是贫困地区在实行转型转变的同时，还有一个加速追赶的任务，也就是说，落后地区的发展应立足于“赶”与“转”的有机结合。作为支持推动落后地区发展的区域政策，应当紧扣这一要求发力，在促进赶、转一体中充分体现其协调效应。这包括两个相互衔接的重要方面：一方面，政府部门要切实加强对落后地区特别是贫困地区的支持力度，包括协调和动员社会各个方面强化对这些地区的帮扶;另一方面，除了在资金、项目、能源等方面增加支持力度外，要特别重视推出那些能够把“赶”与“转”融为一体的支持性措施，而这些措施主要应当是有利于落后地區长期发展的基础性和制度性措施。
应该特别强调的是，政府和有关方面对落后地区的支持措施要体现前瞻性或超前性，有助于在新形势新环境下推动落后地区与先进地区在同一起跑线上构筑经济增长基础和可持续发展的潜能。
第三，注重现实和未来的衔接，把巩固提升地区传统比较优势与积极构建新的经济优势有机结合起来。
促进地区加快发展，必须充分发挥比较优势。但简单固守传统比较优势，有可能错过科技快速创新、共享经济蓬勃发展带来的机遇，因为比较优势并不都是领先优势，很容易在竞争中沦为比较劣势。鉴于此，促进区域协调发展，特别是一些落后地区要实现“赶”与“转”双重目的，必须把巩固提升传统优势和量力打造新型经济优势有机结合起来。
要运用新技术、新模式提升传统优势产业、延伸发展链条、提高附加值，不断做优、做强、做大。与此同时，要抢抓机遇，充分利用一体化的市场、开放的经济、共享普惠的新型技术平台等环境条件，借助合作、移植、承接、集聚、创新等手段，“无中生有”“移花接木”，积极培育新经济新动能，实现地区比较优势的不断“增新”，持续提升区域经济的创新力与竞争力。比如，贵州省通过借力发展大数据等新型业态，实现了新经济新动能发展的一些方面与发达地区的并跑甚至领跑，一定程度上摆脱了落后地区“代名词”的困扰，其发展的经验值得一些落后地区认真借鉴。
第四，坚持外部政策激励和内部动能激活并重，把对困难地区的有力政策支持与充分发挥其自身能动性有机结合起来。
有人认为对一些区域实施优惠政策违背了市场竞争的公平性，这是不正确的或者似是而非的。从过去实践看，在区域战略和政策层面实施支持型政策大体有两种类型：一种是对欠发达地区和贫困地区。这些地区基本上是老少边穷地区，综合基础薄弱，发展条件很差，很难单独依靠自身改变落后局面，需要外部支持，特别是国家支持。这些支持政策相当一部分体现在资金和项目上。对这一类地区的支持恰恰是体现公平公正原则的要求。另一种是对某些改革发展实验区和示范区。对它们的支持更多体现在制度创新层面，主要是赋予在一些方面进行先行先试的权利。其政策设计，既考虑了试验主题的需要，也考虑了周边环境、国际通行做法和改革探索的要求，这不违背市场的公平性。
促进区域协调发展，应当继续加强对落后地区或困难地区的政策帮扶力度。但有一点很重要，必须把外部支持和激发内生动力有机结合起来。一部分落后地区和贫困人群在外部支持面前滋生了“等、靠、要”意识和行为，必须加强引导教育，着力解决。还是那句话，外因是条件、内因是关键，自身不努力，无论多么强的外部支持都是难以从根本上解决问题的。
新中國成立70年来，区域政策一直处于国家政策的重要位置。尤其是党的十九大，把促进区域协调发展及其政策放到了前所未有的高度。区域协调发展战略成为国家明确的七大战略之一，区域政策与财政、货币、产业政策一道成为国家重要的经济政策，实施区域协调发展战略作为“贯彻新发展理念、建设现代化经济体系”的重要支撑做了专门部署。
国家出台很多政策，最终都要落到区域板块上，如果不落到区域板块上，就变成了“一刀切”。同时，国民经济是各个地区经济的总和，没有地区的发展就没有国家的发展。国家的发展不是空中楼阁，只有每一个地区的活跃发展，才有我们国家经济的活跃和发展。
因此，我国区域政策的核心是分类指导、因区制宜，把各个地区的比较优势发挥出来，就等于把这个地方最核心、最具潜能、最好的东西发挥出来了，对于全国来讲，各个地区最好的东西发挥出来，全国的整个能量就发挥出来了。
问：新中国成立70年来，我国区域政策主要在解决什么问题？经历了怎样的发展过程？
区域政策因解决区域问题而存在。区域问题反映在很多方面，而几乎所有的国家和地区，都不同程度地存在区域问题，但在大国表现得格外明显。区域问题的核心是区域间发展差距过大问题。新中国成立70年来，围绕缩小地区差距，国家出台了一系列政策，做了大量艰苦而富有创造性的工作。回溯这个过程，大体经历了四个阶段：
第一阶段，从新中国成立初期到改革开放前，是平衡工业布局，推动我国工业布局由沿海向内地扩展的阶段。理论界一般称这一阶段为生产力均衡布局或区域均衡发展阶段。
为了改变旧中国遗留下来的工业基础薄弱、沿海与内地布局畸轻畸重的格局，同时，鉴于新中国成立初期的国际政治环境和出于战备的考虑，当时工业布局的指导思想是，利用沿海的基础和适当利用外援，促使工业布局向内地推进，形成全国工业布局相对均衡，各大经济协作区自成体系、相互促进的格局。
毛泽东同志在1956年的《论十大关系》中明确指出：“沿海的工业基地必须充分利用，但是，为了平衡工业发展的布局，内地工业必须大力发展。”在这一战略思想指导下，这一时期的投资明显向内地倾斜。
这一阶段由于国家投资的地区布局由沿海转向内地，有力地推进了内地的工业化进程，使旧中国遗留下来的工业布局极不平衡的格局得到初步改观。直到现在，内地的发展都有赖于这个基础。
第二阶段，从改革开放初到20世纪90年代中后期，是沿海地区率先发展阶段。理论界一般称这一阶段为梯度推进阶段。
改革开放后，根据邓小平同志关于“让一部分地区、一部分人先富起来，逐步实现共同富裕”和“两个大局”的思想，通过设立经济特区、开放沿海城市等一系列对外开放措施，形成了沿海地区先走一步、率先发展，进而带动内地发展的格局。
沿海地区的率先发展，带来了我国总体经济实力的快速上升，为实现预期的“分步走”战略目标，使人民生活达到小康水平做出了重大贡献。但由于发展基础差别、政策吸引效应、市场驱动效应等的影响，中西部地区与东部地区发展速度的差距快速拉大，到“八五”时期，形成一个顶点。
第三阶段，从20世纪90年代中后期到现在，是我国区域协调发展总体战略初步形成并不断完善的阶段。理论界一般称这一阶段叫趋向协调或注重协调阶段。
20世纪90年代中期，针对地区差距带来的突出矛盾，党的十四届五中全会提出把缩小地区差距作为一条长期坚持的重要方针，要求“从‘九五’开始，更加重视支持中西部地区经济的发展，逐步加大解决地区差距继续扩大趋势的力度，积极朝着缩小差距的方向努力”。
根据这一指导思想，1999年中央做出了实施西部大开发战略的决策，2003年中央决定实施振兴东北地区等老工业基地的战略。党的十六届三中全会以来，中央提出了树立和落实科学发展观，构建社会主义和谐社会等重大战略思想，进一步明确了促进区域协调发展必须长期坚持的指导原则和奋斗目标。2006年中央发布了《关于促进中部地区崛起的若干意见》。至此，国家关于促进区域发展的总体战略体系初步形成。
随着这些重大战略的实施，区域差距扩大的趋势得到有效遏制，区域发展的协调性不断增强。数据表明，“九五”“十五”时期，东中西经济增长速度差别已大大缩小，而到“十一五”后期，中西部地区和东北地区的增长速度已超过东部地区，实现了增长格局的革命性转变。
第四阶段，党的十八大以来，区域战略进一步创新突破，分类指导与协同联动一体推进。理论界一般称这一阶段为综合协调或协同发展阶段。
党的十八大以来，国家高度重视区域发展，把缩小地区差距、形成区域发展新格局放在前所未有的高度。在继续实施区域发展总体战略的基础上，推出了一系列促进地区协同发展的重大战略，采取了一系列重大创新性举措，开创了我国区域发展的崭新格局。
问：党的十八大以来，我国区域政策和战略精彩纷呈，主要有哪些重大发展和突破？
我认为，可以从如下几个方面来认识十八大以来的创新突破：
一是把协调发展作为治国理政的基本发展理念。党的十八大以来，党中央在治国理政中的一个重大建树是提出了创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。而促进区域协调发展是协调发展理念的一项核心内容。其要义是，牢固树立不断促进区域协调发展的思想，把缩小地区差距作为一项需要持续推进的重大任务，着力解决区域发展中存在的突出问题，推动落后地区加快发展，促进关键领域“填平补齐”。积极探索抑制地区差距扩大、解决区域发展不平衡的制度举措，通过市场和政府的有机协同，形成动态促进区域协调发展的体制机制。
二是着力推动重点地区协同联动发展和一体化建设。党的十八大以来，陆续提出了“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设和长三角区域一体化发展等重大战略，通过区域一体联动和协同运作，促进区域协调发展，提高整体竞争能力。在这些重大战略的牵引下，以沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带正在全面形成，有利地支撑了中国经济稳中向好发展。 三是深入实施区域发展总体战略。创新区域发展政策，完善区域發展机制，进一步促进东中西和东北四大区域板块发挥比较优势，实现各具特色的高质量发展。继续把推进西部大开发放在优先位置，加强基础设施建设、先进产业形态培育、生态环境保护，促进各种所有制经济共同发展。这些年西部地区经济一直保持着良好的发展势头。大力推动东北地区等老工业基地振兴，坚持问题导向，着力推动体制机制改革、经济结构调整、创新体系建设和营商环境改善，构筑持续发展的基础与条件。目前东北地区经济已处于筑底回升过程之中;大力促进中部地区崛起，充分发挥区位、科技、市场等优势，加快培育现代经济体系，构筑内联外通的开放格局。近几年来，中部发展显示出强劲的活力，近两年更是跃居四大板区域块增长之首，成为全国经济平稳发展的重要支撑力量;与此同时，积极支持东部地区率先发展，继续在改革创新与合作开放方面走在前列，成为国家高质量发展的动力源和示范带。
四是大力实施脱贫攻坚战略。十八大以来，党中央把坚决打赢脱贫攻坚战提升到事关全面建成小康社会奋斗目标的新高度，出台了一系列重大政策措施，举全党全国之力实施脱贫攻坚，推动扶贫开发取得了显著成就。经过努力，按现行标准计算的农村贫困人口已从2012年末的 9899万人减少到 2018年末的1660万人。
五是扎实推进新型城镇化建设。确立了以人的城镇化为核心、以城市群为主体形态、以城市综合承载能力为支撑、以体制机制创新为保障的建设思路。提出着重解决好“三个1亿人”问题，即促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1 亿人在中西部地区就近城镇化。2018年年底，全国户籍人口城镇化率、常住人口城镇化率分别达到43.4%和59.58%，比2012年末分别提高8.1 和6.98个百分点。
六是充分发挥重大功能平台试验探索、引领促进和辐射带动作用。建立自由贸易试验区，在构建开放型经济新体制、建设国际化市场化法治化营商环境等方面先行先试。目前，已在18个省份建立了自由贸易试验区;充分发挥新区作为深化改革开放重要试验田和落实新发展理念重要示范区的独特作用。除基于京津冀协同发展所设立的河北雄安新区外，国家级新区已发展到18个。此外还根据改革开放和现代化建设的要求，在不同领域设立了一些各具特色的示范区和试验区。这些功能平台成为风险测试和道路探索的重要基地，也成为引领结构调整和高质量发展的有效载体。
七是扶持特殊类型困难地区转型发展。进一步加大政策支持力度，推动特殊类型困难地区跨越发展、转型提升，着力补齐区域发展短板。主要包括：支持革命老区开发建设，推动民族地区健康发展，推进边疆地区开发开放，大力支持资源枯竭城市转型发展，积极推进独立工矿区改造提升，促进生态严重退化地区保护发展。通过国家政策的强力推动和地区间的对口帮扶，许多特殊困难地区实现了转型发展，迈入了发展的新轨道。
问：您能否谈谈，70年来，促进区域协调发展有哪些行之有效的工作路径？
70年来促进区域协调发展的工作路径是卓有成效和丰富多彩的。这些路径探索又与各个时期的工作重点和矛盾焦点紧密相连，很难做全面的完整的概括。纵观70年发展的大脉络，重点结合20世纪90年代中期以来着力缩小地区差距、促进区域协调发展的工作实践，我以为有这样一些行之有效的路径和方法需要加以重视和持续坚持。
其一，要坚持分类指导。分类指导是促进区域协调发展的最重要的思路与原则。只有分类指导才能提高区域政策的针对性和有效性，消除地区发展的瓶颈制约;才能充分发挥各个地区的比较优势，增强区域的核心竞争力;才能形成合理分工基础上的有序发展，促进区域一体化。中国幅员广阔、地区差异很大，必须实行因地制宜、分类指导。重点要抓好两个方面：一方面，要继续立足于四大区域板块的基本情况和实际需要，更加有针对性地采取政策举措;另一方面，要着眼于细化区域规划的空间板块，进一步缩小区域政策单元。这一点很重要。尽管我们有四大板块划分，但每个板块的空间面积仍然是很大的，例如西部占国土面积超过70%，在这样大的一个空间里实施一个政策，也是不精准的不科学的，是缩小了的“一刀切”。所以要进一步缩小区域的政策单元。一般而言，区域板块越细分，区域规划的指导性、针对性就越强，也越能精准地发挥各个地区的比较优势，解决其所面临的瓶颈制约。“十一五”以来，国家出台了上百个重大的区域战略文件、规划和方案，在一定程度上实现了对四大区域板块空间指导的细化、实化和深化，其实施效果都比较明显，有力地促进了区域协调发展和地区增长，实践也表明，规划所涉及的区域空间板块越大，它们的实施政策的强度就越低，落实规划的力度就越弱，相应产生的效果也就越小。因此，要在对四大区域板块分类指导的基础上，进一步细化区域空间划分，并根据这些细化区域的实际需要来细化政策指导。
其二，要促进一体联动。一体联动是促进区域协调发展的重要路径和有效手段，能够克服各自地域和条件的局限，实现资源要素的取长补短、优化配置，并有效拓展发展的空间;能够克服不良竞争，实现错位发展、协调发展，做强做大比较优势;能够聚集优良资源要素，以区域的最高水准形成创新力、创造力;还能够将先进地区的思想理念、管理方式、先进技术、优秀人才以及高水平的公共服务等通过适当形式传输到同一区域里相对落后的地区，提升这些地区追赶的速度和质量。当前要在两个方面下功夫：一是要实施好一些重大的一体联动协同发展战略。二是要推动各个地方深入开展各种形式的开放合作。过去一些年来，各地基于优势互补的各种形式的合作由浅入深逐渐拓展，取得明显成效和丰富经验。应认真总结和运用已有的好经验和做法，深入开展各种形式的合作，从基础设施建设和资源要素自由流动等基础性、关键性方面入手，促进全方位、多层次、多领域的合作联动，并以此为基础推进区域一体化进程。
其三，要加强重点攻坚。对于促进区域协调发展而言，这既是突破难关，也是克服瓶颈，能起到事半功倍的效果。当前要突出抓好两个重要方面：一是坚决打赢脱贫攻坚战，特别是攻克深度贫困堡垒。贫困人口是协调发展的突出短板，这最终决定是否能够打赢脱贫攻坚战，是否能够建立起经得起评价和检验的全面小康社会。具体操作上要做到三个结合：把扶贫同扶智、扶志结合起来;把“输血”和“造血”有机结合起来;把发挥现实的比较优势与培育新的发展优势结合起来。二是大力推进城乡融合发展。当前我国城乡二元结构仍然较为固化。为此，一要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体统筹谋划、制定相关规划;二要切实改变城市依靠优势地位不断吸纳农村低廉的资源要素的状况，充分发挥政策调控作用，推动资源要素在工农之间、城乡之间自由平等交换;三要完善并实施好承包地“三权”分置制度。这一制度是继联产承包责任制之后又一次重大制度创新，既有利于发挥人的积极性，又有利于发挥物的积极性，为规模化、机械化大生产方式及先进科技、优势市场主体进入农村、服务“三农”创造了条件，应当大力推行。 其四，要强化平台支撑。各类功能平台是探索科学发展路径、促进区域协调发展的重要载体和有力支撑。进一步推进重要平台建设：一是优化功能平台的空间设置。充分考虑不同地区的发展重点和实际需要，科学统筹国家级新区、自由贸易试验区、综合配套改革试验区、开放发展试验区、自主创新示范区等各类平台的布局，进一步向中西部和东北地区倾斜以带动其加快发展。二是强化功能平台的实验功能。突出先行先试特质，围绕破解重大体制机制障碍、探索协调发展路径等核心目标。三是释放功能平台的辐射效应。重点是加强功能平台与周边地区的联动。四是促进功能平台间的协调联动。在优化布局的基础上促进各类平台之间的功能耦合，实现点、线、带、面间的连接互动。
其五，要健全协调机制。这是促进区域协调发展的根本保障。当前应着力在如下方面做好文章。建立生态环境保护补偿机制，实现重点领域、重点区域、重点流域生态保护补偿的全覆盖;建立粮食等重要农产品生产利益补偿机制，切实解决当前存在的“生产是重地、财政是穷地、发展是洼地”的问题;建立资源开发补偿机制，通过建立专项基金、协作共建产业园区等举措，有效平衡资源需求地和输送地的利益关系;完善碳排放权、排污权、水权等交易制度，促进环境容量资源优化配置，推进优化区域产业分工和经济布局。去年底，中央专门颁发了《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，对相关体制机制建设提出了要求，应当结合实际认真加以实施。
其六，要加强对口帮扶。对口帮扶是我国制度的特殊优势，是促进区域协调发展的重要手段。过去许多年，针对不同的区域和需要，采取了多种形式的对口帮扶，形成了较为完整的对口帮扶体系，实现了一些地区和人群的脱贫致富与可持续发展。应进一步加强力度、完善机制、丰富内容：一是更多运用产业转移、比较优势交换等市场化方式，把对口帮扶置于可持续发展的轨道上;二是注重思想素质帮扶与项目资金帮扶并重，使对口帮扶真正产生强大的撬动效应和亢奋的内生动力。
问：请您谈谈，进入新时代、面临新要求，促进区域协调发展应该怎么干？
70年来，促进区域协调发展取得了重大成就，但我们面对的形势仍然严峻、任务仍然艰巨。就当前而言，区域发展方面仍然存在着不少问题，主要是：区域间在实质性方面的发展差距还没有明显缩小，各地区发展基础与潜能差异悬殊，重点地区困难依然突出且解决难度很大，一体化深入推进面临诸多制度障碍，促进协调发展的体制机制尚未真正形成，支撑区域协调发展的法律体系比较薄弱，等等。目前，地区分化呈加大态势，有不少因素给缩小地区差距带来了严峻挑战，如不采取有效措施，已经取得的成效有可能被销蚀。党的十九大报告指出，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我认为这种“不平衡不充分”突出体现在区域发展方面，对此要高度重视、采取有力措施应对。总体上说要贯彻落实好中央关于促进区域协调发展的一系列重大战略和思路的要求。在操作层面上，要突出重点做好四个结合。
第一，进一步增强区域战略与政策的精准性，把对“四大板块”的分类指导和对经济类型地区的定向指导有机结合起来。
我们看到，其一，在新技术、新经济迅速创新变化的环境下，这些年地区间分化显著加快，不同地区已体现出在实质性方面的较为悬殊的差别，一些原本落后的中西部省份已接近和赶上东部一些省份的发展水平，而有些东中部省份的发展却不及某些中西部省份;其二，从由新经济、新动能、新要素等构成的发展潜能看，未来地区间的发展还将体现实质性的落差，对发展潜能较弱的地区，急需通过有效手段进行指导、推动和扶助。鉴于此，作为比较现实的选择，可考虑在坚持“四大板块”区域划分的基础上，根据现实发展状况和未来发展潜力的深入分析和准确判定，对同类型经济地区超越“四大板块”的划分，实施相同的政策指导。
事实上，在过去的操作中，我们曾经有过对特殊地区超越区域板块划分实施相关比照政策的经验，如对中部地区的部分城市比照运用东北地区老工业基地的政策和对部分贫困地区比照运用西部地区的开发政策。
这就是说，应当把对“四大板块”的分类指导和对经济类型地区的定向指导有机结合起来，精准问症、精准施策，提高区域战略与政策的针对性和有效性，不断缩小地区差距，促进区域协调发展。
第二，强化区域政策的协同效应，把促进落后地区“转”与“赶”有机结合起来。
对于促进区域协调发展而言，落后地区特别是贫困地区在实行转型转变的同时，还有一个加速追赶的任务，也就是说，落后地区的发展应立足于“赶”与“转”的有机结合。作为支持推动落后地区发展的区域政策，应当紧扣这一要求发力，在促进赶、转一体中充分体现其协调效应。这包括两个相互衔接的重要方面：一方面，政府部门要切实加强对落后地区特别是贫困地区的支持力度，包括协调和动员社会各个方面强化对这些地区的帮扶;另一方面，除了在资金、项目、能源等方面增加支持力度外，要特别重视推出那些能够把“赶”与“转”融为一体的支持性措施，而这些措施主要应当是有利于落后地區长期发展的基础性和制度性措施。
应该特别强调的是，政府和有关方面对落后地区的支持措施要体现前瞻性或超前性，有助于在新形势新环境下推动落后地区与先进地区在同一起跑线上构筑经济增长基础和可持续发展的潜能。
第三，注重现实和未来的衔接，把巩固提升地区传统比较优势与积极构建新的经济优势有机结合起来。
促进地区加快发展，必须充分发挥比较优势。但简单固守传统比较优势，有可能错过科技快速创新、共享经济蓬勃发展带来的机遇，因为比较优势并不都是领先优势，很容易在竞争中沦为比较劣势。鉴于此，促进区域协调发展，特别是一些落后地区要实现“赶”与“转”双重目的，必须把巩固提升传统优势和量力打造新型经济优势有机结合起来。
要运用新技术、新模式提升传统优势产业、延伸发展链条、提高附加值，不断做优、做强、做大。与此同时，要抢抓机遇，充分利用一体化的市场、开放的经济、共享普惠的新型技术平台等环境条件，借助合作、移植、承接、集聚、创新等手段，“无中生有”“移花接木”，积极培育新经济新动能，实现地区比较优势的不断“增新”，持续提升区域经济的创新力与竞争力。比如，贵州省通过借力发展大数据等新型业态，实现了新经济新动能发展的一些方面与发达地区的并跑甚至领跑，一定程度上摆脱了落后地区“代名词”的困扰，其发展的经验值得一些落后地区认真借鉴。
第四，坚持外部政策激励和内部动能激活并重，把对困难地区的有力政策支持与充分发挥其自身能动性有机结合起来。
有人认为对一些区域实施优惠政策违背了市场竞争的公平性，这是不正确的或者似是而非的。从过去实践看，在区域战略和政策层面实施支持型政策大体有两种类型：一种是对欠发达地区和贫困地区。这些地区基本上是老少边穷地区，综合基础薄弱，发展条件很差，很难单独依靠自身改变落后局面，需要外部支持，特别是国家支持。这些支持政策相当一部分体现在资金和项目上。对这一类地区的支持恰恰是体现公平公正原则的要求。另一种是对某些改革发展实验区和示范区。对它们的支持更多体现在制度创新层面，主要是赋予在一些方面进行先行先试的权利。其政策设计，既考虑了试验主题的需要，也考虑了周边环境、国际通行做法和改革探索的要求，这不违背市场的公平性。
促进区域协调发展，应当继续加强对落后地区或困难地区的政策帮扶力度。但有一点很重要，必须把外部支持和激发内生动力有机结合起来。一部分落后地区和贫困人群在外部支持面前滋生了“等、靠、要”意识和行为，必须加强引导教育，着力解决。还是那句话，外因是条件、内因是关键，自身不努力，无论多么强的外部支持都是难以从根本上解决问题的。