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公共机构是指全部或部分使用财政性资金的国家机关、事业单位和团体组织，既是能源消费的重要主体，也是节能工作的一个重要领域，是全社会节能的领导者、倡导者和组织者。为了实现碳达峰、碳中和目标，公共机构要以更高的政治站位积极开展节能减排工作，更应以优异的成效发挥好示范引领作用，承担起节能减排、低碳发展决策者、倡导者、践行者、引领者的责任。
一、公共机构节能工作现状
截止2019年，全国公共机构共约167万家，能源资源消费总量约1.8亿吨标准煤（其中电按等价法进行计算），约占全国能源消费总量的3.7%，用水总量120.18亿立方米，约占全国生活用水总量的13.79%，是节能减排的重点领域之一。
（一）组织管理体系逐步健全
2008年10月1日國务院《公共机构节能条例》颁布实施，管理公共机构节能成为各级机关事务管理部门的法定职责。全国32个省（区、市）和生产建设兵团都明确了公共机构节能管理部门，80%的地、市成立了公共机构节能专职管理科室，中央国家机关各部门明确了负责公共机构节能管理的内设机构。
（二）能源管理基础工作和管理制度逐步完善
国管局会同有关部门制定了公共机构能源资源消费统计、能源审计管理暂行办法等制度。29个省（区、市）和新疆生产建设兵团出台了公共机构节能政府规章，持续推进能耗统计，报送统计数据的公共机构数量达到70余万家;出台了节约型机关、学校评价导则等8项国家标准。结合地方实际出台了计量统计、监督考核、能源审计等地方性制度或标准;各级机关事务管理部门推动公共机构按照分户、分类、分项计量的要求，完善能源资源计量器具配备，实现对电力、水等主要消耗品类逐步实现分户、分楼栋、分区域的三级计量要求。7300余家公共机构建设了能耗监管系统，实现了在线计量和能耗数据监测。
（三）组织创建试点示范
国管局会同国家发展改革委、财政部制定《节约型公共机构示范单位及公共机构能效领跑者评价标准》，依此标准规范创建了2050家国家级示范单位、2300余家省级示范单位、1400余家地市级示范单位，形成了完整的示范梯次。从国家级示范单位中遴选出184家能效领跑者。这些示范单位涵盖了公共机构的各个层级和各个领域。通过开展试点示范和典型引导，推动了公共机构节能整体水平的提升。
二、公共机构能源使用存在的主要问题
（一）温室气体排放统计体系尚未建立
大部分公共机构未开展过温室气体核算工作，仅有很少一部分纳入重点用能单位的公共机构开展了温室气体核算，目前公共机构缺乏全国统一的碳排放统计核算方法，没有进行碳排放数据的收集核算工作，因此缺少温室气体核算基础数据。
（二）能源计量和统计数据基础薄弱
目前，虽然已有近万家公共机构建立了用能监管系统，实现了在线计量和能耗数据监测，但能源分项计量和监测覆盖范围占公共机构总量的比例仍较低。因此，推动节约型公共机构建设的能源计量基础薄弱，统计分析及挖潜改进的数据依据缺失严重。
（三）技术系统集成水平落后
当前，既有建筑节能改造所必需的技术产品比较单一，尤其是技术集成水平落后，缺乏经济性最优化的关键技术与产品。节能改造技术应用多以业主的主观认识或解决实际问题为导向，以单项技术改造为主，集成度不高，系统性不强。缺少成套的节能改造技术集成体系用于指导公共机构整体节能改造。
（四）节能改造市场化和节能改造内生动力不足
长期以来，公共机构节能改造一直缺乏与市场化方式的有机结合。全国既有公共机构建筑几十亿平方米，每年需要大量资金投入节能及维修改造，既日益加重了财政负担，也使节能改造内生动力不足痼疾难改。2019年，部分地区开展县（区）集中统一组织合同能源管理项目试点，推动建立完善的公共机构合同能源管理制度和财税政策，引导公共机构采用市场化方式开展节能改造工作。但有效的激励约束政策和市场化运行结合的机制尚未广泛形成。
三、公共机构节能减排政策建议
（一）建立并实施全国统一的公共机构碳排放统计核算体系
建立公共机构碳排放核算方法，开展公共机构温室气体排放核算，明确碳排放总量和控制目标，将碳排放指标纳入公共机构管理与考核指标，从根本上倒逼能源结构和消费方式的转变、低碳技术的进步与低碳发展意识的提高。建议沿用现有公共机构能源资源消费统计制度，在现有能源资源消费统计的基层报表中增加“公共机构碳排放量计算表”等表格，逐步形成公共机构能源资源消费和碳排放统计核算制度。
（二）完善能源计量、监测系统，全面覆盖全国公共机构
实现能源资源分类、分项、分级计量，能耗在线采集，实行用能定额管理，确定不同类型、不同地区公共机构能耗限额标准，完善用能监测预警。加强能源审计，增加节能诊断功能。提高用能管理智能化水平，建立以省级公共机构节能管理信息平台为基础，中央、省、市、县贯通的全方位公共机构节能监管系统。为大数据分析奠定基础;定期发布公共机构能效数据，广泛推动公共机构计划用能、节约用能。
（三）加强公共机构系统节能，推动采用整体节能技术方案
开展国家机关超低能耗建筑建设试点，制定公共机构超低能耗建筑技术标准。通过标准引领和技术示范的方式，建立不同气候区超低能耗机关办公建筑示范，推动采用先进、适用的成套技术产品，全面推动公共机构实现整体性和系统性节能改造解决方案，以保证最优化、可持续性提升的节能减碳效益。
（四）积极采用市场化方式，推动公共机构低碳技术应用
鼓励采取合同能源管理等方式，运用市场机制，引导利用社会资本参与公共机构节能项目。合同能源管理包括节能效益分享型、节能量保证型、能源费用托管型以及混合型等模式，可根据机构类型、地区、技术类型等差异选择适宜的模式。深圳市在公共领域大力推行合同能源管理，确立了依靠市场手段、发挥政府主导作用、建立标准体系、科学规划路径等“四位一体”的工作思路，在项目申报、立项审核、集中采购、效益支付等关键环节取得突破，形成了适合地方实际的操作模式。鼓励投融资和工程实施模式创新，支持有条件的地区探索对同类项目采取统一融资、统一招投标、统一实施等方式，提高工作效率和工程质量。公共机构按合同能源管理改造合同支付给节能服务公司的支出，视同能源费用列支或计入相关支出。
（作者单位：国家节能中心）
一、公共机构节能工作现状
截止2019年，全国公共机构共约167万家，能源资源消费总量约1.8亿吨标准煤（其中电按等价法进行计算），约占全国能源消费总量的3.7%，用水总量120.18亿立方米，约占全国生活用水总量的13.79%，是节能减排的重点领域之一。
（一）组织管理体系逐步健全
2008年10月1日國务院《公共机构节能条例》颁布实施，管理公共机构节能成为各级机关事务管理部门的法定职责。全国32个省（区、市）和生产建设兵团都明确了公共机构节能管理部门，80%的地、市成立了公共机构节能专职管理科室，中央国家机关各部门明确了负责公共机构节能管理的内设机构。
（二）能源管理基础工作和管理制度逐步完善
国管局会同有关部门制定了公共机构能源资源消费统计、能源审计管理暂行办法等制度。29个省（区、市）和新疆生产建设兵团出台了公共机构节能政府规章，持续推进能耗统计，报送统计数据的公共机构数量达到70余万家;出台了节约型机关、学校评价导则等8项国家标准。结合地方实际出台了计量统计、监督考核、能源审计等地方性制度或标准;各级机关事务管理部门推动公共机构按照分户、分类、分项计量的要求，完善能源资源计量器具配备，实现对电力、水等主要消耗品类逐步实现分户、分楼栋、分区域的三级计量要求。7300余家公共机构建设了能耗监管系统，实现了在线计量和能耗数据监测。
（三）组织创建试点示范
国管局会同国家发展改革委、财政部制定《节约型公共机构示范单位及公共机构能效领跑者评价标准》，依此标准规范创建了2050家国家级示范单位、2300余家省级示范单位、1400余家地市级示范单位，形成了完整的示范梯次。从国家级示范单位中遴选出184家能效领跑者。这些示范单位涵盖了公共机构的各个层级和各个领域。通过开展试点示范和典型引导，推动了公共机构节能整体水平的提升。
二、公共机构能源使用存在的主要问题
（一）温室气体排放统计体系尚未建立
大部分公共机构未开展过温室气体核算工作，仅有很少一部分纳入重点用能单位的公共机构开展了温室气体核算，目前公共机构缺乏全国统一的碳排放统计核算方法，没有进行碳排放数据的收集核算工作，因此缺少温室气体核算基础数据。
（二）能源计量和统计数据基础薄弱
目前，虽然已有近万家公共机构建立了用能监管系统，实现了在线计量和能耗数据监测，但能源分项计量和监测覆盖范围占公共机构总量的比例仍较低。因此，推动节约型公共机构建设的能源计量基础薄弱，统计分析及挖潜改进的数据依据缺失严重。
（三）技术系统集成水平落后
当前，既有建筑节能改造所必需的技术产品比较单一，尤其是技术集成水平落后，缺乏经济性最优化的关键技术与产品。节能改造技术应用多以业主的主观认识或解决实际问题为导向，以单项技术改造为主，集成度不高，系统性不强。缺少成套的节能改造技术集成体系用于指导公共机构整体节能改造。
（四）节能改造市场化和节能改造内生动力不足
长期以来，公共机构节能改造一直缺乏与市场化方式的有机结合。全国既有公共机构建筑几十亿平方米，每年需要大量资金投入节能及维修改造，既日益加重了财政负担，也使节能改造内生动力不足痼疾难改。2019年，部分地区开展县（区）集中统一组织合同能源管理项目试点，推动建立完善的公共机构合同能源管理制度和财税政策，引导公共机构采用市场化方式开展节能改造工作。但有效的激励约束政策和市场化运行结合的机制尚未广泛形成。
三、公共机构节能减排政策建议
（一）建立并实施全国统一的公共机构碳排放统计核算体系
建立公共机构碳排放核算方法，开展公共机构温室气体排放核算，明确碳排放总量和控制目标，将碳排放指标纳入公共机构管理与考核指标，从根本上倒逼能源结构和消费方式的转变、低碳技术的进步与低碳发展意识的提高。建议沿用现有公共机构能源资源消费统计制度，在现有能源资源消费统计的基层报表中增加“公共机构碳排放量计算表”等表格，逐步形成公共机构能源资源消费和碳排放统计核算制度。
（二）完善能源计量、监测系统，全面覆盖全国公共机构
实现能源资源分类、分项、分级计量，能耗在线采集，实行用能定额管理，确定不同类型、不同地区公共机构能耗限额标准，完善用能监测预警。加强能源审计，增加节能诊断功能。提高用能管理智能化水平，建立以省级公共机构节能管理信息平台为基础，中央、省、市、县贯通的全方位公共机构节能监管系统。为大数据分析奠定基础;定期发布公共机构能效数据，广泛推动公共机构计划用能、节约用能。
（三）加强公共机构系统节能，推动采用整体节能技术方案
开展国家机关超低能耗建筑建设试点，制定公共机构超低能耗建筑技术标准。通过标准引领和技术示范的方式，建立不同气候区超低能耗机关办公建筑示范，推动采用先进、适用的成套技术产品，全面推动公共机构实现整体性和系统性节能改造解决方案，以保证最优化、可持续性提升的节能减碳效益。
（四）积极采用市场化方式，推动公共机构低碳技术应用
鼓励采取合同能源管理等方式，运用市场机制，引导利用社会资本参与公共机构节能项目。合同能源管理包括节能效益分享型、节能量保证型、能源费用托管型以及混合型等模式，可根据机构类型、地区、技术类型等差异选择适宜的模式。深圳市在公共领域大力推行合同能源管理，确立了依靠市场手段、发挥政府主导作用、建立标准体系、科学规划路径等“四位一体”的工作思路，在项目申报、立项审核、集中采购、效益支付等关键环节取得突破，形成了适合地方实际的操作模式。鼓励投融资和工程实施模式创新，支持有条件的地区探索对同类项目采取统一融资、统一招投标、统一实施等方式，提高工作效率和工程质量。公共机构按合同能源管理改造合同支付给节能服务公司的支出，视同能源费用列支或计入相关支出。
（作者单位：国家节能中心）