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摘 要：特色小镇建设是推动新型城镇化的发展，促进产业转型和升级，提高产业发展水平，带动农村和农业发展，有利于保护传统文化和建筑，促进旅游业的发展，有助于生态环境保护。特色小镇建设必然会面临土地问题。对不同类型特色小镇的土地利用结构优化研究，有利于解决土地要素的合理配置问题。
关键词：特色小镇；土地综合利用；创新合作模式；产业布局合理
中图分类号：TV62；TV223 文献标识码：A
0 引言
当前，中国国内正在掀起一股特色小镇的开发新型理念的热潮，自政府到群众、从上而下，政府在引导支持，企业在积极跟进发展，旅游群体在消费中推动其走向。正如“忽如一夜春风来，千镇万镇” 的情景[1]。土地是最重要的生产资料，是城镇化、产业化的主载体和基础平台，特色小镇建设必然会面临土地问题。对特色小镇的土地利用结构优化研究，有利于解决土地要素的合理配置问题。
1 特色小镇简介
1.1特色小镇特征
特色小镇是相对独立于市区，具有明确产业定位、文化内涵、旅游和一定社区功能的发展空间平台，区别于行政区划单元和产业园区，是将特定的产业基础、独特的资源禀赋、鲜明的旅游特色、特有的居住功能等融合为一个整体的集合体[1]。
1.2 特色小镇分类
特色小镇常见的类型有7种：资源禀赋型特色小镇、新兴产业型特色小镇、特色产业型特色小镇、时尚创意型特色小镇、生态旅游型特色小镇、历史文化型特色小镇、金融创新型特色小镇、交通区位型特色小镇、高端制造型特色小镇、城郊休闲型特色小镇。
2 特色小镇土地利用方式[3]
2.1：使用存量国有建设用地
1.批准使用：市政道路、公园、绿地、广场等属于公共用地，办理批准使用手续，即批准用于建设市政道路等，可以发建设用地批准书，但不用发划拨决定书或出让合同等。这些用地在土地登记时也是只登记不发证。需要注意区分建设单位、管理单位与土地使用权人的不同；2.国有土地划拨，即行政方式；3.国有土地使用权出让；4.国有土地租赁；5.国有土地使用权作价出资或入股；
除批准使用和划拨外，其他三种方式属于有偿使用。其中，出让和国有土地租赁的具体配置方式包括协议、招标、拍卖和挂牌四种，作价出资或入股因有明确的使用者，只能通过协议方式配置。
2.2圈内农用地办理转用、征收手续后依法提供给具体项目
土地利用总体规划所确定的城市村镇建设用地，被称为“圈内用地”。为实施规划，需要占用圈内用地，涉及农用地的，应当办理农用地转用审批手续；涉及集体所有土地的，应当办理土地征收审批手续。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地由市、县人民政府批准，由市、县国土资源部门依法供应。
2.3圈外单独选址建设项目用地
能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城镇村庄建设用地范围外土地的，经批准可以在圈外单独选址建设。涉及农用地的，应当办理农用地转用审批手续；涉及集体所有土地的，应当办理土地征收审批手续；土地供应方案在办理农用地转用和土地征收时一并批准。
2.4使用国有农用地
建设需要使用国有农用地的，应当在办理农用地转用审批手续转为国有建设用地后，依法办理供应手续，不用办理征收手续。
2.5直接使用集体建设用地
1、乡镇村公益事业、公共设施用地；2、村民住宅；3、集体经济组织兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的；4、以集体经济组织为主体开发建设公租房、乡村休闲旅游养老等产业，或者以集体建设用地使用权作价出资入股、联营与其他企业合作开发此类产业的；5、在33个农村“三块地”改革试点，集体建设用地使用权可以出让、租赁、作价出资或入股，用于商品住宅以外的经营性项目；6、返乡下乡创业人员，可依托自有和闲置农房院落发展农家乐；也可通过租赁农房或与拥有合法宅基地、农房的当地农户合作改建自住房。
2.6使用国有未利用地
建设项目可以使用土地利用总体规划确定的国有未利用地，不需修改规划，也不用办理转用和征收手续，直接批准用地。
2.7使用集体未利用地
可以参照方案五，直接作为集体建设用地使用。而国家建设项目使用集体未利用地的，应当办理土地征收审批手续后依法供地；不需要办理农用地转用手续，不需要用地计划指标，不缴纳新增费和耕地开垦费。
2.8使用设施农用地
设施农用地是指设施农业项目区域内直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地、附属设施用地和配套设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。设施农业项目不同于一般的建设项目，其用地也不同于一般建设项目用地，符合要求的设施农用地不属于建设用地，按农用地进行管理，不需办理农用地转用审批手续，不作为新增建设用地管理。附属设施和配套设施用地有一定比例限制。
2.9结合土地整治、村庄整治安排用地
土地整治是对项目区内田、水、路、林、村等的综合整治和统一安排，必然涉及到项目区内各业用地的重新布局、安排和产权调整。土地整治规划方案中包含了整治后的土地产权调整和各类项目用地调整（地类调整和供地安排）。土地整治实施规划经批准后转用，应当依据经批准的实施规劃，相应调整项目区内各类用地产权和地类，直接为项目区内原用地单位整治后的用地办理相应用地手续，不再办理农用地审批手续，也不占用土地利用年度计划指标。安排原用地者用地后的剩余部分，应当依法办理供地手续。
3 不同类型特色小镇用地结构特征
土地配置的目的是把一定土地利用方式与土地适宜性、社会经济性进行适合比配，优化是在土地利用现状基础上进行改良目标优化、结构优化和效益优化。本文以杭州市首批特色小镇土地利用情况，对不同土地利用结构进行对比分析。 杭州首批特色小鎮建设中，新兴产业型特色小镇数量最多。9个特色小镇规划区总用地面积约5.65万亩，集体土地3万亩，国有土地2.6万亩，现状仍为集体土地约3万亩，农用地约2.2万亩，耕地接近1万亩，如表2。
金融创新型小镇[5]处于经济迅速发展的核心区域以办公区、商务配套区和生活配套区三大核心功能区，包括公募基金、私募基金、信托、券商资管以及银行、投行、律师事务所、会计师事务所等相关金融服务机构；新兴产业型特色小镇以商务、软件设计、信息服务、集成电路、大数据、云计算、网络安全、动漫设计等互联网相关领域产品研发、生产、经营和技术（工程）服务的企业。金融创新型小镇、新兴产业型一般距离城市核心近，土地开发强度大，建设用地及国有土地占比大，如图1，图2。
生态旅游型、特色产业型小镇，一般远离核心城区，具有独特的自然资源，以集体经济组织为主体开发建设公租房、乡村休闲旅游养老等产业，或者以集体建设用地使用权作价出资入股、联营与其他企业合作开发此类产业，此类特色小镇占用集体土地比重大，如图1.建设用地占比小，建设用地开发，集体土地、耕地开发目标协调统一，以达到生态旅游型，特色产业型特色小镇建设开发目标，如图2。
4 特色小镇土地利用结构优化
作为建设单位，破解特色小镇建设面临的土地配置难题，要从土地利用规划上，小镇建设模式上寻找突破。
4.1 特色小镇产业定位合理，科学布局用地规划
如文中提到的山南基金小镇、余杭梦想小镇等对特色小镇产业发展规划进行科学论证，按照主导产业特色鲜明、相关产业按需配套的原则，合理确定特色小镇产业功能布局。一些个别特色小镇用地规模过大，产业定位不够清晰等问题，将不符合土地利用总体规划的建设用地划出规划区范围，在此基础上提出明确的用地需求菜单，落实到城市控规和土地利用总体规划上，科学划分相关功能区块，确定用地类型为特色小镇建设提供科学指引[6]。
4.2 创新特色小镇建设合作模式
在特色小镇建设中，创新合作模式，采用多样化的合作模式，如在生态型、特色产业型小镇建设中，以集体经济组织为主体开发建设公租房、乡村休闲旅游养老等产业，或者以集体建设用地使用权作价出资入股、与其他企业合作开发此类产业的集体建设用地使用权可以出让、租赁、作价出资或入股，用于商品住宅以外的经营性项目。特色小镇也可以统一规划，不同的项目公司，集体经济组织等分区域，分功能共同开发，最终形成一个创新、协调、绿色、开放、共享”的，具有特色产业，融合了文化、旅游和社区功能完整特色小镇[7]。
5 结语
特色小镇土地利用结构优化配置，从政策，管理层面有多种方式，作为建设方，特色小镇建设产业定位合理，科学布局用地规划，加强特色小镇建设合作模式，可以有效解决土地利用结构优化的目的。
参考文献
[1]卫龙宝，史新杰.特色小镇建设与产业转型升级：浙江特色小镇建设的若干思考与建议[J].浙江社会科学，2016（3）
[2]特色小镇的“特色”与“一般”[J].王小章. 浙江社会科学. 2016（03）
[3]岳晓武，对特色小镇建设中的土地政策集成运用的思考[J]，南方国土资源，2018年01期
[4].张洁，优化土地配置的“小镇故事”——杭州市首批特色小镇建设调研[J] 中国土地. 2016（09）
[5].宋家宁，依托金融资本特色小镇整体运营模式研究[J] 住宅产业. 2016（09）
[6]王红光，优化土地要素配置 推进特色小镇建设[J]，浙江国土资源，2016年07期
[7]金立中，新常态下产业集聚模式创新—杭州特色小镇发展研究[D]浙江工业大学.
作者简介：
姜超，男，1978年10月生，陕西长安人，高级工程师，主要从事土地综合开发和交通项目建设管理，E-mail：[email protected]
关键词：特色小镇；土地综合利用；创新合作模式；产业布局合理
中图分类号：TV62；TV223 文献标识码：A
0 引言
当前，中国国内正在掀起一股特色小镇的开发新型理念的热潮，自政府到群众、从上而下，政府在引导支持，企业在积极跟进发展，旅游群体在消费中推动其走向。正如“忽如一夜春风来，千镇万镇” 的情景[1]。土地是最重要的生产资料，是城镇化、产业化的主载体和基础平台，特色小镇建设必然会面临土地问题。对特色小镇的土地利用结构优化研究，有利于解决土地要素的合理配置问题。
1 特色小镇简介
1.1特色小镇特征
特色小镇是相对独立于市区，具有明确产业定位、文化内涵、旅游和一定社区功能的发展空间平台，区别于行政区划单元和产业园区，是将特定的产业基础、独特的资源禀赋、鲜明的旅游特色、特有的居住功能等融合为一个整体的集合体[1]。
1.2 特色小镇分类
特色小镇常见的类型有7种：资源禀赋型特色小镇、新兴产业型特色小镇、特色产业型特色小镇、时尚创意型特色小镇、生态旅游型特色小镇、历史文化型特色小镇、金融创新型特色小镇、交通区位型特色小镇、高端制造型特色小镇、城郊休闲型特色小镇。
2 特色小镇土地利用方式[3]
2.1：使用存量国有建设用地
1.批准使用：市政道路、公园、绿地、广场等属于公共用地，办理批准使用手续，即批准用于建设市政道路等，可以发建设用地批准书，但不用发划拨决定书或出让合同等。这些用地在土地登记时也是只登记不发证。需要注意区分建设单位、管理单位与土地使用权人的不同；2.国有土地划拨，即行政方式；3.国有土地使用权出让；4.国有土地租赁；5.国有土地使用权作价出资或入股；
除批准使用和划拨外，其他三种方式属于有偿使用。其中，出让和国有土地租赁的具体配置方式包括协议、招标、拍卖和挂牌四种，作价出资或入股因有明确的使用者，只能通过协议方式配置。
2.2圈内农用地办理转用、征收手续后依法提供给具体项目
土地利用总体规划所确定的城市村镇建设用地，被称为“圈内用地”。为实施规划，需要占用圈内用地，涉及农用地的，应当办理农用地转用审批手续；涉及集体所有土地的，应当办理土地征收审批手续。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地由市、县人民政府批准，由市、县国土资源部门依法供应。
2.3圈外单独选址建设项目用地
能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城镇村庄建设用地范围外土地的，经批准可以在圈外单独选址建设。涉及农用地的，应当办理农用地转用审批手续；涉及集体所有土地的，应当办理土地征收审批手续；土地供应方案在办理农用地转用和土地征收时一并批准。
2.4使用国有农用地
建设需要使用国有农用地的，应当在办理农用地转用审批手续转为国有建设用地后，依法办理供应手续，不用办理征收手续。
2.5直接使用集体建设用地
1、乡镇村公益事业、公共设施用地；2、村民住宅；3、集体经济组织兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的；4、以集体经济组织为主体开发建设公租房、乡村休闲旅游养老等产业，或者以集体建设用地使用权作价出资入股、联营与其他企业合作开发此类产业的；5、在33个农村“三块地”改革试点，集体建设用地使用权可以出让、租赁、作价出资或入股，用于商品住宅以外的经营性项目；6、返乡下乡创业人员，可依托自有和闲置农房院落发展农家乐；也可通过租赁农房或与拥有合法宅基地、农房的当地农户合作改建自住房。
2.6使用国有未利用地
建设项目可以使用土地利用总体规划确定的国有未利用地，不需修改规划，也不用办理转用和征收手续，直接批准用地。
2.7使用集体未利用地
可以参照方案五，直接作为集体建设用地使用。而国家建设项目使用集体未利用地的，应当办理土地征收审批手续后依法供地；不需要办理农用地转用手续，不需要用地计划指标，不缴纳新增费和耕地开垦费。
2.8使用设施农用地
设施农用地是指设施农业项目区域内直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地、附属设施用地和配套设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。设施农业项目不同于一般的建设项目，其用地也不同于一般建设项目用地，符合要求的设施农用地不属于建设用地，按农用地进行管理，不需办理农用地转用审批手续，不作为新增建设用地管理。附属设施和配套设施用地有一定比例限制。
2.9结合土地整治、村庄整治安排用地
土地整治是对项目区内田、水、路、林、村等的综合整治和统一安排，必然涉及到项目区内各业用地的重新布局、安排和产权调整。土地整治规划方案中包含了整治后的土地产权调整和各类项目用地调整（地类调整和供地安排）。土地整治实施规划经批准后转用，应当依据经批准的实施规劃，相应调整项目区内各类用地产权和地类，直接为项目区内原用地单位整治后的用地办理相应用地手续，不再办理农用地审批手续，也不占用土地利用年度计划指标。安排原用地者用地后的剩余部分，应当依法办理供地手续。
3 不同类型特色小镇用地结构特征
土地配置的目的是把一定土地利用方式与土地适宜性、社会经济性进行适合比配，优化是在土地利用现状基础上进行改良目标优化、结构优化和效益优化。本文以杭州市首批特色小镇土地利用情况，对不同土地利用结构进行对比分析。 杭州首批特色小鎮建设中，新兴产业型特色小镇数量最多。9个特色小镇规划区总用地面积约5.65万亩，集体土地3万亩，国有土地2.6万亩，现状仍为集体土地约3万亩，农用地约2.2万亩，耕地接近1万亩，如表2。
金融创新型小镇[5]处于经济迅速发展的核心区域以办公区、商务配套区和生活配套区三大核心功能区，包括公募基金、私募基金、信托、券商资管以及银行、投行、律师事务所、会计师事务所等相关金融服务机构；新兴产业型特色小镇以商务、软件设计、信息服务、集成电路、大数据、云计算、网络安全、动漫设计等互联网相关领域产品研发、生产、经营和技术（工程）服务的企业。金融创新型小镇、新兴产业型一般距离城市核心近，土地开发强度大，建设用地及国有土地占比大，如图1，图2。
生态旅游型、特色产业型小镇，一般远离核心城区，具有独特的自然资源，以集体经济组织为主体开发建设公租房、乡村休闲旅游养老等产业，或者以集体建设用地使用权作价出资入股、联营与其他企业合作开发此类产业，此类特色小镇占用集体土地比重大，如图1.建设用地占比小，建设用地开发，集体土地、耕地开发目标协调统一，以达到生态旅游型，特色产业型特色小镇建设开发目标，如图2。
4 特色小镇土地利用结构优化
作为建设单位，破解特色小镇建设面临的土地配置难题，要从土地利用规划上，小镇建设模式上寻找突破。
4.1 特色小镇产业定位合理，科学布局用地规划
如文中提到的山南基金小镇、余杭梦想小镇等对特色小镇产业发展规划进行科学论证，按照主导产业特色鲜明、相关产业按需配套的原则，合理确定特色小镇产业功能布局。一些个别特色小镇用地规模过大，产业定位不够清晰等问题，将不符合土地利用总体规划的建设用地划出规划区范围，在此基础上提出明确的用地需求菜单，落实到城市控规和土地利用总体规划上，科学划分相关功能区块，确定用地类型为特色小镇建设提供科学指引[6]。
4.2 创新特色小镇建设合作模式
在特色小镇建设中，创新合作模式，采用多样化的合作模式，如在生态型、特色产业型小镇建设中，以集体经济组织为主体开发建设公租房、乡村休闲旅游养老等产业，或者以集体建设用地使用权作价出资入股、与其他企业合作开发此类产业的集体建设用地使用权可以出让、租赁、作价出资或入股，用于商品住宅以外的经营性项目。特色小镇也可以统一规划，不同的项目公司，集体经济组织等分区域，分功能共同开发，最终形成一个创新、协调、绿色、开放、共享”的，具有特色产业，融合了文化、旅游和社区功能完整特色小镇[7]。
5 结语
特色小镇土地利用结构优化配置，从政策，管理层面有多种方式，作为建设方，特色小镇建设产业定位合理，科学布局用地规划，加强特色小镇建设合作模式，可以有效解决土地利用结构优化的目的。
参考文献
[1]卫龙宝，史新杰.特色小镇建设与产业转型升级：浙江特色小镇建设的若干思考与建议[J].浙江社会科学，2016（3）
[2]特色小镇的“特色”与“一般”[J].王小章. 浙江社会科学. 2016（03）
[3]岳晓武，对特色小镇建设中的土地政策集成运用的思考[J]，南方国土资源，2018年01期
[4].张洁，优化土地配置的“小镇故事”——杭州市首批特色小镇建设调研[J] 中国土地. 2016（09）
[5].宋家宁，依托金融资本特色小镇整体运营模式研究[J] 住宅产业. 2016（09）
[6]王红光，优化土地要素配置 推进特色小镇建设[J]，浙江国土资源，2016年07期
[7]金立中，新常态下产业集聚模式创新—杭州特色小镇发展研究[D]浙江工业大学.
作者简介：
姜超，男，1978年10月生，陕西长安人，高级工程师，主要从事土地综合开发和交通项目建设管理，E-mail：[email protected]