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摘 要：在应对自然灾害救济过程中，县级政府表现出了卓越应急能力，但是也存在很多问题和不足。以云南省为例，分析县级政府在灾害救济中的作用及存在的主要问题，提出县级政府提升灾害救济能力的相关对策。
关键词：自然灾害；灾害救济；县级政府
中图分类号：D6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）04-0287-03
近年来，中国各种突发重大自然灾害活动频繁，其中云南省是自然灾害的多发地之一。在灾害救济中县级政府始终处于的第一线。本文以云南省为例，分析县级政府在应对自然灾害救济过程中的现存问题，最终提出相应的对策。
一、云南省的自然灾害特征及县级政府的救灾作用
（一）云南省的自然灾害特征
云南位于中国的西南部，主要自然灾害包括地震、滑坡、干旱、洪涝、泥石流等。云南自然灾害有如下特征。
1.地质构造易发地震。云南位于世界两大地震带其中之一的地中海喜马拉亚地震带东侧。印度洋板块与欧亚板块碰撞产生挤压的直接影响区包括红河断裂以东的滇中、滇东地区。因此，云南成为中国大陆少有的几个地震强度大、分布广、频度高、震源浅的地区之一。
2.具备产生泥石流和滑坡的必要条件。云南的地形地貌复杂，西高东低。全省降水总量年均约1 100毫米，其中6月、7月、8月三个月约占全年降水量的55%～65%，植被以热带、亚热带、寒温带三大植被类型为主。森林覆盖率约占21.8%。山多、坡陡、降雨集中，加上地质构造复杂，断裂和断块差异运动等十分强烈，决定了云南是崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害频发与多发的地区，同时地震对引发地质灾害也起重要作用[1]。
3.气候变化具有多样性和复杂性。云南省属热带季风气候区，西部和南部毗邻南亚次大陆与中南半岛，且东部和东北部位于东亚季风气候及亚热带湿润季风区内，西北部地处高山高原气候，且受到周围的大气环流产生的巨大影响。以上这些所有因素导致了云南气候变化的多样性与复杂性，形成了云南气象灾害频繁发生的背景环境。
（二）县级政府在救灾中的作用
1.县级政府是灾情应对的第一责任者。云南省2007年发布的《重特大自然灾害救助应急预案》规定，较大自然灾害和一般自然灾害的应急处理主要由州（市）、县（市、区）两级人民政府负责。这就直接赋予了县级政府在整个政府体系中的抗灾救灾第一责任人之一的职责。在一般灾情中以及重大灾情发生后的24小时以内，县级政府是灾区现场救灾的领导者和第一组织。
2.县级政府对灾情的分析评估最直接。云南省幅员广阔，自然地理与气候条件复杂多变，各县的地质结构差异很大，自然灾害的类型也各不相同，但最熟悉本地情况、直接了解灾情的是县级政府。目前，云南省各县都建立了自己的灾情档案，有专业的灾害监控机构，专门的灾情评估部门。这有利于准确判断灾情，分析灾害后果，给自然灾害的有效救济提供决策上的信息支撑，给国家及省级政府救灾提供第一手材料。
3.县级政府对灾害的救援救济最快捷。云南省自然灾害频发地大多处于边远的县级城镇和少数民族聚集地，交通不便，不利于与外界的交流和联系。自然灾害的突发性、破坏性以及与此相连的紧急性要求地方政府迅速履行灾害管理的直接“组织者”角色，即一旦自然灾害形成或者爆发，政府应该快捷、准确、有效地直接参与抗灾救灾的组织管理工作[2]。
4.县级政府对灾害的长期控制最有效。中央和省级政府对地区性自然灾害的救济总是在最严重的时候、最需要的阶段出现，常规的自然灾害控制，尤其的危害级别不是很高的灾害救济主要靠地方政府负责，其中县级政府在自然灾害的长期控制上发挥的作用更大、更有效。自然灾害的应对更重要的是预防，是灾害前的长期工作。
二、县级政府灾害救济中存在的主要问题
虽然云南省对于自然灾害救济建立了相关的法律法规、应急方案，也取得了一定的救灾经验，但就县级政府救灾应急管理来说依旧存在着一些问题和不足，归纳起来主要有以下几点。
（一）应急管理的法规还不够完善
云南省减灾工作纳入到了全省“十二五”规划中，也编制了各级政府突发公共事件的应急预案，同时还出台了应急管理奖励机制。虽然这些都是应急管理上的进步，但相关的法规应具有系统性，还存在细化不够、落实困难等问题。例如没有关于在救灾过程中受伤人员的救护和补偿的法规，没有关于保障受灾群众灾后安置以及灾后受灾群众的心灵伤害怎样去辅导治疗的相关法规。同时，也应该将具体的各片区应对、各部门职责、各单位分工都具体化，所承担的责任和相应的奖惩等都应该完善。
（二）应急管理指挥协调机构仍不太健全
救灾应急管理的核心是指挥系统的有效性。云南省主要问题在于省市等各级政府介入后，指挥系统如何进行协同，目前并没有明确的法律法规来指导。当突发自然灾害时，一些地方没有及时实施应急预案，一些基层地方组织甚至陷入无政府领导的状态。在应急管理过程中，领导干部、一线救援队伍不同程度上出现了应对公共危机专业知识缺乏、危机应急管理不足的局面。由于危机应急管理部门与志愿者服务团队没有良好的沟通和协调，导致一些志愿者团队中断服务，撤离服务团队，致使抗震救灾志愿者服务团队无法高效运转和有效衔接。
（三）应急宣传和模拟演习训练还不够深入
云南省自然灾害很频繁，虽然各级政府做了一些应对灾害的准备，但对自然灾害的发生缺乏必要的警惕性。例如2011年3月的盈江地震，伤亡损失过重与预防不够有一定关系。这是县级政府缺乏意识和宣传力度不够，而且没有相关具体预案，也没有落在实处。县级政府应该加强宣传，并定期进行专业演练，提高群众应急能力和自救互救能力。在模拟演习训练方面，云南省除公安、消防等少数部门会定期安排演练以外，其他部门尤其是基层政府部门并未开展实际有效的模拟演练，一些县级政府安排演练也是形式上的，群众也是敷衍的态度。 （四）救灾物资储备匮乏，储备模式相对落后
长期以来，中国救济标准偏低，救灾资金总量不足，地方政府往往只能用有限的救灾资金保障重点对象的救济，总体水平不高[3]。云南救灾物资储备仍主要采取基地式集中储备的模式，一般选择一些较大的城市做较大规模的储备，例如昆明、玉溪、曲靖。而县级城市则没有太多的救灾物资储备，是匮乏的，当突发灾害县级政府不能第一时间将救灾物资发放给群众，而是需要从储备基地调救灾物资，灾区往往都是交通不方便的地方，大大降低了救灾物资的效用。
（五）缺乏较为专业的救援抢险队伍
目前，针对重大自然灾害的救灾任务主要承担人员仍是人民解放军和武警部队，现缺乏应对各种灾害相应的训练有素的专业救援队伍，对于一般性的自然灾害更多时候是依靠群众自救，县级城市尤为明显。但是由于专业知识和相应救灾设备的缺乏，群众自救救援能力水平较低，面对一些救援任务无从下手，从而错过了应对灾害的最佳时机。
三、县级政府提升灾害救济能力的基本对策
针对上述问题，地方政府特别是灾害多发地的县级政府应该总结经验，吸取教训，寻找有效对策，把提升自然灾害的应对能力作为政府能力建设和构建和谐社会的重要环节与基本目标之一。
（一）健全应急管理机构，实现救灾综合协调
对大规模自然灾害救济进行全面有效的科学领导、协调和管理是非常重要的。为实现政府救灾职能向抗、防、救相结合的职能转变，为加强救济工作的组织领导，需设立省救灾减灾常设机构统一领导下的，地方政府参与其中的多级别立体救灾体制，专门负责协调和管理全省各地的防灾减灾工作，等条件成熟将建立起 “县防灾救灾中心”，以加强地区的防灾救灾协调配合、综合管理。
（二）加强法律建设，健全应急管理体系
由于云南省现有应急预案体系尚不完备，县级政府要将部门应急预案和专项应急预案进一步完善，形成一套完备的地方政府应急预案体系。灾难突发有很多特殊情况，所以不能只用陈旧不变的方式，针对灾害的实际情况，各类应急预案需要不断补充、完善，适应新的需要。针对管理法规里不完善的地方，在现有法规制度上补充完善，对自然灾害应对责任主体的权利与义务关系进一步明确。现有的管理法规还要制定得更细更全面些，包括救灾后伤亡的经济保障、经济救济、心灵辅助、财产帮助等。
（三）强化风险抵御机制，建立地方减灾基金
根据云南省实际逐步建立起以政府拨款、银行贷款、保险补偿、个人和社会捐赠相结合的风险抵御机制机制，其主要内容包括：一是政府拨款，包括在重大灾害发生后，中央、省和各级地方政府筹集下向灾区拨的救灾款项及减灾救济投入；二是银行低息贷款，重大灾害发生时，企业和集体单位可向银行申请低息贷款，尽快投入恢复生产；三是保险补偿，随着市场经济的不断发展，灾害保险将对于救灾补偿、转嫁风险、灾区恢复重建起重要作用；四是管理好个人和社会团体的捐助，扩大减灾救灾的社会化作用。
（四）改进救灾储备模式，保障基层物资储备
目前云南省还主要采用救灾物资的集中式储备，为此救灾储备方式要多样化，将大中城市的救灾储备分散到易发灾害的县级地区，让县级政府再将救灾物资发到多发地区少数民族聚集地，同时也要鼓励家庭中要储备必要的救灾物资，这样才能缓解救灾物资匮乏和因交通不便造成的急需物资不能到达灾区的现象。同时，进行统筹规划、合理布局，改进现有救灾储备模式，建立起一个应对各种自然灾害的基层救灾物资储备网络。
（五）大力开展应急宣传，增加基层模拟演练
县级政府应该加大应急的意识，重视应急宣传，把宣传落实到每一个单位、学校、住宅小区、社区等。有关部门特别是文化、教育、出版、新闻部门要大力支持，充分利用相关的活动日开展一系列针对性强、有步骤、有计划、有目的的宣传活动。在应急模拟演习方面，要做到系统化、常规化、基层化。除了消防、公安等少数部门安排定期的专门演练外，还要安排各单位、社区、学校等进行模拟演习训练，并定期在当地拉动警报，让每个家庭、社会公众都尽可能多地参与模拟演练中。
（六）建立专业救援队伍，保证地方救援需要
云南的专业救援队伍主要依靠武警、消防部门的救援队伍，为此要组建高素质的专业紧急救援队伍。地方政府要通过宣传让群众积极自愿加入救济灾害的志愿者队伍中来，逐步组建一支具有一定自救互救知识和技能的志愿者队伍。同时，政府应该灾区建立起心理援助，以其长期的机制将一定程度降低灾区受灾群众的心理创伤，进行心理的疏导，从而更好促进受灾群众顺利完成自身心理的重建[4]。完善心理援助机构组织体系，实现“在具有民族语言的民族地区组建一支熟练掌握运用少数民族语言和汉语的应急管理协调队伍，专门负责灾害应对处置过程中的信息沟通，解决民族语言障碍问题。”[5]
参考文献：
[1] 杨光宇，王景来，杨子汉.云南省自然灾害成因探讨及减灾对策[J].自然灾害学报，1994，（11）.
[2] 何振，刘丰.县级政府应对自然灾害救济过程中存在的问题及其对策探究——以湖南省若干县（市）为考察对象[J].中国行政管
理，2010，（12）.
[3] 来红州.国家灾害救助标准的历史沿革[J].中国减灾，2007，（11）.
[4] 曾音支，苏堃.地方政府应对重大自然灾害善后处理机制中的存在问题及其研究[J].法制与社会，2013，（4）.
[5] 曾国平，张甲庆，方盛举.多元主体参与视角下的地方政府自然灾害应对：经验、问题与对策[J].防灾科技学院学报，2010，（3）.
[责任编辑 陈 鹤]
关键词：自然灾害；灾害救济；县级政府
中图分类号：D6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）04-0287-03
近年来，中国各种突发重大自然灾害活动频繁，其中云南省是自然灾害的多发地之一。在灾害救济中县级政府始终处于的第一线。本文以云南省为例，分析县级政府在应对自然灾害救济过程中的现存问题，最终提出相应的对策。
一、云南省的自然灾害特征及县级政府的救灾作用
（一）云南省的自然灾害特征
云南位于中国的西南部，主要自然灾害包括地震、滑坡、干旱、洪涝、泥石流等。云南自然灾害有如下特征。
1.地质构造易发地震。云南位于世界两大地震带其中之一的地中海喜马拉亚地震带东侧。印度洋板块与欧亚板块碰撞产生挤压的直接影响区包括红河断裂以东的滇中、滇东地区。因此，云南成为中国大陆少有的几个地震强度大、分布广、频度高、震源浅的地区之一。
2.具备产生泥石流和滑坡的必要条件。云南的地形地貌复杂，西高东低。全省降水总量年均约1 100毫米，其中6月、7月、8月三个月约占全年降水量的55%～65%，植被以热带、亚热带、寒温带三大植被类型为主。森林覆盖率约占21.8%。山多、坡陡、降雨集中，加上地质构造复杂，断裂和断块差异运动等十分强烈，决定了云南是崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害频发与多发的地区，同时地震对引发地质灾害也起重要作用[1]。
3.气候变化具有多样性和复杂性。云南省属热带季风气候区，西部和南部毗邻南亚次大陆与中南半岛，且东部和东北部位于东亚季风气候及亚热带湿润季风区内，西北部地处高山高原气候，且受到周围的大气环流产生的巨大影响。以上这些所有因素导致了云南气候变化的多样性与复杂性，形成了云南气象灾害频繁发生的背景环境。
（二）县级政府在救灾中的作用
1.县级政府是灾情应对的第一责任者。云南省2007年发布的《重特大自然灾害救助应急预案》规定，较大自然灾害和一般自然灾害的应急处理主要由州（市）、县（市、区）两级人民政府负责。这就直接赋予了县级政府在整个政府体系中的抗灾救灾第一责任人之一的职责。在一般灾情中以及重大灾情发生后的24小时以内，县级政府是灾区现场救灾的领导者和第一组织。
2.县级政府对灾情的分析评估最直接。云南省幅员广阔，自然地理与气候条件复杂多变，各县的地质结构差异很大，自然灾害的类型也各不相同，但最熟悉本地情况、直接了解灾情的是县级政府。目前，云南省各县都建立了自己的灾情档案，有专业的灾害监控机构，专门的灾情评估部门。这有利于准确判断灾情，分析灾害后果，给自然灾害的有效救济提供决策上的信息支撑，给国家及省级政府救灾提供第一手材料。
3.县级政府对灾害的救援救济最快捷。云南省自然灾害频发地大多处于边远的县级城镇和少数民族聚集地，交通不便，不利于与外界的交流和联系。自然灾害的突发性、破坏性以及与此相连的紧急性要求地方政府迅速履行灾害管理的直接“组织者”角色，即一旦自然灾害形成或者爆发，政府应该快捷、准确、有效地直接参与抗灾救灾的组织管理工作[2]。
4.县级政府对灾害的长期控制最有效。中央和省级政府对地区性自然灾害的救济总是在最严重的时候、最需要的阶段出现，常规的自然灾害控制，尤其的危害级别不是很高的灾害救济主要靠地方政府负责，其中县级政府在自然灾害的长期控制上发挥的作用更大、更有效。自然灾害的应对更重要的是预防，是灾害前的长期工作。
二、县级政府灾害救济中存在的主要问题
虽然云南省对于自然灾害救济建立了相关的法律法规、应急方案，也取得了一定的救灾经验，但就县级政府救灾应急管理来说依旧存在着一些问题和不足，归纳起来主要有以下几点。
（一）应急管理的法规还不够完善
云南省减灾工作纳入到了全省“十二五”规划中，也编制了各级政府突发公共事件的应急预案，同时还出台了应急管理奖励机制。虽然这些都是应急管理上的进步，但相关的法规应具有系统性，还存在细化不够、落实困难等问题。例如没有关于在救灾过程中受伤人员的救护和补偿的法规，没有关于保障受灾群众灾后安置以及灾后受灾群众的心灵伤害怎样去辅导治疗的相关法规。同时，也应该将具体的各片区应对、各部门职责、各单位分工都具体化，所承担的责任和相应的奖惩等都应该完善。
（二）应急管理指挥协调机构仍不太健全
救灾应急管理的核心是指挥系统的有效性。云南省主要问题在于省市等各级政府介入后，指挥系统如何进行协同，目前并没有明确的法律法规来指导。当突发自然灾害时，一些地方没有及时实施应急预案，一些基层地方组织甚至陷入无政府领导的状态。在应急管理过程中，领导干部、一线救援队伍不同程度上出现了应对公共危机专业知识缺乏、危机应急管理不足的局面。由于危机应急管理部门与志愿者服务团队没有良好的沟通和协调，导致一些志愿者团队中断服务，撤离服务团队，致使抗震救灾志愿者服务团队无法高效运转和有效衔接。
（三）应急宣传和模拟演习训练还不够深入
云南省自然灾害很频繁，虽然各级政府做了一些应对灾害的准备，但对自然灾害的发生缺乏必要的警惕性。例如2011年3月的盈江地震，伤亡损失过重与预防不够有一定关系。这是县级政府缺乏意识和宣传力度不够，而且没有相关具体预案，也没有落在实处。县级政府应该加强宣传，并定期进行专业演练，提高群众应急能力和自救互救能力。在模拟演习训练方面，云南省除公安、消防等少数部门会定期安排演练以外，其他部门尤其是基层政府部门并未开展实际有效的模拟演练，一些县级政府安排演练也是形式上的，群众也是敷衍的态度。 （四）救灾物资储备匮乏，储备模式相对落后
长期以来，中国救济标准偏低，救灾资金总量不足，地方政府往往只能用有限的救灾资金保障重点对象的救济，总体水平不高[3]。云南救灾物资储备仍主要采取基地式集中储备的模式，一般选择一些较大的城市做较大规模的储备，例如昆明、玉溪、曲靖。而县级城市则没有太多的救灾物资储备，是匮乏的，当突发灾害县级政府不能第一时间将救灾物资发放给群众，而是需要从储备基地调救灾物资，灾区往往都是交通不方便的地方，大大降低了救灾物资的效用。
（五）缺乏较为专业的救援抢险队伍
目前，针对重大自然灾害的救灾任务主要承担人员仍是人民解放军和武警部队，现缺乏应对各种灾害相应的训练有素的专业救援队伍，对于一般性的自然灾害更多时候是依靠群众自救，县级城市尤为明显。但是由于专业知识和相应救灾设备的缺乏，群众自救救援能力水平较低，面对一些救援任务无从下手，从而错过了应对灾害的最佳时机。
三、县级政府提升灾害救济能力的基本对策
针对上述问题，地方政府特别是灾害多发地的县级政府应该总结经验，吸取教训，寻找有效对策，把提升自然灾害的应对能力作为政府能力建设和构建和谐社会的重要环节与基本目标之一。
（一）健全应急管理机构，实现救灾综合协调
对大规模自然灾害救济进行全面有效的科学领导、协调和管理是非常重要的。为实现政府救灾职能向抗、防、救相结合的职能转变，为加强救济工作的组织领导，需设立省救灾减灾常设机构统一领导下的，地方政府参与其中的多级别立体救灾体制，专门负责协调和管理全省各地的防灾减灾工作，等条件成熟将建立起 “县防灾救灾中心”，以加强地区的防灾救灾协调配合、综合管理。
（二）加强法律建设，健全应急管理体系
由于云南省现有应急预案体系尚不完备，县级政府要将部门应急预案和专项应急预案进一步完善，形成一套完备的地方政府应急预案体系。灾难突发有很多特殊情况，所以不能只用陈旧不变的方式，针对灾害的实际情况，各类应急预案需要不断补充、完善，适应新的需要。针对管理法规里不完善的地方，在现有法规制度上补充完善，对自然灾害应对责任主体的权利与义务关系进一步明确。现有的管理法规还要制定得更细更全面些，包括救灾后伤亡的经济保障、经济救济、心灵辅助、财产帮助等。
（三）强化风险抵御机制，建立地方减灾基金
根据云南省实际逐步建立起以政府拨款、银行贷款、保险补偿、个人和社会捐赠相结合的风险抵御机制机制，其主要内容包括：一是政府拨款，包括在重大灾害发生后，中央、省和各级地方政府筹集下向灾区拨的救灾款项及减灾救济投入；二是银行低息贷款，重大灾害发生时，企业和集体单位可向银行申请低息贷款，尽快投入恢复生产；三是保险补偿，随着市场经济的不断发展，灾害保险将对于救灾补偿、转嫁风险、灾区恢复重建起重要作用；四是管理好个人和社会团体的捐助，扩大减灾救灾的社会化作用。
（四）改进救灾储备模式，保障基层物资储备
目前云南省还主要采用救灾物资的集中式储备，为此救灾储备方式要多样化，将大中城市的救灾储备分散到易发灾害的县级地区，让县级政府再将救灾物资发到多发地区少数民族聚集地，同时也要鼓励家庭中要储备必要的救灾物资，这样才能缓解救灾物资匮乏和因交通不便造成的急需物资不能到达灾区的现象。同时，进行统筹规划、合理布局，改进现有救灾储备模式，建立起一个应对各种自然灾害的基层救灾物资储备网络。
（五）大力开展应急宣传，增加基层模拟演练
县级政府应该加大应急的意识，重视应急宣传，把宣传落实到每一个单位、学校、住宅小区、社区等。有关部门特别是文化、教育、出版、新闻部门要大力支持，充分利用相关的活动日开展一系列针对性强、有步骤、有计划、有目的的宣传活动。在应急模拟演习方面，要做到系统化、常规化、基层化。除了消防、公安等少数部门安排定期的专门演练外，还要安排各单位、社区、学校等进行模拟演习训练，并定期在当地拉动警报，让每个家庭、社会公众都尽可能多地参与模拟演练中。
（六）建立专业救援队伍，保证地方救援需要
云南的专业救援队伍主要依靠武警、消防部门的救援队伍，为此要组建高素质的专业紧急救援队伍。地方政府要通过宣传让群众积极自愿加入救济灾害的志愿者队伍中来，逐步组建一支具有一定自救互救知识和技能的志愿者队伍。同时，政府应该灾区建立起心理援助，以其长期的机制将一定程度降低灾区受灾群众的心理创伤，进行心理的疏导，从而更好促进受灾群众顺利完成自身心理的重建[4]。完善心理援助机构组织体系，实现“在具有民族语言的民族地区组建一支熟练掌握运用少数民族语言和汉语的应急管理协调队伍，专门负责灾害应对处置过程中的信息沟通，解决民族语言障碍问题。”[5]
参考文献：
[1] 杨光宇，王景来，杨子汉.云南省自然灾害成因探讨及减灾对策[J].自然灾害学报，1994，（11）.
[2] 何振，刘丰.县级政府应对自然灾害救济过程中存在的问题及其对策探究——以湖南省若干县（市）为考察对象[J].中国行政管
理，2010，（12）.
[3] 来红州.国家灾害救助标准的历史沿革[J].中国减灾，2007，（11）.
[4] 曾音支，苏堃.地方政府应对重大自然灾害善后处理机制中的存在问题及其研究[J].法制与社会，2013，（4）.
[5] 曾国平，张甲庆，方盛举.多元主体参与视角下的地方政府自然灾害应对：经验、问题与对策[J].防灾科技学院学报，2010，（3）.
[责任编辑 陈 鹤]