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摘 要 城乡结合部是城市公共服务向农村延伸的重要区域, 也是公共服务有效供给的难点区域。本文认为应通过实行城乡一元化管理，统筹谋划预留发展空间，促进公共服务投资主体的多元化，强化公共服务供给的民主决策和市场运营，加快理顺公共服务供给的权责关系，加强制度建设提升综合协调能力等措施来提升城乡结合部地区公共服务有效供给。关键词 城乡结合部 公共服务 有效供给中图分类号：C924.24
文献标识码：A
城乡结合部地区为城市的近郊，是指兼具城市和农村土地利用性质的城市与农村地区的过渡地带，尤其是指接近城市并具有某些城市化特征的乡村地带，是城市与农村两类性质不同的区域之间的“急变带”。这一区域不但居民对公共服务供给的数量和质量都有较高的要求, 而且其公共服务供给的现行标准也往往无法适应当前城市的快速扩张，这势必将影响到城市的可持续发展。一、城乡结合部地区公共服务供给与城市化发展
（一）提升城乡结合部公共服务供给有利于加快城乡一体化。
由于历史原因和计划经济体制下二元分治的影响，目前城乡结合部公共服务供给缺乏科学规划和明确战略，重复建设，盲目跟风，造成给类资源要素的浪费。因此，以城乡基本公共服务均等化为导向，提升城乡结合部公共服务供给可以避免土地资源、人力、财力大量浪费和流失，这将有利于加快城乡一体化进程。
（二）提升城乡结合部公共服务供给有利于城市可持续发展。
城乡结合部是城市向农村延伸的重要区域，是城市地理范围扩张的关键点，也是城市发展的动力源。城乡结合部不断动态变化的特征能为城市发展提供了较为充裕地各项资源要素，促进城市发展、完善，该地区的良性发展将对城市化的可持续发展起到推动作用。提升城乡结合部公告服务供给有利于破解该区域特殊的城市农村双重特征，化解存在城乡二元结构固化下的各种矛盾制约因素，促进城市良性发展。
（三）提升城乡结合部公共服务供给有利于构建和谐社会。
城乡结合部地区虽与城市相邻，却不能享受到具有城市标准的公共服务与社会保障。城中村、城边村的出现，涌入了大量外来人口，成分复杂，使就业、教育、医疗等公共服务条件更加不足，给社会管理造成极大压力。另外，由于管理体制限制，违法占用土地资源、乱建乱造、犯罪活动等违法案件经常发生，并得不到及时有效解决，为社会稳定留下隐患。因此，提升城乡结合部公共服务供给有利于缓解当地居民就业难、上学不方便、就医难等影响社会和谐的问题，是我国构建社会主义和谐社会急需解决的问题。二、城乡结合部地区公共服务有效供给的困境
近年来，国家出台了相应政策措施加大力度推动公共服务体系的建设，十二五纲要也明确提出全面提高农村公共服务水平。这些都为破解公共服务供给瓶颈提供了方向。但城乡结合部地区由于它的特殊性，其公共服务供给仍然存在很多问题。
（一）人口结构复杂加大了公共服务供给难度。
城市化不断将原来的城市郊区农村逐渐纳入城市圈内,使城乡结合部的区域越来越大,人口不断增加，公共服务需求也呈现多元化态势，这些特点致使城乡结合部公共服务有效供给面临很大的难度。相对于城市中心区域,城乡结合部地区进入门槛较低,吸引了大量的外来人口租房居住，成为大量外来人口的聚居地。这些外来人口进城务工人员多、工作不稳定、流动性大。人口呈现职业多样化、收入来源多元化、素质分级化的态势。在公共服务需求方面，城乡结合部地区居民对公共服务提出更高要求，希望能够拥有和城市区域大体相当的公共服务；当地农民、居民认为外来人口挤占了他们在公共服务设施消费或使用方面的福利；外来人口则希望在文化教育、医疗卫生等方面享受当地居民同样待遇。很显然，传统的以街道管城市、镇村管农村的“一刀切”的组织模式，越来越难以适应推进城乡统筹发展和提高城乡结合部综合管理水平的需要，街道、镇政府和村集体经济组织为单一主体的公共服务供给模式也难以覆盖不同社会阶层群体在公共服务方面的多元化需求。
（二）城乡差别的现行财政体制制约公共服务供给。
由于城乡结合部地区城市和农村两种体制现状，导致城乡结合部财政也是城乡两块分离。城乡结合部地区归城市街道管理这块的相关公共产品和公共服务的由各级政府供给，如教育、道路、环境、卫生等，财政一般按非农业人口数量进行各项经费预算与拨款，但往往实际居住人口过多，城市财政这块相比之下投入远远不足。归镇乡管理的区域由乡镇财政解决。而在农村，除大型水利建设、农村电网改造等外，其他地方建设的经费均由乡政府解决，不再通过拨款加以支持。由于城乡结合部地区模糊不清的城乡边界，一方面，由于镇（乡）政府的财政能力较城市政府差距很大,乡镇政府常会降低所提供公共服务的标准,甚至不提供服务；另一方面，由于城乡体制差异，街道又无管辖权而不愿为其提供管理。就只能依靠上级政府的财政转移支付承担公共服务供给职能, 因此远不能满足迅速扩张的公共服务需求。
（三）卫生教育和社会保障等民生问题的对接困难影响公共服务供给。
由于种种原因，城区的卫生教育和社会保障等公共服务供给仍与户籍相联,在当前的管理体制下,不能随人口的自由流动而顺利转移或对接。由于城市化进程的加快，城乡界限具有动态性、不稳定性和模糊性特点,城乡结合部也恰恰是人口流动性较强, 工作变化较快的区域,因此，建立与之相适应的卫生教育、社保等民生服务对接机制的难度更大。三、提升城乡结合部地区公共服务有效供给的路径
构建城乡结合部公共服务供给机制的关键在于打破城乡体制界限，加快实现公共服务供给由政府主导、垄断向多元化、市场竞争化的转变。
（一）实行一元化管理体制。
统筹推进城乡改革，消除体制性障碍。逐步建立城乡统一的劳动就业制度、户籍管理制度、义务教育制度和税收制度等，逐步形成有利于城乡相互促进、共同发展的体制和机制。这一思路为全面解决城乡结合部的协调发展问题指明了方向，因此，从政府职能上打破二元体制，推进城乡融合，运用市场机制，加快城乡结合部经济社会协调发展。 （二）统筹谋划，预留发展空间。
由于城乡结合部是城市的延伸，当前城市化进程加快，城乡结合部公共服务供给配套设施落后、标准低，生活服务网点缺乏规划，不适应城市化的扩张，一旦原有城市区域扩张，人口集中，原有一些公共服务不得不重新规划建造，造成公共资源严重浪费的现象。因此应统筹谋划城乡结合部的公共服务供给，按照现行城市公共服务供给的标准，统筹安排空间资源，从地理位置、水、电、线、道路、绿化等基础设施建设方面预留扩大供给的发展空间。优先安排结合部地区的供（排）水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施和学校、社区卫生站、文化站、幼儿园、福利院等公共事业服务设施的建设，保持该地区与城区建设同步发展。统一制定城乡结合部住房建设标准、基础设施标准、环境卫生标准，增强城乡结合公共服务供给的弹性，能随时应变城市化进程带来的各项问题，保障城乡结合部的健康有序发展。
（三）促进公共服务投资主体的多元化。
法国学者狄骥对于公共服务概念的界定，明确了政府需要对公共服务进行规范和控制，其特征是必须由政府干预，否则公共服务就得不到保障。因此，公共服务供给既需要政府的规范、控制来保障，也需要打破传统的由政府一手操办的垄断地位，引入市场机制。因此，建议可以利用城乡结合部作为城市功能拓展区的区位优势以及对社会资本吸引较强的优势，重点在教育、医疗、文化等公共服务领域引入市场机制，实行投资主体多元化，解决公共服务供给的资金缺口。尝试运用由企业、民营资本等各方投入、有偿使用的办法。具体运作模式上，政府可采取“民办公助”的方式保证社会资本投资公共服务的基本利益，规避企业或民营资本投资政府公共服务领域存在投资回收期较长、回报率较低、风险较大的问题。
（四）强化公共服务供给的民主决策和市场运营。
由于公共服务政府干预的显著特征，当前可采取公共服务外包机制。在这种新机制下，政府主要是充当公共服务的购买者和监督者。一是为了建立起与群众需求相适应的公共服务体系，公共服务供给的类型和数量可由群众通过投票的方式民主决定，可以避免公共服务由政府直接操纵导致政府供给与公众满意失衡现象发生。二是公共服务的建设和营运主要通过市场采取公开竞卖方式，向社会公开竞标，由中标企业具体负责实施，政府角色为购买者和监督者，体现政府公共服务供给决策的透明、公正、公开，也能有效避免“权力寻租”现象的发生。
（五）理顺公共服务供给的权责关系。
城乡结合部公共服务供给的一个体制性障碍主要是城乡不同的财政体系。因此需要不断优化财政支出结构，推进城乡公共服务制度对接。政府应将城乡结合部公共服务支出纳入本级财政预算体系, 并加大财政转移支付力度，为城乡结合部街道、镇政府履行公共服务职能提供必要的资金保障。对城乡结合部在基础设施建设方面加大倾斜力度,解决城乡结合部基础设施欠账过多的问题。对城乡结合部环境整治及综合治理方面应给予更多的配套资金支持，用于改善城乡结合部的居住环境。
（六）加强制度建设提升综合协调能力。
由于城乡结合部的特殊尴尬地位，政府应该成立专门的综合协调领导小组，形成政府一把手负总责、分管农村、城镇工作的副职领导具体抓、有关方面积极配合的领导体制，切实改变城乡工作两张皮的现象。同时建立联席会议制度，由工作小组负责城乡结合部地区相关组织和协调工作。通过建立各责任单位之间的有效沟通渠道，进一步明确各职能部门的职责分工，建立起职能部门相互联动的工作机制。保障卫生、教育、社会保障等民生问题的顺利对接。□
参考文献：[1]戚本超，周达. 北京城乡结合部的发展演变及启示.城市问题, 2007, (1).[2]蒲实，廖祖君.高度关注城市近郊农村社会管理面临的难题.农村经济，2011（7）.
文献标识码：A
城乡结合部地区为城市的近郊，是指兼具城市和农村土地利用性质的城市与农村地区的过渡地带，尤其是指接近城市并具有某些城市化特征的乡村地带，是城市与农村两类性质不同的区域之间的“急变带”。这一区域不但居民对公共服务供给的数量和质量都有较高的要求, 而且其公共服务供给的现行标准也往往无法适应当前城市的快速扩张，这势必将影响到城市的可持续发展。一、城乡结合部地区公共服务供给与城市化发展
（一）提升城乡结合部公共服务供给有利于加快城乡一体化。
由于历史原因和计划经济体制下二元分治的影响，目前城乡结合部公共服务供给缺乏科学规划和明确战略，重复建设，盲目跟风，造成给类资源要素的浪费。因此，以城乡基本公共服务均等化为导向，提升城乡结合部公共服务供给可以避免土地资源、人力、财力大量浪费和流失，这将有利于加快城乡一体化进程。
（二）提升城乡结合部公共服务供给有利于城市可持续发展。
城乡结合部是城市向农村延伸的重要区域，是城市地理范围扩张的关键点，也是城市发展的动力源。城乡结合部不断动态变化的特征能为城市发展提供了较为充裕地各项资源要素，促进城市发展、完善，该地区的良性发展将对城市化的可持续发展起到推动作用。提升城乡结合部公告服务供给有利于破解该区域特殊的城市农村双重特征，化解存在城乡二元结构固化下的各种矛盾制约因素，促进城市良性发展。
（三）提升城乡结合部公共服务供给有利于构建和谐社会。
城乡结合部地区虽与城市相邻，却不能享受到具有城市标准的公共服务与社会保障。城中村、城边村的出现，涌入了大量外来人口，成分复杂，使就业、教育、医疗等公共服务条件更加不足，给社会管理造成极大压力。另外，由于管理体制限制，违法占用土地资源、乱建乱造、犯罪活动等违法案件经常发生，并得不到及时有效解决，为社会稳定留下隐患。因此，提升城乡结合部公共服务供给有利于缓解当地居民就业难、上学不方便、就医难等影响社会和谐的问题，是我国构建社会主义和谐社会急需解决的问题。二、城乡结合部地区公共服务有效供给的困境
近年来，国家出台了相应政策措施加大力度推动公共服务体系的建设，十二五纲要也明确提出全面提高农村公共服务水平。这些都为破解公共服务供给瓶颈提供了方向。但城乡结合部地区由于它的特殊性，其公共服务供给仍然存在很多问题。
（一）人口结构复杂加大了公共服务供给难度。
城市化不断将原来的城市郊区农村逐渐纳入城市圈内,使城乡结合部的区域越来越大,人口不断增加，公共服务需求也呈现多元化态势，这些特点致使城乡结合部公共服务有效供给面临很大的难度。相对于城市中心区域,城乡结合部地区进入门槛较低,吸引了大量的外来人口租房居住，成为大量外来人口的聚居地。这些外来人口进城务工人员多、工作不稳定、流动性大。人口呈现职业多样化、收入来源多元化、素质分级化的态势。在公共服务需求方面，城乡结合部地区居民对公共服务提出更高要求，希望能够拥有和城市区域大体相当的公共服务；当地农民、居民认为外来人口挤占了他们在公共服务设施消费或使用方面的福利；外来人口则希望在文化教育、医疗卫生等方面享受当地居民同样待遇。很显然，传统的以街道管城市、镇村管农村的“一刀切”的组织模式，越来越难以适应推进城乡统筹发展和提高城乡结合部综合管理水平的需要，街道、镇政府和村集体经济组织为单一主体的公共服务供给模式也难以覆盖不同社会阶层群体在公共服务方面的多元化需求。
（二）城乡差别的现行财政体制制约公共服务供给。
由于城乡结合部地区城市和农村两种体制现状，导致城乡结合部财政也是城乡两块分离。城乡结合部地区归城市街道管理这块的相关公共产品和公共服务的由各级政府供给，如教育、道路、环境、卫生等，财政一般按非农业人口数量进行各项经费预算与拨款，但往往实际居住人口过多，城市财政这块相比之下投入远远不足。归镇乡管理的区域由乡镇财政解决。而在农村，除大型水利建设、农村电网改造等外，其他地方建设的经费均由乡政府解决，不再通过拨款加以支持。由于城乡结合部地区模糊不清的城乡边界，一方面，由于镇（乡）政府的财政能力较城市政府差距很大,乡镇政府常会降低所提供公共服务的标准,甚至不提供服务；另一方面，由于城乡体制差异，街道又无管辖权而不愿为其提供管理。就只能依靠上级政府的财政转移支付承担公共服务供给职能, 因此远不能满足迅速扩张的公共服务需求。
（三）卫生教育和社会保障等民生问题的对接困难影响公共服务供给。
由于种种原因，城区的卫生教育和社会保障等公共服务供给仍与户籍相联,在当前的管理体制下,不能随人口的自由流动而顺利转移或对接。由于城市化进程的加快，城乡界限具有动态性、不稳定性和模糊性特点,城乡结合部也恰恰是人口流动性较强, 工作变化较快的区域,因此，建立与之相适应的卫生教育、社保等民生服务对接机制的难度更大。三、提升城乡结合部地区公共服务有效供给的路径
构建城乡结合部公共服务供给机制的关键在于打破城乡体制界限，加快实现公共服务供给由政府主导、垄断向多元化、市场竞争化的转变。
（一）实行一元化管理体制。
统筹推进城乡改革，消除体制性障碍。逐步建立城乡统一的劳动就业制度、户籍管理制度、义务教育制度和税收制度等，逐步形成有利于城乡相互促进、共同发展的体制和机制。这一思路为全面解决城乡结合部的协调发展问题指明了方向，因此，从政府职能上打破二元体制，推进城乡融合，运用市场机制，加快城乡结合部经济社会协调发展。 （二）统筹谋划，预留发展空间。
由于城乡结合部是城市的延伸，当前城市化进程加快，城乡结合部公共服务供给配套设施落后、标准低，生活服务网点缺乏规划，不适应城市化的扩张，一旦原有城市区域扩张，人口集中，原有一些公共服务不得不重新规划建造，造成公共资源严重浪费的现象。因此应统筹谋划城乡结合部的公共服务供给，按照现行城市公共服务供给的标准，统筹安排空间资源，从地理位置、水、电、线、道路、绿化等基础设施建设方面预留扩大供给的发展空间。优先安排结合部地区的供（排）水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施和学校、社区卫生站、文化站、幼儿园、福利院等公共事业服务设施的建设，保持该地区与城区建设同步发展。统一制定城乡结合部住房建设标准、基础设施标准、环境卫生标准，增强城乡结合公共服务供给的弹性，能随时应变城市化进程带来的各项问题，保障城乡结合部的健康有序发展。
（三）促进公共服务投资主体的多元化。
法国学者狄骥对于公共服务概念的界定，明确了政府需要对公共服务进行规范和控制，其特征是必须由政府干预，否则公共服务就得不到保障。因此，公共服务供给既需要政府的规范、控制来保障，也需要打破传统的由政府一手操办的垄断地位，引入市场机制。因此，建议可以利用城乡结合部作为城市功能拓展区的区位优势以及对社会资本吸引较强的优势，重点在教育、医疗、文化等公共服务领域引入市场机制，实行投资主体多元化，解决公共服务供给的资金缺口。尝试运用由企业、民营资本等各方投入、有偿使用的办法。具体运作模式上，政府可采取“民办公助”的方式保证社会资本投资公共服务的基本利益，规避企业或民营资本投资政府公共服务领域存在投资回收期较长、回报率较低、风险较大的问题。
（四）强化公共服务供给的民主决策和市场运营。
由于公共服务政府干预的显著特征，当前可采取公共服务外包机制。在这种新机制下，政府主要是充当公共服务的购买者和监督者。一是为了建立起与群众需求相适应的公共服务体系，公共服务供给的类型和数量可由群众通过投票的方式民主决定，可以避免公共服务由政府直接操纵导致政府供给与公众满意失衡现象发生。二是公共服务的建设和营运主要通过市场采取公开竞卖方式，向社会公开竞标，由中标企业具体负责实施，政府角色为购买者和监督者，体现政府公共服务供给决策的透明、公正、公开，也能有效避免“权力寻租”现象的发生。
（五）理顺公共服务供给的权责关系。
城乡结合部公共服务供给的一个体制性障碍主要是城乡不同的财政体系。因此需要不断优化财政支出结构，推进城乡公共服务制度对接。政府应将城乡结合部公共服务支出纳入本级财政预算体系, 并加大财政转移支付力度，为城乡结合部街道、镇政府履行公共服务职能提供必要的资金保障。对城乡结合部在基础设施建设方面加大倾斜力度,解决城乡结合部基础设施欠账过多的问题。对城乡结合部环境整治及综合治理方面应给予更多的配套资金支持，用于改善城乡结合部的居住环境。
（六）加强制度建设提升综合协调能力。
由于城乡结合部的特殊尴尬地位，政府应该成立专门的综合协调领导小组，形成政府一把手负总责、分管农村、城镇工作的副职领导具体抓、有关方面积极配合的领导体制，切实改变城乡工作两张皮的现象。同时建立联席会议制度，由工作小组负责城乡结合部地区相关组织和协调工作。通过建立各责任单位之间的有效沟通渠道，进一步明确各职能部门的职责分工，建立起职能部门相互联动的工作机制。保障卫生、教育、社会保障等民生问题的顺利对接。□
参考文献：[1]戚本超，周达. 北京城乡结合部的发展演变及启示.城市问题, 2007, (1).[2]蒲实，廖祖君.高度关注城市近郊农村社会管理面临的难题.农村经济，2011（7）.