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【摘要】媒体的总体发展水平其实是由政府和公众的关系来限制的。其发展水平也受政府和公众之间的关系来决定。一个国家的民主制度及其发展水平往往体现出这个国家政府和公众的关系。在我国，社会主义民主制度正在一步一步地完善中，媒体的发展也受民主制度和其发展水平影响。
笔者通过分析整理政治经济学理论中媒体与政府关系的理论演变，分析得出不同的民主程度下媒体与政府关系的一般特征。通过政治学框架分析媒体、政府、民众和其他非政府组织的三种基本的关系格局。
【关键词】媒体与政府 政治经济学 关系模型
一、公民社会理论的启示——不同民主程度下的三种关系格局
在公民社会理论中最具代表的人物是19世纪法国思想家托克维尔。在他看来，这种各种独立的团体和非党派的媒体是美国民主的自由学校，也是其得以健康运作的动力之源。他认为，一个志愿性社团组成的活跃的、警觉的、强有力的市民社会对于遏制多数专制是必不可少的。尽管很多理论和说法各有不同，但它基本上都强调一个独立于国家或者旧的宗族和封建纽带的个人行动自治空间的存在。可见，早在19世纪人们就意识到国家需要一个公共舆论空间使得遏制政府成为可能。媒体是公共舆论空间的保障。
媒体的总体发展水平其实也是由政府和公众的关系来限制的。其发展水平也受政府和公众之间的关系来决定。一个国家的民主制度及其发展水平往往体现出这个国家政府和公众的关系。在我国，社会主义民主制度正在一步一步地完善中，媒体的发展也受民主制度和其发展水平影响。
公共政策的利益集团理论中，媒体是为了一定利益而存在的。媒体的作用实质上是要在两者之间维持利益的平衡。所以，政府与公众的关系实际上决定了媒体的影响力以及其发挥作用的方式。媒体在其发展过程中要处理很多关系，而这些关系的核心在于政府和公众之间的关系，其他关系如与相关利益团体关系，或是与国外媒体组织关系，这些关系的实质依然是由媒体自身在政府和公众之间这个最核心、最基本的关系的定位。而政府和公众的关系首先反映在公民参政的水平，尤其是处理两者利益冲突时。其实其发挥的作用首先体现在维护公民的利益的过程中，如何处理政府与民众的关系。在不同的利益格局下，媒体和政府，民众之间的关系各有不同，具体情况如下：
第一种关系格局：媒体利益地位不独立。
民众和政府的关系：政府的重点在于教育公众，实现可持续发展，处理的是人与国家的关系。通过教育使公众意识到危机或必要性，从而自觉维护和实施政府的政策，接受符合国家发展的生活方式。比如，政府可能采用市场机制，用提高资源价格、征收税的方式刺激企业和消费者的节约行为。媒体与民众的关系：媒体主要在于公众教育、信息传播、娱乐等，着眼点是调整人与社会、国家、自然的关系，大多比较温和，较少代表公众或团体利益和政府发生对立。
政府和媒体的关系：政府通过交付一定经费，或者给予政策便利，支持媒体开展活动，鼓励他们对公众进行教育和宣传，以配合政府的政策等等。一些政策会直接增加公众负担，需要公众的理解和配合。推行垃圾分类和废物回收，也需要在较高的公众意识的基础上进行。在这样的情况下，媒体目前主要定位为教育、培育公众和青少年环保意识，动员植树造林，倡导环保的生活方式。同时也对一些环境事件加以披露，施加压力。比如在环保问题上，媒体活动与政府目标一致：由于政府和社会长期以来对环境问题深化认识，已成为中国的基本国策和可持续发展战略的重要组成部分。媒体的活动和国家的可持续发展战略相一致。在政府支持下，我国环境教育逐步普及，导致公民环境意识的增强，公民环境权利在一定程度上获得法律和政策认同。2003年9月1日实施的《环境影响评价法》，对政府规划和建设项目的参与问题还做出了具体规定。这是迄今为止涉及公众参与环境决策的最高层次、最为明确的法律规定。环境管理部门的开明态度：作为环境决策管理的主要部门，国家环保总局相对于其他政府部门，更乐于汲取民意，对媒体的开放和接纳程度较高。此外，双方在环境保护的目标上没有冲突，存在利益的一致性。在一些环境案件的查处上，环境部门宥于权限，无法对其他政府部门形成有效的监督和制约，还需要和媒体结为盟友。
第二种利益格局：媒体代表一部分受损害人的利益。
政府政策可能损害一部分人利益相关人的利益，大多数时候是弱势群体。这时，仅仅依靠环境教育不足以保证资源管理和利用政策的有效性，只有受到决策影响的利益群体对决策拥有发言权，这些群体才能自愿去维护和实施政府的环境决策，而政府才能权衡各方利益，使决策科学化。媒体在这种利益格局下代表公众利益或消费者群体，可以充当政府和公众协商的中介。现有的社区和群众组织也可以成为公众利益的代言人，但前提是它们由政府职能的延伸变得自治、独立起来。当然，协商的过程既有合作和妥协，也会产生冲突。但协商是化解冲突、改善决策公平和科学的重要手段。媒体往往通过影响国内外舆论形成影响政府政策的强大压力。而媒体作为利害关系人和政府协商环境决策。与政府协商，侧重对决策过程的把握。
第三种关系格局：媒体代表民意。
民众与政府的关系：政府与公众是平等协商的关系。民众的权利参与理念强，即公众拥有决定他们现在以及后代未来生活和环境的权利，公众参与和社会监督就是基于这样的权利。政府的作用需要在利益分化的格局中把握利益的平衡。政府也有其自身的利益，也要把握公众利益，以及利益集团利益等等。
民众与媒体：媒体与民众都拥有独立的地位，他们对政府以及企业的监督，是社会公众或媒体及其他利益相关者参与环境决策和管理的一种形式，侧重于针对环境政策出台后的实施行为加以影响。
媒体与政府：媒体及其他利益相关者参与环境决策和管理的一种形式，侧重于针对环境政策出台后的实施行为加以影响。
二、政府失灵理论的启示——法律和行政管制决定媒体角色
市场和国家都可能失灵。市场失灵是指，市场不能提供所有的或最让人心满意足的公共物品。市场失灵的存在常被用来作为政府干预资源分配的正当理由。市场失灵，国家能为集体消费提供公共物品，但它也可能出现各种形式的失灵。第一种国家失灵的一种普遍形式就是“国家部门效率低下”。另一种形式就是，国家往往只提供满足中间选民水平的公共物品，从而让一些人对公共物品的需求得不到满足。在市场和国家都失灵的地方，媒体或许可以扮演正面角色，与只能按照供应标准提供公共物品的国家也不同，媒体十分灵活。因此,媒体可以补充供应政府未供应的那部分公共服务，从而满足上述未被满足的剩余需求。即媒体独立地提供政府无法提供的公共产品。这标志着从原来单纯地将媒体与政府“对抗”的角色转到了“替补”的角色。而这个替补的角色需要国家的行政和法律上的支持。法律和行政管制是决定媒体的角色的关键因素。法律和行政管制一方面在获取合法“身份”方面，另一方面部分媒体在资源获取、社会认知、活动开展等方面影响媒体。以媒体的登记程序为例，现行法规要求首先必须有业务主管单位审批，没有业务主管单位或没经批准，登记管理部门不予受理。因此，媒体必须与政府建立各种联系，以便在获取资源和确定活动目标方面取得政府的支持。
三、萨拉蒙的自愿失灵理论和委托政府理论下的启示——财政决定媒体依赖度
从社会存在的三种关键力量来看，我们可以分政府、市场与公民社会。公民社会也被看作一种规范理论，公民社会的倡导者会主张建设公民社会，加强公共领域，限制国家的权力。在社会的发展过程中由于存在着市场失灵和政府失灵等因素，作为公民社会的力量的NGO作为弥补市场失灵和政府失灵的第三部门（the third sector莱斯特·萨拉蒙，1978），随着全球化及社会的变迁政府（第一部门）、市场（第二部门）、NGO（第三部门）将共同构成现代社会的三大支柱。媒体是NGO中的重要组织。
笔者通过分析整理政治经济学理论中媒体与政府关系的理论演变，分析得出不同的民主程度下媒体与政府关系的一般特征。通过政治学框架分析媒体、政府、民众和其他非政府组织的三种基本的关系格局。
【关键词】媒体与政府 政治经济学 关系模型
一、公民社会理论的启示——不同民主程度下的三种关系格局
在公民社会理论中最具代表的人物是19世纪法国思想家托克维尔。在他看来，这种各种独立的团体和非党派的媒体是美国民主的自由学校，也是其得以健康运作的动力之源。他认为，一个志愿性社团组成的活跃的、警觉的、强有力的市民社会对于遏制多数专制是必不可少的。尽管很多理论和说法各有不同，但它基本上都强调一个独立于国家或者旧的宗族和封建纽带的个人行动自治空间的存在。可见，早在19世纪人们就意识到国家需要一个公共舆论空间使得遏制政府成为可能。媒体是公共舆论空间的保障。
媒体的总体发展水平其实也是由政府和公众的关系来限制的。其发展水平也受政府和公众之间的关系来决定。一个国家的民主制度及其发展水平往往体现出这个国家政府和公众的关系。在我国，社会主义民主制度正在一步一步地完善中，媒体的发展也受民主制度和其发展水平影响。
公共政策的利益集团理论中，媒体是为了一定利益而存在的。媒体的作用实质上是要在两者之间维持利益的平衡。所以，政府与公众的关系实际上决定了媒体的影响力以及其发挥作用的方式。媒体在其发展过程中要处理很多关系，而这些关系的核心在于政府和公众之间的关系，其他关系如与相关利益团体关系，或是与国外媒体组织关系，这些关系的实质依然是由媒体自身在政府和公众之间这个最核心、最基本的关系的定位。而政府和公众的关系首先反映在公民参政的水平，尤其是处理两者利益冲突时。其实其发挥的作用首先体现在维护公民的利益的过程中，如何处理政府与民众的关系。在不同的利益格局下，媒体和政府，民众之间的关系各有不同，具体情况如下：
第一种关系格局：媒体利益地位不独立。
民众和政府的关系：政府的重点在于教育公众，实现可持续发展，处理的是人与国家的关系。通过教育使公众意识到危机或必要性，从而自觉维护和实施政府的政策，接受符合国家发展的生活方式。比如，政府可能采用市场机制，用提高资源价格、征收税的方式刺激企业和消费者的节约行为。媒体与民众的关系：媒体主要在于公众教育、信息传播、娱乐等，着眼点是调整人与社会、国家、自然的关系，大多比较温和，较少代表公众或团体利益和政府发生对立。
政府和媒体的关系：政府通过交付一定经费，或者给予政策便利，支持媒体开展活动，鼓励他们对公众进行教育和宣传，以配合政府的政策等等。一些政策会直接增加公众负担，需要公众的理解和配合。推行垃圾分类和废物回收，也需要在较高的公众意识的基础上进行。在这样的情况下，媒体目前主要定位为教育、培育公众和青少年环保意识，动员植树造林，倡导环保的生活方式。同时也对一些环境事件加以披露，施加压力。比如在环保问题上，媒体活动与政府目标一致：由于政府和社会长期以来对环境问题深化认识，已成为中国的基本国策和可持续发展战略的重要组成部分。媒体的活动和国家的可持续发展战略相一致。在政府支持下，我国环境教育逐步普及，导致公民环境意识的增强，公民环境权利在一定程度上获得法律和政策认同。2003年9月1日实施的《环境影响评价法》，对政府规划和建设项目的参与问题还做出了具体规定。这是迄今为止涉及公众参与环境决策的最高层次、最为明确的法律规定。环境管理部门的开明态度：作为环境决策管理的主要部门，国家环保总局相对于其他政府部门，更乐于汲取民意，对媒体的开放和接纳程度较高。此外，双方在环境保护的目标上没有冲突，存在利益的一致性。在一些环境案件的查处上，环境部门宥于权限，无法对其他政府部门形成有效的监督和制约，还需要和媒体结为盟友。
第二种利益格局：媒体代表一部分受损害人的利益。
政府政策可能损害一部分人利益相关人的利益，大多数时候是弱势群体。这时，仅仅依靠环境教育不足以保证资源管理和利用政策的有效性，只有受到决策影响的利益群体对决策拥有发言权，这些群体才能自愿去维护和实施政府的环境决策，而政府才能权衡各方利益，使决策科学化。媒体在这种利益格局下代表公众利益或消费者群体，可以充当政府和公众协商的中介。现有的社区和群众组织也可以成为公众利益的代言人，但前提是它们由政府职能的延伸变得自治、独立起来。当然，协商的过程既有合作和妥协，也会产生冲突。但协商是化解冲突、改善决策公平和科学的重要手段。媒体往往通过影响国内外舆论形成影响政府政策的强大压力。而媒体作为利害关系人和政府协商环境决策。与政府协商，侧重对决策过程的把握。
第三种关系格局：媒体代表民意。
民众与政府的关系：政府与公众是平等协商的关系。民众的权利参与理念强，即公众拥有决定他们现在以及后代未来生活和环境的权利，公众参与和社会监督就是基于这样的权利。政府的作用需要在利益分化的格局中把握利益的平衡。政府也有其自身的利益，也要把握公众利益，以及利益集团利益等等。
民众与媒体：媒体与民众都拥有独立的地位，他们对政府以及企业的监督，是社会公众或媒体及其他利益相关者参与环境决策和管理的一种形式，侧重于针对环境政策出台后的实施行为加以影响。
媒体与政府：媒体及其他利益相关者参与环境决策和管理的一种形式，侧重于针对环境政策出台后的实施行为加以影响。
二、政府失灵理论的启示——法律和行政管制决定媒体角色
市场和国家都可能失灵。市场失灵是指，市场不能提供所有的或最让人心满意足的公共物品。市场失灵的存在常被用来作为政府干预资源分配的正当理由。市场失灵，国家能为集体消费提供公共物品，但它也可能出现各种形式的失灵。第一种国家失灵的一种普遍形式就是“国家部门效率低下”。另一种形式就是，国家往往只提供满足中间选民水平的公共物品，从而让一些人对公共物品的需求得不到满足。在市场和国家都失灵的地方，媒体或许可以扮演正面角色，与只能按照供应标准提供公共物品的国家也不同，媒体十分灵活。因此,媒体可以补充供应政府未供应的那部分公共服务，从而满足上述未被满足的剩余需求。即媒体独立地提供政府无法提供的公共产品。这标志着从原来单纯地将媒体与政府“对抗”的角色转到了“替补”的角色。而这个替补的角色需要国家的行政和法律上的支持。法律和行政管制是决定媒体的角色的关键因素。法律和行政管制一方面在获取合法“身份”方面，另一方面部分媒体在资源获取、社会认知、活动开展等方面影响媒体。以媒体的登记程序为例，现行法规要求首先必须有业务主管单位审批，没有业务主管单位或没经批准，登记管理部门不予受理。因此，媒体必须与政府建立各种联系，以便在获取资源和确定活动目标方面取得政府的支持。
三、萨拉蒙的自愿失灵理论和委托政府理论下的启示——财政决定媒体依赖度
从社会存在的三种关键力量来看，我们可以分政府、市场与公民社会。公民社会也被看作一种规范理论，公民社会的倡导者会主张建设公民社会，加强公共领域，限制国家的权力。在社会的发展过程中由于存在着市场失灵和政府失灵等因素，作为公民社会的力量的NGO作为弥补市场失灵和政府失灵的第三部门（the third sector莱斯特·萨拉蒙，1978），随着全球化及社会的变迁政府（第一部门）、市场（第二部门）、NGO（第三部门）将共同构成现代社会的三大支柱。媒体是NGO中的重要组织。