[摘要] 财政国库管理制度改革主要是建立财政国库集中支付制度。国库集中支付制度是在公共财政基本框架内,充分体现优化资源配置的优势,发挥财政政策的积极作用,服从政府履行职能的需要。同时还要增强政务的公开性,减少资金拨付的中间环节,做到既保证预算单位用款,又能提高财政资金的使用效益,以充分体现政府职能的透明、快捷、高效。推行国库集中支付就是要变财政的事后监督为事前控制,从源头上堵塞支出漏洞。
　　[关键词] 国库集中支付制度 改革 问题 建议
　　
　　实行部门预算,建立国库集中支付制度,推行政府采购,是近几年来财政工作为适应市场经济的发展,实行宏观调控,加大监督力度,稳定经济发展,实现资金优化配置而对财政管理体制改革进行的有益探索。在财政管理体制的三项改革中,实行财政国库集中收付制度是财政三项改革的核心。国库集中收付制度是市场经济国家普遍实行的现代国库管理制度,由政府财政部门对所有政府性收支实行集中收缴和支付的管理制度,通过国库单一账户对财政性资金进行集中管理。
　　财政国库管理制度改革主要是建立财政国库集中支付制度,就是改变传统的财政性资金层层拨付的程序,由财政部门通过国库单一账户体系,采用财政直接支付或财政授权支付两种方式,将资金直接支付到收款人或用款单位账户。财政直接支付就是由预算单位按照批準的部门预算和用款计划,按规范程序提出申请,财政国库部门按照申请所列事项,将资金直接支付到收款人或用款单位账户。这种支付方式主要适用于工资、大宗物品和服务采购、大型修缮、大中型基本建设项目等;财政授权支付就是由财政部门按照部门预算和用款计划,将用款额度下达到单位的余额账户,各预算单位在授权额度内自行开出支付指令,将资金直接支付到收款人或用款单位账户。这种支付方式适用于单位经常性的小额支出。这两种集中支付方式的优点在于使财政资金最大限度保留在国库之中,从而降低财政筹资成本,提高资金运行效益。
　　一、财政国库管理制度改革的积极作用
　　(一)财政工作方面
　　一是资金的集聚功能进一步增强。预算单位的预算内外资金纳入集中支付范围,同时,将单位的往来性资金、财政专项资金等归并进入财政资金收付系统,使纳入集中支付的资金盘子不断扩大。
　　二是有利于加强预算管理,严格计划开支。以前预算的编制采用的是基数法,每年都是在上一年基数上作适当增减。预算编制和下达的时间都相对滞后。预算都是从年前编制到年尾,“一年预算,预算一年”,预算编报得晚,批复得也晚,中间还在不断的调整,甚至到年底还在批当年的预算。实行国库管理制度改革后,对预算编制的要求将更加严格。因为实行财政直接支付和授权支付的基础是财政部门批复的部门预算,根据批复的部门预算,编制分月用款计划,按照批复的用款计划,办理财政直接支付和授权支付的手续。没有用款计划,直接支付和授权支付都无法办理,而且支付要在批复的预算以内。财政部门批复用款计划,主要是看支出符不符合批准的预算。如果某项开支没有列入预算内,就无法支付。
　　三是财政抗风险能力得到提高。资金规模壮大拓宽了资金调度空间,在遇到特殊情况时有资金后盾作保障,能有效避免和降低由于一些不确定因素而带来的负面影响,提高了财政的抗风险能力。
　　四是资金使用效益进一步提高。预算单位的资金全部通过财政零余额账户直接划拨给供应商,大大减少了资金拨付环节,提高了资金周转速度,降低了资金使用成本,有效地提高了资金的使用效益。
　　五是财政监管力度增强。实行国库集中支付后,单位资金使用情况均可在收付系统中得以反映,业务科室和财政监督部门可随时调阅有关数据,真正实现了对预算资金的事前、事中、事后的全过程的监督,增强了财政监管实效,促进财政资金的规范使用。
　　六是有利于从源头上预防和治理腐败。现行的财政资金运转方式是分层次、多重设置银行账户,资金层层转拨,资金分散,很容易造成截留、挪用资金问题。同时,也容易诱发腐败现象。从客观上讲,实行财政国库管理制度改革后,减少了许多中间环节,减少了一些单位和部门直接接触资金的机会。
　　(二)机关财务工作方面
　　一是规范的国库管理制度要求对财政资金实行集中管理和核算,有效地抑制了不规范的机关财务行为。规范的国库管理制度要求取消其他所有部门、单位的自立账户,设立一套单独的国库单一账户体系,将所有的政府财政性资金全部纳入该账户体系集中管理和核算,铲除了部门利益的藏身之地,排除了由部门分散管理、自收自支的可能性,这无疑会有效地抑制各级政府部门不规范的创收行为。
　　二是规范的国库管理制度规范了支出拨付程序,从而规范了机关财务行为。规范的国库管理制度要求所有的支出通过国库单一账户体系按类别直接拨付或授权拨付到收款人或用款单位账户,从而避免了资金在预算单位的滞留、沉淀,不给各部门、单位截留、挤占和挪用的机会,有效地保证了预算的硬约束,切断了超预算的资金来源渠道,实质上规范了机关财务行为。
　　三是规范的国库管理制度要求细化预算编制,有利于机关财务的公正透明。规范的国库管理制度是以细化预算编制为基础的,它要求预算科目和预算编制都要规范化和细化,以利于每个预算单位编制详细的分月用款计划,国库部门再根据批复的部门预算和分月用款计划拨付资金,使国库支付的基本程序透明,资金分配公正。
　　四是规范的财政国库管理制度有利于对政府各部门进行正确的绩效评价,促进机关财务运转高效。首先,改革后要求细化预算编制,其所反映的信息更加真实;其次,国库集中支付的一大特点便是资金流转链条短,其所反映的信息更加及时;最后,它要求所有的财政性资金都进入国库单一账户体系集中管理和核算,其所反映的信息更加完整。由此可见,规范的财政国库核算体系所提供的信息能真实、及时、完整地反映出一定时期内机关活动的范围、规模和方向,有利于社会公众和纪检监察部门对各级政府部门进行准确公正的绩效评价,促进机关财务运转高效。
　　二、目前国库管理工作存在的问题
　　一是部分单位的负责人的国库集中支付改革意识和会计责任意识淡薄,部分机关财务人员业务素质不高。在改革过程中,部分单位负责人对国库集中支付制度政策理解不到位,思想上不够重视,使制度不能得到很好的贯彻落实。按规定单位财务人员应能够按照财经法律、法规和会计制度对本单位经济活动的真实性、合法性负审核和监督的责任,而相当一部分预算单位的财务经办人员难以担当财务经办人之任,给国库集中支付工作带来不必要的麻烦。
　　二是凭证传递手续繁杂,清算环节多,资金清算速度较慢。在财、税、库、行、预算单位尚未全面实行横向联网之前,现时无论是财政直接支付还是授权支付,均采取代理银行网点先垫付,再由代理银行分行汇总各网点的垫付款项后统一与人民银行国库单一账户清算。其大部分的操作都是通过人工完成,加上凭证的审核和记账,所消耗的时间较多,影响资金的清算速度,一旦因收款人账号有误等原因造成拨款退回,则资金在途时间更长,极大地影响了国库集中支付作用的发挥。
　　三是国库集中支付中直接支付量占总支付量的比重偏低。从实际看,工资支出、政府采购支出基本实现了直接支付,但一些预算单位自主进行的采购活动和部分工程项目支出仍作为授权支付处理,由于部门预算细化程度不够;政府采购预算编制滞后;部分工程项目支出未纳入直接支付范围;预算执行的约束力不强等因素使得直接支付的比率偏低,影响财政监督职能的充分发挥。
　　四是国库支付机构的监督职能尚未发挥到位。国库支付机构对超标准的开支及不符合《现金管理条例》的提现缺乏必要的监督。国库集中支付更侧重于把监督寓于服务之中,不但要服务,而且还要监督,应该为财政资金的安全运行和部门预算的有效执行提供强有力的保障,否则,起不到改革应有的作用。目前,国库支付机构的受理审核人员集中精力服务于预算单位,尽力节约单位经办人员办理业务的时间。由于办理业务时不让预算单位提供原始凭证,受理审核人员不能对其所填支付凭证的真实性进行审核,不能更好地发挥深层次监督职能,在很大程度上影響改革的预期目的。一些单位的差旅费、会议费、招待费超标的离谱,有的单位把授权额度甚至全部提现,这加大了现金违规的可能性。
　　三、完善国库管理改革的建议
　　一是加强单位财务人员培训,提高其业务素质。各单位财务人员要及时掌握国库集中支付改革后出现的新制度、新业务、新方法,强化财会人员的操作技能,国库集中支付涉及预算编制、用款申请、计划下达、项目管理等多个环节,这就要求财会人员不仅要做财务核算员,还要做掌握全局的预算员。此外应建立起单位财务人员业绩考评机制。由财政部门具体负责,国库支付机构和各单位配合,每年对各预算单位财务人员进行一次客观、全面的考核,对业绩突出的,由财政部门给予表彰,使其积极性、创造性得到充分发挥,业务素质得到切实提高。
　　二是构建财、税、库、行、预算单位一体化网络。目前财、税、行、库、预算单位都各自独立,联合信息网络尚未构建起来,国库集中支付系统运行更离不开网络的支持,加快财税库电子化建设的步伐十分重要:首先要建立完善国库资金银行支付清算系统参与同城清算,做到实时清算;其次大力开发与国库业务有关的应用软件程序,包括国库会计核算、预算执行动态监控以及综合管理软件,建立起严密、安全的国库数据资料信息库,以便及时获取财政资金运行的数据资料;同时在财政部门、国库支付部门、人民银行和商业银行之间建立财政支付信息网络系统,加速资金运行速度,实现信息资源共享。
　　三是加快预算单位部门预算编制的进程。部门预算和国库集中收付制度改革两者均为财政支出管理改革的重要内容,部门预算是国库集中收付制度改革的前奏,是单位编制用款计划的重要依据,单位用款计划又是国库集中收付的前提条件,而国库集中支付又是预算执行的有效手段,它们相互依存、相互制约。因此,加快单位部门预算编制的进程是推进财政国库集中支付制度改革的必要保证,只有将所有预算单位实行部门预算后,在细化了的单位预算和年初预算到位的情况下,单位用款计划编制准确,集中支付才能确保单位工作的正常运转,国库集中支付制度改革才能得以实现。
　　四是完善支付后续监管机制,预防财政资金潜在风险。一是财政部门、代理银行、预算单位应建立健全内部管理机制,不断规范资金支付操作程序,确保财政资金安全。二是监督关口前移,防患于未然。财政资金拨付前,财政各业务部门要认真履行管理职责,对预算单位资金申请的真实性、合法性、合理性进行全面审核。三是对预算单位零余额账户提取现金实行限额支付。如遇特殊情况确需支付大额现金的,必须经财政部门、代理银行、预算单位的财务主管领导共同审定后方可支付。