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【摘 要】 面临国际金融危机，我国采取了积极的财政政策，中央和地方各级政府倾注了大量财力，实施浩大的基础设施建设，规模空前。通过扩大内需，必将克服金融危机，拉动和繁荣经济社会大发展。在此背景下，作为经济社会运行免疫系统的国家审计面临一次严峻挑战，管好政府投资的建设项目，确保财政资金安全有效，是我们审计机关面临的一个重要课题。
【关键词】 投资建设项目；问题；建议
前言：
近年来，审计机关加大了对政府投资建设项目的审计力度，有效地发挥了审计监督作用，对规范建设资金的使用，加强建设项目的管理，提高投资效益，促进地方经济发展起到了积极作用。加之政府相继出台一系列工程相关管理规定，对政府投资建设项目起到了指导作用，很好地规范了政府投资行为。但由于工程建设周期长、资金大、工期紧、任务重等原因，政府投资项目在建设过程中仍存在一些需完善提高的地方。
一、工程建设准备阶段
一直以来，建设单位在工程管理中，重视对施工阶段的管理，忽视了对建设准备阶段的管理，造成了工程管理的失衡。
1.存在的問题
（1）勘察。工程勘察是工程建设的基础，其质量的优劣，直接影响后续建设环节的顺利进行，直接关系到建筑工程质量、投资效益和使用安全。现实中勘察市场恶性竞争，挂靠现象严重，合理工期和费用得不到有效保证，造成现场钻孔深度、数量不够，甚至不到现场就写报告，勘察数据和文件造假，勘察质量不断下降。
（2）设计。工程成本控制的最重要的环节是工程设计，虽然工程设计费用占总投资的比例不到1%，但它对工程造价的影响程度高达95%。然而现实中，建设单位为了节约时间，对设计的时间是任意压缩，设计深度不够，设计质量偏低，有些项目设计现场勘察不够，造成设计不能满足实际，有些项目存在边施工边设计等，造成工程实施阶段设计变更频繁，严重的影响工程控制，造成投资成本的失控。
（3）招标清单编制。招标清单的编制是招投标管理的核心工作。目前，由于建设单位任意压缩清单编制时间以及任意压低标底，清单编制过程中普遍存在漏算少算，定额套用错误，清单项目特征描述不清，与现场情况不符，设计变更和修改未加以考虑，装饰等主要材料过多采用暂定价等问题，造成施工阶段变更增加较多，造价突破较大。
（4）合同。建设工程施工合同是依法保护发承包双方权益的法律文件。是发承包双方在工程施工过程中的最高行为准则。工程合同的签订为项目管理提供了管理对象，并成为全过程施工管理的基础和前提，也是工程造价审计的最主要的依据，具有举足轻重的作用。目前存在补充合同与主合同在计价依据上不同，工程进度款支付比例不符合地方政策规定，专用条款特别是工程价款调整方式与相关规定不相符。
2.建议：建设单位应切实加强建设准备阶段工作，才能从根本上解决工程建设中“低中标，高结算”的现象。一是重大工程应选择实力强、信誉好的勘察资质企业，保证合理的工期和费用；对勘察方案、钻孔数量及深度等进行时时监督，保证质量；实行质量偏差追究制度，对于勘察数据严重不符的，应追究勘察单位责任，落实费用处罚制。二是重大工程设计实行方案招投标制度，进行多方案比选，选择最优化的设计方案，避免由于过于保守的设计而造成不必要的浪费，对图纸技术上的合理性、施工上的可行性、工程造价上的经济性进行全面的审核，及时纠正设计中的缺陷和失误，力求将工程变更的发生控制在设计阶段。三是做好招标清单的编制工作，编写条理清晰的招标文件，提供不漏项和不错项以及准确和完整的表述项目特征的工程量清单非常重要。同时在编制招标控制价时，应注重市场调研，处理好品牌与暂定价之间的关系。做好招标清单的编制工作，可有效地控制工程造价。四是加强标前审核及评标力度，特别是议标项目的评标核查力度，确保结果的准确。五是加强合同管理。对合同专有条款特别是涉及价款调整的条文进行仔细斟酌，应咨询专业人士意见，避免仓促签订，防止日后扯皮。
二、工程建设阶段
1.存在的问题
（1）工程建设管理。一是挂靠、分包现象较为普遍，“高资质中标，低资质施工”，影响工程质量；二是建设单位变更的主观随意性较大，随意增加建设内容，提高建设标准；三是不属于工程造价范围内的项目强行放入，人为增大工程造价；四是工程签证管理不到位。工程变更不规范，报批不及时。变更前施工单位不提交变更意向及预算进行报批，变更后不能按照合同及规定要求按时限提交签证单进行审批；五是低资质施工造成工程资料的管理不规范。施工、监理对工程资料的管理重视程度不够，档案管理不规范，不专业，档案的分类、编号、文件的流转等方面不完善，造成工程资料管理的混乱。六是由于征地拆迁、资金拨付等原因导致工程推迟开工，造成建筑材料及人工费调整等政策性涨价。
（2）工程监督。一是在目前监理费用较低、恶性竞争的大环境下，加之部分监理人员的素质及专业水平不高，造成进度、质量、造价管理的失控；二是监理、建设单位对变更审核监督不到位，造成有的变更不经核实就盲目签证，造成工程量夸大、工程量重复计算以及不合理签证等；三是监理、建设单位对变更事前预控不到位，变更前对造价变更不了解，不清晰。事中控制不到位，现场数据记录不到位甚至不记录。事后统计总结不到位，变更签证不能及时审批，对变更情况不统计不总结，无法掌握造价增减的详细情况；四是对建设工程中的工程资料的管理及监督不到位。监理资料管理、收集、存储混乱，工程结束后一次完成工程资料补签的现象较为普遍，造成资料特别是经济签证资料的失真。
2.建议：加强管理意识，强化工程变更。建设、施工、监理单位应切实加强管理意识，充分地做好设计、勘察等前期准备工作，减少不必要的变更。建设中对于可预见的变更，应提前准备好相关资料，做好预算，避免与施工进度冲突。对于不可预见的急切变更，应做到事前清楚，事中控制，事后及时审批汇总，做到工程造价详尽掌握。 三、竣工验收阶段
1.存在的问题
部分政府投资建设项目由于建设用地批准、规划许可等问题未解决，开工前不到工程质量监督部门备案，造成在工程建设过程中，质检部门未参与整个工程质量的监督。工程完工后，相关工程资料不能及时到城建档案馆存档，同时缺少规划、消防等部门出具的认可意见，最终造成工程竣工验收备案完成不了，竣工验收程序不到位。
2.建议：工程项目建设程序是工程建设过程客观规律的反映，是建设工程项目科学决策和顺利进行的重要保证。应该按照基本建设程序，完善政府投资工程管理体制，规范项目建设运作机制，强化政府投资工程监管起到了有力的促进作用。确保政府投资建设规范、有序。
四、造价结算审计阶段
1.存在的问题
（1）送审不及时。项目竣工验收后，施工单位、建设单位对工程造价送审不及时，通常会集中在中秋、春节两节期间集中报送，造成工作量极大，审计难以按时完成。
（2）送审资料不完整。一是报送的工程竣工结算内容不完整，漏算、少算的情况较多；二是不按要求编制竣工图。竣工图应反映实际情况，实际建设与施工图纸变化较大的，应重新绘制竣工图；变化较小的，可将施工图作为竣工图，但应详细标明变化的部位；三是监理单位、建设单位对送审资料的完整性，合理性的初审不到位，特别是竣工结算价款审核力度不够。
（3）工程签证不规范。一是“高资质中标，低资质施工”情况严重；二是监理职责的缺失。质量、进度、安全及造价的管理和控制是監理的基本职能，而目前，造价控制职能基本缺失，造成工程签证混乱，管理不严；三是签证内容及监理、建设单位意见过于含糊。只有数量，对于变更原因、做法、部位等均未涉及，甚至直接签上金额，造成审核时无法给价；四是随意变更增加内容，提高建设标准，涉及设计变更的，见不到设计院的变更单；五是增加项目有签证，减少的没有签证。
2.建议：一是工程竣工验收备案后，施工单位及建设单位应及时整理相关审计资料，及时报送审计部门审计，避免项目扎堆，影响审计速度；二是建设单位应对报送的审计资料的完整性、合理性进行严格审查，特别是应加大对工程造价及经济签证的初审力度，确保数据的合法、合理、完整性，避免审计过程中补充资料的情况；三是应加强工程签证程序的规范性，确保工程签证的客观、实事求是、准确无误以及时效性。
五、结语
总之，政府投资项目在建设过程中应切实解决存在的问题，只有这样才能使使政府投资审计成为投资建设领域监管的主流，让其充分发挥作用，真正把地方政府投资建设领域管住、管好，让社会各界满意，让人民群众放心。
【关键词】 投资建设项目；问题；建议
前言：
近年来，审计机关加大了对政府投资建设项目的审计力度，有效地发挥了审计监督作用，对规范建设资金的使用，加强建设项目的管理，提高投资效益，促进地方经济发展起到了积极作用。加之政府相继出台一系列工程相关管理规定，对政府投资建设项目起到了指导作用，很好地规范了政府投资行为。但由于工程建设周期长、资金大、工期紧、任务重等原因，政府投资项目在建设过程中仍存在一些需完善提高的地方。
一、工程建设准备阶段
一直以来，建设单位在工程管理中，重视对施工阶段的管理，忽视了对建设准备阶段的管理，造成了工程管理的失衡。
1.存在的問题
（1）勘察。工程勘察是工程建设的基础，其质量的优劣，直接影响后续建设环节的顺利进行，直接关系到建筑工程质量、投资效益和使用安全。现实中勘察市场恶性竞争，挂靠现象严重，合理工期和费用得不到有效保证，造成现场钻孔深度、数量不够，甚至不到现场就写报告，勘察数据和文件造假，勘察质量不断下降。
（2）设计。工程成本控制的最重要的环节是工程设计，虽然工程设计费用占总投资的比例不到1%，但它对工程造价的影响程度高达95%。然而现实中，建设单位为了节约时间，对设计的时间是任意压缩，设计深度不够，设计质量偏低，有些项目设计现场勘察不够，造成设计不能满足实际，有些项目存在边施工边设计等，造成工程实施阶段设计变更频繁，严重的影响工程控制，造成投资成本的失控。
（3）招标清单编制。招标清单的编制是招投标管理的核心工作。目前，由于建设单位任意压缩清单编制时间以及任意压低标底，清单编制过程中普遍存在漏算少算，定额套用错误，清单项目特征描述不清，与现场情况不符，设计变更和修改未加以考虑，装饰等主要材料过多采用暂定价等问题，造成施工阶段变更增加较多，造价突破较大。
（4）合同。建设工程施工合同是依法保护发承包双方权益的法律文件。是发承包双方在工程施工过程中的最高行为准则。工程合同的签订为项目管理提供了管理对象，并成为全过程施工管理的基础和前提，也是工程造价审计的最主要的依据，具有举足轻重的作用。目前存在补充合同与主合同在计价依据上不同，工程进度款支付比例不符合地方政策规定，专用条款特别是工程价款调整方式与相关规定不相符。
2.建议：建设单位应切实加强建设准备阶段工作，才能从根本上解决工程建设中“低中标，高结算”的现象。一是重大工程应选择实力强、信誉好的勘察资质企业，保证合理的工期和费用；对勘察方案、钻孔数量及深度等进行时时监督，保证质量；实行质量偏差追究制度，对于勘察数据严重不符的，应追究勘察单位责任，落实费用处罚制。二是重大工程设计实行方案招投标制度，进行多方案比选，选择最优化的设计方案，避免由于过于保守的设计而造成不必要的浪费，对图纸技术上的合理性、施工上的可行性、工程造价上的经济性进行全面的审核，及时纠正设计中的缺陷和失误，力求将工程变更的发生控制在设计阶段。三是做好招标清单的编制工作，编写条理清晰的招标文件，提供不漏项和不错项以及准确和完整的表述项目特征的工程量清单非常重要。同时在编制招标控制价时，应注重市场调研，处理好品牌与暂定价之间的关系。做好招标清单的编制工作，可有效地控制工程造价。四是加强标前审核及评标力度，特别是议标项目的评标核查力度，确保结果的准确。五是加强合同管理。对合同专有条款特别是涉及价款调整的条文进行仔细斟酌，应咨询专业人士意见，避免仓促签订，防止日后扯皮。
二、工程建设阶段
1.存在的问题
（1）工程建设管理。一是挂靠、分包现象较为普遍，“高资质中标，低资质施工”，影响工程质量；二是建设单位变更的主观随意性较大，随意增加建设内容，提高建设标准；三是不属于工程造价范围内的项目强行放入，人为增大工程造价；四是工程签证管理不到位。工程变更不规范，报批不及时。变更前施工单位不提交变更意向及预算进行报批，变更后不能按照合同及规定要求按时限提交签证单进行审批；五是低资质施工造成工程资料的管理不规范。施工、监理对工程资料的管理重视程度不够，档案管理不规范，不专业，档案的分类、编号、文件的流转等方面不完善，造成工程资料管理的混乱。六是由于征地拆迁、资金拨付等原因导致工程推迟开工，造成建筑材料及人工费调整等政策性涨价。
（2）工程监督。一是在目前监理费用较低、恶性竞争的大环境下，加之部分监理人员的素质及专业水平不高，造成进度、质量、造价管理的失控；二是监理、建设单位对变更审核监督不到位，造成有的变更不经核实就盲目签证，造成工程量夸大、工程量重复计算以及不合理签证等；三是监理、建设单位对变更事前预控不到位，变更前对造价变更不了解，不清晰。事中控制不到位，现场数据记录不到位甚至不记录。事后统计总结不到位，变更签证不能及时审批，对变更情况不统计不总结，无法掌握造价增减的详细情况；四是对建设工程中的工程资料的管理及监督不到位。监理资料管理、收集、存储混乱，工程结束后一次完成工程资料补签的现象较为普遍，造成资料特别是经济签证资料的失真。
2.建议：加强管理意识，强化工程变更。建设、施工、监理单位应切实加强管理意识，充分地做好设计、勘察等前期准备工作，减少不必要的变更。建设中对于可预见的变更，应提前准备好相关资料，做好预算，避免与施工进度冲突。对于不可预见的急切变更，应做到事前清楚，事中控制，事后及时审批汇总，做到工程造价详尽掌握。 三、竣工验收阶段
1.存在的问题
部分政府投资建设项目由于建设用地批准、规划许可等问题未解决，开工前不到工程质量监督部门备案，造成在工程建设过程中，质检部门未参与整个工程质量的监督。工程完工后，相关工程资料不能及时到城建档案馆存档，同时缺少规划、消防等部门出具的认可意见，最终造成工程竣工验收备案完成不了，竣工验收程序不到位。
2.建议：工程项目建设程序是工程建设过程客观规律的反映，是建设工程项目科学决策和顺利进行的重要保证。应该按照基本建设程序，完善政府投资工程管理体制，规范项目建设运作机制，强化政府投资工程监管起到了有力的促进作用。确保政府投资建设规范、有序。
四、造价结算审计阶段
1.存在的问题
（1）送审不及时。项目竣工验收后，施工单位、建设单位对工程造价送审不及时，通常会集中在中秋、春节两节期间集中报送，造成工作量极大，审计难以按时完成。
（2）送审资料不完整。一是报送的工程竣工结算内容不完整，漏算、少算的情况较多；二是不按要求编制竣工图。竣工图应反映实际情况，实际建设与施工图纸变化较大的，应重新绘制竣工图；变化较小的，可将施工图作为竣工图，但应详细标明变化的部位；三是监理单位、建设单位对送审资料的完整性，合理性的初审不到位，特别是竣工结算价款审核力度不够。
（3）工程签证不规范。一是“高资质中标，低资质施工”情况严重；二是监理职责的缺失。质量、进度、安全及造价的管理和控制是監理的基本职能，而目前，造价控制职能基本缺失，造成工程签证混乱，管理不严；三是签证内容及监理、建设单位意见过于含糊。只有数量，对于变更原因、做法、部位等均未涉及，甚至直接签上金额，造成审核时无法给价；四是随意变更增加内容，提高建设标准，涉及设计变更的，见不到设计院的变更单；五是增加项目有签证，减少的没有签证。
2.建议：一是工程竣工验收备案后，施工单位及建设单位应及时整理相关审计资料，及时报送审计部门审计，避免项目扎堆，影响审计速度；二是建设单位应对报送的审计资料的完整性、合理性进行严格审查，特别是应加大对工程造价及经济签证的初审力度，确保数据的合法、合理、完整性，避免审计过程中补充资料的情况；三是应加强工程签证程序的规范性，确保工程签证的客观、实事求是、准确无误以及时效性。
五、结语
总之，政府投资项目在建设过程中应切实解决存在的问题，只有这样才能使使政府投资审计成为投资建设领域监管的主流，让其充分发挥作用，真正把地方政府投资建设领域管住、管好，让社会各界满意，让人民群众放心。