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[摘要] 振兴东北老工业基地离不开政府的积极作用。政府如何发挥制度支持作用，为振兴东北老工业基地提供良好的软环境，成为我们必须认真解决的一个关键问题。
[关键词] 振兴东北老工业基地； 政府作用； 政府职能
[中图分类号] F127 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2005）24-0038-02
一、政府要在振兴东北老工业基地中发挥积极作用
振兴东北老工业基地是我国政府实施“全面建设小康社会”目标的一项战略决策。振兴东北老工业基地离不开政府的积极作用。政府如何发挥制度支持作用，为振兴东北老工业基地提供良好的软环境，成为我们必须认真解决的一个关键问题。谈到政府的作用与职能定位，目前有两种类型的观点比较流行。一种认为多年以来政府管得太多了，压抑市场的成长及市场作用的正常发挥。为了让创造财富的源泉充分涌流，政府必须要退出市场，尤其在一些垄断利润颇丰的产业领域，政府必须退出，政府不与民争利，民才能有积极性创业。持这种观点的学者对政府作用的评价不高，甚至提出管得最少的政府就是好政府。另一种观点认为政府什么也不管是不行的，市场不能解决一切问题，市场失灵还需要政府来矫正，但是政府又不是万能的，政府也存在失灵。正确的做法是在政府与市场之间保持恰到好处的平衡。持这种观点的学者认为政府要收缩权力，减少干预，变万能型政府为服务型政府。
应该承认，在振兴东北老工业基地过程中，政府收缩权力是非常必要的，但并不是政府权力交给市场就万事大吉了，管得最少的政府不一定是最好的政府。政府必须要有所作为，要引导市场，看得见的手必须与看不见的手配合。而且，东北老工业基地改造的实施还靠各级政府来组织策划和指导，尤其在起步阶段政府的作用是很关键的。市场经济的发展需要发挥市场和政府两种资源、两只手的作用，两者不可偏废。
在市场发展过程中，政府与个人的行为可以有三种不同的结合方式。第一种，如果市场的形成和发育没有经济行为主体追求自身利益的自发行动，而只是政府官员的一厢情愿和单独行动，其结果必然是破坏市场发育的基础，造成市场化过程的逆转和倒退；第二种，如果只有经济行为主体追求自身利益的自发行动，而没有政府提供的服务和做出的安排，市场化过程将是一个缓慢的过程；第三种，如果市场的发育和形成既有经济行为主体的自发行动，又有政府因应自然趋势的强力推进和有效规范，其进程会大大加速。
笔者认为第三种结合方式更适合东北老工业基地的实际情况。其成功的关键和秘诀不在于政府积极地跑在前面，充当主角，制造市场，而在于紧紧追随个人的寻利行为，并沿着它的方向，根据它的要求，为其清障铺路，提供服务，加以引导，给以保护。
二、振兴东北老工业基地面临的主要问题
一是完善的市场制度尚未建立。完善的市场制度不仅仅是一种法律条文的规定，而应当是整个社会的实体运作的制度。目前，大量国有企业仍同政府有着颇为密切的关系，企业的融资、运作、破产都不是按市场规则来运作的。很多的资源仍在悄悄地按权力网进行分配。对这样的分配，市场要经过长期的演进之后才能进行符合市场经济的运作。市场的发展是个长期的过程，并不是体制上转换了，经济运行中就可以实现转换，还涉及社会各阶层市场意识、法律意识的形成。二是政府职能转换相对滞后，寻租性规制仍大量存在。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。行政权力的行使要受法律的规范和控制。否则，市场经济体制的每一项改革措施都可能因某些权力机关的抵制而扭曲变形甚至流产，法律赋予企业、个人的各种权利也可能因权力机关的不适当干预而化为泡影，政府职能改革的最终目标依然难以实现。
改革在本质上是利益格局的调整。首先，改革的政策设计有可能受部门或团体利益的影响，存在偏离社会公正的可能，现实中已出现一些所谓的“改革”实则是一些部门或团体的谋利行为。其次，改革面临着集团利益的影响，可能造成实施中的变形，不仅使好的改革方案难以实施，而且带来对改革的误解。再次，由于大的部门或团体具有相对畅通的利益表达渠道，而其他社会群体的利益有可能被忽视，从而造成某些方面严重失衡，既影响改革深化，也影响社会稳定。最后，改革政府存在着内在的障碍。人多了要找事做，事多了要增人，相互推动，人和事不断增长，形成一个恶性循环。未来的改革应更加强调法治化的基础，避免随意性和暗箱操作。可以说，规范性、公正性、公开性是今后改革得以健康推进的前提。
前一时期改革的重点是在计划经济体制中引入市场机制，所面临的主要任务是重塑市场经济的微观主体。随着市场化改革的大规模推进，改革的重心必然要适时转移，政府规制体制改革的深化越来越成为向市场经济体制转轨的重心。如果说前一时期的改革主要是使被旧体制束缚的社会生产力得以释放，今后的改革则将致力于形成和完善能够使社会资源有效配置、经济有效运行的市场机制，创造能够最大限度地发挥人的积极性和创造性、进而提高社会整体创新能力的社会环境和制度安排。政府规制体制改革和制度创新，核心或本质是政府改革及其职能转变。改革不仅将重新塑造市场经济条件下政府与市场的基本关系，而且将使政府的宏观管理和调控建立在规范的制度约束基础上，从根本上改进和完善政府的决策和执行机制，形成政府与市场的良性互动。
三、老工业基地政府职能转换的总体思路
东北老工业基地有着强势政府的传统。新形势下，强势政府要发挥好引领跨越式发展的作用，就必须找好自己的职能定位，在必须发挥作用的领域，政府不能再缺位。基于以上认识，我们提出：
1.要正确理解“打造服务型政府”。服务型政府意味着一种由法律、法规、政策、政府行为等架构的制度文明，是典型的有为政府。在社会制度结构中，私人领域和公共领域，市场交易和政府行为都是必不可少的。二者秉承不同的权力基础，并以不同的权利方式，植根于不同的领域进行着永续性的互动博弈。实施科学发展观，涉及体制改革和机制转换、增长方式转变、走新型工业化道路、建设节约型社会、提高对外开放水平、强化法制保障、实现社会公平等。这一切离开了政府强有力的政策干预和有效规制都不能取得预期的效果。因此，下一步改革要使政府职能转换服务于经济建设，构建振兴东北老工业基地的体制政策环境和法制环境，致力于建立一个有责任、能力、效率、权威、透明的政府监管体制。
2.提供使创造社会财富的各种源泉充分涌流的制度安排。振兴东北老工业基地，政府提供有效服务是经济和社会发展的关键。我们正致力于建设市场经济，市场经济是法治经济，需要适当的制度基础。对于像我国这样处于转轨经济中的发展中国家来说，从不发达的市场经济过渡到发达的市场经济的首要前提就是实现合理的制度变迁，一些国家“休克疗法”的失败也就是因为其造成了制度真空。在市场经济制度建设的进程中，政府理应起到积极的作用，为市场发展提供适当的制度基础，尤其是适当的经济自由、产权制度基础和法律基础。
3.政府职能定位于营造良好的体制政策环境和法制环境。振兴东北老工业基地不光是一种经济行为，更是一种体制创新，要按照市场经济规律，构建有利于企业改革和经济发展的新体制。振兴老工业基地的法制环境，主要包括三个方面的内容：一是体现市场经济特点的先进而科学的立法环境；二是体现以人为本的严格而富有人性的行政执法环境；三是体现社会正义的公平公正的司法环境。政府已经十分深刻而广泛地介入了经济生活，对于东北老工业基地的振兴而言，政府发挥着不可或缺的作用。问题不在于要不要政府规制，而是如何进行规制，也就是政府职能定位与行政方式问题。政府是要精兵简政，加强规范性，强化服务性，克服随意性，但这远远不够。再小的政府也要负担起软环境建设的重任，经济发展环境体现政府竞争力，必须做好政府职能转变工作。
4.做好政府规制改革。政府规制改革的总体思路是：规制重点要转变，设租性规制要剔除，规制真空要填补，对规制者的规制要加强。
规制重点要转变。由重经济性规制向社会性规制与经济性规制并重转变，由信奉生产者主权向尊重和着力保护消费者主权转变。
设租性规制要剔除。建立规制系统的本意并非是设租。然而在转轨阶段，旧的制度制衡与制约体系基本被打破，新的制衡机制尚未建立起来，权力寻租不可避免。所以，我们对于那些很容易被收买又难以监督和制约的规制权力应逐项检查，不必要的规制措施还是早日取消为好。
规制真空要填补。转轨经济中时常出现规制真空，制度真空往往导致无法可依。制度创新就包含着填补制度真空。新的法律、新的规章的制定过程一定要注意程序公正问题，让各利益相关者都有充分发言的机会，并尽量照顾弱势群体。
对规制者的规制要加强。这是规制改革的重中之重。现代市场经济作为一种有效运作的体制，其条件是法治，而法治则是通过其两个经济作用来为市场经济提供制度保障。第一个作用是约束政府；第二个作用是约束经济人行为。其中法治的第一个作用至关重要。当法治的第一个作用不能保障时，政府规制市场难免滥用权力。对规制者的规制将是一项极为艰难的工作。但如不能做好这项工作，就不能为经济振兴提供良好发展环境。
(作者单位：长春税务学院)
责任编辑刘学侠
[关键词] 振兴东北老工业基地； 政府作用； 政府职能
[中图分类号] F127 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2005）24-0038-02
一、政府要在振兴东北老工业基地中发挥积极作用
振兴东北老工业基地是我国政府实施“全面建设小康社会”目标的一项战略决策。振兴东北老工业基地离不开政府的积极作用。政府如何发挥制度支持作用，为振兴东北老工业基地提供良好的软环境，成为我们必须认真解决的一个关键问题。谈到政府的作用与职能定位，目前有两种类型的观点比较流行。一种认为多年以来政府管得太多了，压抑市场的成长及市场作用的正常发挥。为了让创造财富的源泉充分涌流，政府必须要退出市场，尤其在一些垄断利润颇丰的产业领域，政府必须退出，政府不与民争利，民才能有积极性创业。持这种观点的学者对政府作用的评价不高，甚至提出管得最少的政府就是好政府。另一种观点认为政府什么也不管是不行的，市场不能解决一切问题，市场失灵还需要政府来矫正，但是政府又不是万能的，政府也存在失灵。正确的做法是在政府与市场之间保持恰到好处的平衡。持这种观点的学者认为政府要收缩权力，减少干预，变万能型政府为服务型政府。
应该承认，在振兴东北老工业基地过程中，政府收缩权力是非常必要的，但并不是政府权力交给市场就万事大吉了，管得最少的政府不一定是最好的政府。政府必须要有所作为，要引导市场，看得见的手必须与看不见的手配合。而且，东北老工业基地改造的实施还靠各级政府来组织策划和指导，尤其在起步阶段政府的作用是很关键的。市场经济的发展需要发挥市场和政府两种资源、两只手的作用，两者不可偏废。
在市场发展过程中，政府与个人的行为可以有三种不同的结合方式。第一种，如果市场的形成和发育没有经济行为主体追求自身利益的自发行动，而只是政府官员的一厢情愿和单独行动，其结果必然是破坏市场发育的基础，造成市场化过程的逆转和倒退；第二种，如果只有经济行为主体追求自身利益的自发行动，而没有政府提供的服务和做出的安排，市场化过程将是一个缓慢的过程；第三种，如果市场的发育和形成既有经济行为主体的自发行动，又有政府因应自然趋势的强力推进和有效规范，其进程会大大加速。
笔者认为第三种结合方式更适合东北老工业基地的实际情况。其成功的关键和秘诀不在于政府积极地跑在前面，充当主角，制造市场，而在于紧紧追随个人的寻利行为，并沿着它的方向，根据它的要求，为其清障铺路，提供服务，加以引导，给以保护。
二、振兴东北老工业基地面临的主要问题
一是完善的市场制度尚未建立。完善的市场制度不仅仅是一种法律条文的规定，而应当是整个社会的实体运作的制度。目前，大量国有企业仍同政府有着颇为密切的关系，企业的融资、运作、破产都不是按市场规则来运作的。很多的资源仍在悄悄地按权力网进行分配。对这样的分配，市场要经过长期的演进之后才能进行符合市场经济的运作。市场的发展是个长期的过程，并不是体制上转换了，经济运行中就可以实现转换，还涉及社会各阶层市场意识、法律意识的形成。二是政府职能转换相对滞后，寻租性规制仍大量存在。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。行政权力的行使要受法律的规范和控制。否则，市场经济体制的每一项改革措施都可能因某些权力机关的抵制而扭曲变形甚至流产，法律赋予企业、个人的各种权利也可能因权力机关的不适当干预而化为泡影，政府职能改革的最终目标依然难以实现。
改革在本质上是利益格局的调整。首先，改革的政策设计有可能受部门或团体利益的影响，存在偏离社会公正的可能，现实中已出现一些所谓的“改革”实则是一些部门或团体的谋利行为。其次，改革面临着集团利益的影响，可能造成实施中的变形，不仅使好的改革方案难以实施，而且带来对改革的误解。再次，由于大的部门或团体具有相对畅通的利益表达渠道，而其他社会群体的利益有可能被忽视，从而造成某些方面严重失衡，既影响改革深化，也影响社会稳定。最后，改革政府存在着内在的障碍。人多了要找事做，事多了要增人，相互推动，人和事不断增长，形成一个恶性循环。未来的改革应更加强调法治化的基础，避免随意性和暗箱操作。可以说，规范性、公正性、公开性是今后改革得以健康推进的前提。
前一时期改革的重点是在计划经济体制中引入市场机制，所面临的主要任务是重塑市场经济的微观主体。随着市场化改革的大规模推进，改革的重心必然要适时转移，政府规制体制改革的深化越来越成为向市场经济体制转轨的重心。如果说前一时期的改革主要是使被旧体制束缚的社会生产力得以释放，今后的改革则将致力于形成和完善能够使社会资源有效配置、经济有效运行的市场机制，创造能够最大限度地发挥人的积极性和创造性、进而提高社会整体创新能力的社会环境和制度安排。政府规制体制改革和制度创新，核心或本质是政府改革及其职能转变。改革不仅将重新塑造市场经济条件下政府与市场的基本关系，而且将使政府的宏观管理和调控建立在规范的制度约束基础上，从根本上改进和完善政府的决策和执行机制，形成政府与市场的良性互动。
三、老工业基地政府职能转换的总体思路
东北老工业基地有着强势政府的传统。新形势下，强势政府要发挥好引领跨越式发展的作用，就必须找好自己的职能定位，在必须发挥作用的领域，政府不能再缺位。基于以上认识，我们提出：
1.要正确理解“打造服务型政府”。服务型政府意味着一种由法律、法规、政策、政府行为等架构的制度文明，是典型的有为政府。在社会制度结构中，私人领域和公共领域，市场交易和政府行为都是必不可少的。二者秉承不同的权力基础，并以不同的权利方式，植根于不同的领域进行着永续性的互动博弈。实施科学发展观，涉及体制改革和机制转换、增长方式转变、走新型工业化道路、建设节约型社会、提高对外开放水平、强化法制保障、实现社会公平等。这一切离开了政府强有力的政策干预和有效规制都不能取得预期的效果。因此，下一步改革要使政府职能转换服务于经济建设，构建振兴东北老工业基地的体制政策环境和法制环境，致力于建立一个有责任、能力、效率、权威、透明的政府监管体制。
2.提供使创造社会财富的各种源泉充分涌流的制度安排。振兴东北老工业基地，政府提供有效服务是经济和社会发展的关键。我们正致力于建设市场经济，市场经济是法治经济，需要适当的制度基础。对于像我国这样处于转轨经济中的发展中国家来说，从不发达的市场经济过渡到发达的市场经济的首要前提就是实现合理的制度变迁，一些国家“休克疗法”的失败也就是因为其造成了制度真空。在市场经济制度建设的进程中，政府理应起到积极的作用，为市场发展提供适当的制度基础，尤其是适当的经济自由、产权制度基础和法律基础。
3.政府职能定位于营造良好的体制政策环境和法制环境。振兴东北老工业基地不光是一种经济行为，更是一种体制创新，要按照市场经济规律，构建有利于企业改革和经济发展的新体制。振兴老工业基地的法制环境，主要包括三个方面的内容：一是体现市场经济特点的先进而科学的立法环境；二是体现以人为本的严格而富有人性的行政执法环境；三是体现社会正义的公平公正的司法环境。政府已经十分深刻而广泛地介入了经济生活，对于东北老工业基地的振兴而言，政府发挥着不可或缺的作用。问题不在于要不要政府规制，而是如何进行规制，也就是政府职能定位与行政方式问题。政府是要精兵简政，加强规范性，强化服务性，克服随意性，但这远远不够。再小的政府也要负担起软环境建设的重任，经济发展环境体现政府竞争力，必须做好政府职能转变工作。
4.做好政府规制改革。政府规制改革的总体思路是：规制重点要转变，设租性规制要剔除，规制真空要填补，对规制者的规制要加强。
规制重点要转变。由重经济性规制向社会性规制与经济性规制并重转变，由信奉生产者主权向尊重和着力保护消费者主权转变。
设租性规制要剔除。建立规制系统的本意并非是设租。然而在转轨阶段，旧的制度制衡与制约体系基本被打破，新的制衡机制尚未建立起来，权力寻租不可避免。所以，我们对于那些很容易被收买又难以监督和制约的规制权力应逐项检查，不必要的规制措施还是早日取消为好。
规制真空要填补。转轨经济中时常出现规制真空，制度真空往往导致无法可依。制度创新就包含着填补制度真空。新的法律、新的规章的制定过程一定要注意程序公正问题，让各利益相关者都有充分发言的机会，并尽量照顾弱势群体。
对规制者的规制要加强。这是规制改革的重中之重。现代市场经济作为一种有效运作的体制，其条件是法治，而法治则是通过其两个经济作用来为市场经济提供制度保障。第一个作用是约束政府；第二个作用是约束经济人行为。其中法治的第一个作用至关重要。当法治的第一个作用不能保障时，政府规制市场难免滥用权力。对规制者的规制将是一项极为艰难的工作。但如不能做好这项工作，就不能为经济振兴提供良好发展环境。
(作者单位：长春税务学院)
责任编辑刘学侠