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摘要：地方政府之间的政治、经济利益关系，政府环境责任不完善等，已成为跨行政区域水污染治理的主要障碍。只有强化政府的环境责任，协调好上下游政府和公众之间的利益关系，才能实现水环境的可持续发展。
关键词：跨流域；水污染；政府责任；利益制衡
一、跨流域水污染政府环境责任的理论基础
环境法功能定位的调整要求环境立法从重行政相对人到重政府责任的转变。但长期以来我国政府在环境管理中责任意识淡薄，执法不严、以权谋私的现象。因此，加强政府责任是治理水环境污染的必然选择。
（一）政府职责本位论
现行环境立法往往注重政府权力，但就政府的本质而言，政府职责是其本位，政府权力应依托于政府责任。政府享有和行使权力仅仅只是手段和过程，履行职责才是其根本目的。因此，治理环境污染重政府责任是政府职责本位的题中之意。
（二）环境公共需求理论
环境产品和环境服务由于具有“供给的普遍性”和“消费的排他性”特点成为典型的公共物品。而这种公共物品的提供者只能是政府，私人这一对公共物品治理或维护的成本过高，存在不愿提供、不能提供等情况。这就要求建立一个服务型的政府来不断增加环境方面的公共供给以满足公众的环境需求，此时，规定政府应当承担起相应的保障公共服务供给的法定职责，这就构建起一种具有法律约束力的公共服务供求关系。
二、跨流域水污染治理中政府责任缺失成因分析
地方政府在水污染治理中行政不作为深层次原因比较复杂，在实践中，这些成因往往相互交叉，所以有必要研究其症结所在。
（一）片面追求经济增长，政府观念型责任缺失
一些地方政府片面追求地方发展，置国家利益于不顾，形成了“环保服从于发展，环保给发展让路”的错误观念。当代公共问题的频发，反映出政府在处理公共问题上的能力缺陷与弊端。因为政府的财政收入有部分来自于企业缴纳的税收，而企业的利润来自于市场，而治污又可能影响企业利润。这就是说跨行政区流域水污染与地方政府推动经济增长的模式相关。
（二）流域上下游之间缺乏利益制衡机制
流域水污染问题是典型的负外部性问题。由于政府行政权的适用区域仅限于本行政区，行政区之间是一种“互不干涉”的状态，以上下游污染为例，如果上游企业排放污染物污染了下游的水体，下游地方政府是无权要求其减少污染或者对污染实施补偿，因为上游与下游是相同级别的地方政府。”由此可见，上游政府不仅没有动力为下游地区的环境改善做出努力，出于地方保护主义甚至还会“保护”甚至“纵容”本地区排污者的污染行为。
（三）水污染政策法规缺乏可操作性
在治理流域水污染方面，不仅地方政府缺乏从严执法的热情，在现行的行政体制下，法律的执行也是困难重重。根据我国环保法规定，上级环保机关只能监督指导下级环保机关的工作，而不能直接对地方政府的环境行为进行监督惩罚，这使得环保机关的执法效力受到影响。在地方保护主义的庇护下，“三同时”制度、限期治理等一系列环境政策法规的执行力度都大大削弱。如我国排污收费制度在制定时以“污染者负担”为原则，但实际执行时考虑到排污者的实际支付能力，实行欠量负担，故难以从根本上改变环境恶化局面。
（四）政府监管力度不够
市场主体由于经济利益的刺激，他们不可能自觉地进行水污染的防治。此时，政府的监管职能就显得犹为重要。政府的不足之处主要表现在：①污染防治缺少先进的监测设备和专业技术人员。②环保部门执法受到上一级各部门阻挠。③许多官员片面追求政绩，纵容污染行为的继续。④部分企业无力承担环保惩治。
三、跨流域水污染治理的政府责任机制的完善与创新
（一）建立科学的地方政府绩效评估制度
地方各级政府要切实执行水污染治理力度，建立科学的地方政府绩效评估制度。真正做到：保护环境与经济增长并重；环境保护和经济发展同步；综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。合理的地方政府的政绩考核系统不仅要将本辖区内的人口、资源、环境保护指标纳入其中，更要将各地方政府对流域环境质量的贡献纳入其中。
（二）建立跨流域水污染损失赔偿和生态环境保护补偿机制
浙江省在建立流域上、下游之间的利益补偿与平衡机制——流域污染损害赔偿机制和生态保护补偿机制方面走出了一条政策创新之路。为了从源头上治理金华江水质污染问题，金华市政府要求上游的磐安县拒绝审批污染企业，并关闭治污不达标企业以保护上游水源区环境，使上游水质保持在Ⅲ类以上。作为补偿，金华市政府在金华市工业园内建立了一块属于磐安县的“飞地”——金磐扶贫经济技术开发区，开发区的税收全部归磐安所有。这种方法较好的激发上游地区保护水源和生态环境的积极性，同时解决了政府的财政问题，为建立上述机制提供了重要参考。
（三）健全政府的引导、激励责任，实现政府与企业的良性合作
随着污染问题的日益严重，地方政府面临来自上级政府、公众的压力，特别是地方官员的绩效考核体系的重构和环境问责机制的建立，因此地方政府必须在环境保护和经济增长之间寻求一个平衡点。企业也有来自绿色消费的压力，来自政府环境政策工具改变市场竞争结构的压力以及来自社会舆论的压力，从而推行清洁生产、循环经济等来减少污染排放，树立良好的企业社会形象。[4]由于这些条件的改变，地方政府与企业之间形成一种良性的合作关系。
四、结语
水环境安全关涉经济可持续发展和社会稳定。切实治理水污染必须加强政府在水污染防治中的责任，必须通过政府的执行和监督使治理污染的成本内部化，以实现美丽中国和生态文明的绿色愿景。
参考文献：
[1]朱德米.《地方政府与企业环境治理合作关系的形成——以太湖流域水污染防治为例》上海：《上海行政学院学报》2010年，第11卷第1期，第56页
[2]穆治森.《重点强化政府责任切实提高违法成本——对完善<水污染防治法>的思考与建议》，北京：《环境保护》2007年，第20期，第38页
[3]黄秋洪.《体制创新是水污染的关键》北京：《中国水利》，2007年，第3期第54页
[4]张美红.《我国流域水污染防治的法律缺陷及法律完善》北京：《水利经济》，2010年，第28卷第5期，第44页
作者简介：
储柳丹（1990～），女，浙江绍兴人，武汉大学法学院，2012级环境与资源保护法学硕士研究生，环境与资源保护法方向。
张文松（1986～），男，山东菏泽人，武汉大学法学院，2011级环境与资源保护法学硕士研究生，环境与资源保护法方向。
关键词：跨流域；水污染；政府责任；利益制衡
一、跨流域水污染政府环境责任的理论基础
环境法功能定位的调整要求环境立法从重行政相对人到重政府责任的转变。但长期以来我国政府在环境管理中责任意识淡薄，执法不严、以权谋私的现象。因此，加强政府责任是治理水环境污染的必然选择。
（一）政府职责本位论
现行环境立法往往注重政府权力，但就政府的本质而言，政府职责是其本位，政府权力应依托于政府责任。政府享有和行使权力仅仅只是手段和过程，履行职责才是其根本目的。因此，治理环境污染重政府责任是政府职责本位的题中之意。
（二）环境公共需求理论
环境产品和环境服务由于具有“供给的普遍性”和“消费的排他性”特点成为典型的公共物品。而这种公共物品的提供者只能是政府，私人这一对公共物品治理或维护的成本过高，存在不愿提供、不能提供等情况。这就要求建立一个服务型的政府来不断增加环境方面的公共供给以满足公众的环境需求，此时，规定政府应当承担起相应的保障公共服务供给的法定职责，这就构建起一种具有法律约束力的公共服务供求关系。
二、跨流域水污染治理中政府责任缺失成因分析
地方政府在水污染治理中行政不作为深层次原因比较复杂，在实践中，这些成因往往相互交叉，所以有必要研究其症结所在。
（一）片面追求经济增长，政府观念型责任缺失
一些地方政府片面追求地方发展，置国家利益于不顾，形成了“环保服从于发展，环保给发展让路”的错误观念。当代公共问题的频发，反映出政府在处理公共问题上的能力缺陷与弊端。因为政府的财政收入有部分来自于企业缴纳的税收，而企业的利润来自于市场，而治污又可能影响企业利润。这就是说跨行政区流域水污染与地方政府推动经济增长的模式相关。
（二）流域上下游之间缺乏利益制衡机制
流域水污染问题是典型的负外部性问题。由于政府行政权的适用区域仅限于本行政区，行政区之间是一种“互不干涉”的状态，以上下游污染为例，如果上游企业排放污染物污染了下游的水体，下游地方政府是无权要求其减少污染或者对污染实施补偿，因为上游与下游是相同级别的地方政府。”由此可见，上游政府不仅没有动力为下游地区的环境改善做出努力，出于地方保护主义甚至还会“保护”甚至“纵容”本地区排污者的污染行为。
（三）水污染政策法规缺乏可操作性
在治理流域水污染方面，不仅地方政府缺乏从严执法的热情，在现行的行政体制下，法律的执行也是困难重重。根据我国环保法规定，上级环保机关只能监督指导下级环保机关的工作，而不能直接对地方政府的环境行为进行监督惩罚，这使得环保机关的执法效力受到影响。在地方保护主义的庇护下，“三同时”制度、限期治理等一系列环境政策法规的执行力度都大大削弱。如我国排污收费制度在制定时以“污染者负担”为原则，但实际执行时考虑到排污者的实际支付能力，实行欠量负担，故难以从根本上改变环境恶化局面。
（四）政府监管力度不够
市场主体由于经济利益的刺激，他们不可能自觉地进行水污染的防治。此时，政府的监管职能就显得犹为重要。政府的不足之处主要表现在：①污染防治缺少先进的监测设备和专业技术人员。②环保部门执法受到上一级各部门阻挠。③许多官员片面追求政绩，纵容污染行为的继续。④部分企业无力承担环保惩治。
三、跨流域水污染治理的政府责任机制的完善与创新
（一）建立科学的地方政府绩效评估制度
地方各级政府要切实执行水污染治理力度，建立科学的地方政府绩效评估制度。真正做到：保护环境与经济增长并重；环境保护和经济发展同步；综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。合理的地方政府的政绩考核系统不仅要将本辖区内的人口、资源、环境保护指标纳入其中，更要将各地方政府对流域环境质量的贡献纳入其中。
（二）建立跨流域水污染损失赔偿和生态环境保护补偿机制
浙江省在建立流域上、下游之间的利益补偿与平衡机制——流域污染损害赔偿机制和生态保护补偿机制方面走出了一条政策创新之路。为了从源头上治理金华江水质污染问题，金华市政府要求上游的磐安县拒绝审批污染企业，并关闭治污不达标企业以保护上游水源区环境，使上游水质保持在Ⅲ类以上。作为补偿，金华市政府在金华市工业园内建立了一块属于磐安县的“飞地”——金磐扶贫经济技术开发区，开发区的税收全部归磐安所有。这种方法较好的激发上游地区保护水源和生态环境的积极性，同时解决了政府的财政问题，为建立上述机制提供了重要参考。
（三）健全政府的引导、激励责任，实现政府与企业的良性合作
随着污染问题的日益严重，地方政府面临来自上级政府、公众的压力，特别是地方官员的绩效考核体系的重构和环境问责机制的建立，因此地方政府必须在环境保护和经济增长之间寻求一个平衡点。企业也有来自绿色消费的压力，来自政府环境政策工具改变市场竞争结构的压力以及来自社会舆论的压力，从而推行清洁生产、循环经济等来减少污染排放，树立良好的企业社会形象。[4]由于这些条件的改变，地方政府与企业之间形成一种良性的合作关系。
四、结语
水环境安全关涉经济可持续发展和社会稳定。切实治理水污染必须加强政府在水污染防治中的责任，必须通过政府的执行和监督使治理污染的成本内部化，以实现美丽中国和生态文明的绿色愿景。
参考文献：
[1]朱德米.《地方政府与企业环境治理合作关系的形成——以太湖流域水污染防治为例》上海：《上海行政学院学报》2010年，第11卷第1期，第56页
[2]穆治森.《重点强化政府责任切实提高违法成本——对完善<水污染防治法>的思考与建议》，北京：《环境保护》2007年，第20期，第38页
[3]黄秋洪.《体制创新是水污染的关键》北京：《中国水利》，2007年，第3期第54页
[4]张美红.《我国流域水污染防治的法律缺陷及法律完善》北京：《水利经济》，2010年，第28卷第5期，第44页
作者简介：
储柳丹（1990～），女，浙江绍兴人，武汉大学法学院，2012级环境与资源保护法学硕士研究生，环境与资源保护法方向。
张文松（1986～），男，山东菏泽人，武汉大学法学院，2011级环境与资源保护法学硕士研究生，环境与资源保护法方向。