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防城港市高度重视农民工工资保障工作，相继出台《防城港市预防和建设领域拖欠农民工工资问题联席会议制度》和《防城港市预防和解决建设领域拖欠农民工工资问题联席会议制度实施办法》（防政办发[2015]67号），并由市委、市政府领导主持召开了两次预防和解决建设领域拖欠农民工工资问题联席会议。在市委、市政府的领导下，市人力资源和社会保障局牵头联合公安、住建等部门通过创新工作机制，加大全面排查力度，严格依法联合处置、开通农民工劳动人事争议“绿色通道”等举措，全力维护农民工劳动报酬权益，农民工工资保障工作取得了明显的成效，也遇到了一些突出的情况和问题，现将有关问题进行分析以探索解决之法。
一、防城港市农民工工资保障工作现状
（一）劳动保障监察工作方面
截至2015年11月底，全市共处理各类劳动保障监察案件184件，同比下降44.02%；建筑领域拖欠农民工工资案件为123件，同比下降53.66%；涉及劳动者人数4992人，同比下降12.98%；涉案金额8360多万元，同比上升19.55%；其中，追发农民工工资8166万元，同比上升18.07%；涉及农民工4737人。同比下降9.8%。由此可见，2015年以来，经过多方努力，防城港市劳动保障监察案件呈下降的趋势，特别是建筑领域拖欠农民工工资案件降幅达50%以上，欠薪处置工作取得了明显成效。但同时也看到，虽然案件减少了，但涉案金额却明显加大了，究其原因，一是由于市场经济不景气，各工地资金链断裂，导致纷纷停工，工程面临结算问题。二是许多项目都存在将工程款与工资绑定，以工程款拨付进度支付农民工工资的现象，从而在工程停工结算时工人要求领完之前克扣或拖欠的所有工资。
（二）劳动人事争议调解仲裁工作方面
2015年前三季度，全市共处理各类劳动人事争议案件225件，同比增长34.67%；涉及劳动者666人，同比增长51.50%；涉案金额1390.99万元，同比增长21.33%。其中，对弱势群体开辟优先调解、优先立案、优先开庭、优先结案的“绿色通道”，简化处理程序，快速处理。全年通过“绿色通道”处理涉及农民工维权案件9件，涉及女职工维权案件69件。
二、存在问题及原因分析
由于受经济下行压力影响，建筑业市场不景气和管理混乱，房地产企业资金链断裂，违法分包、发包等问题严重，农民工工资拖欠问题依然严重，保障农民工工资支付工作依然十分严峻。
（一）部门分工不清，无统一机制保障，未形成有效的工作合力
目前，全区对各有关部门在处理拖欠农民工工资问题中的职责无统一规定或细则、无统一的衔接配合机制，导致的部分地区存在有关部门在处置欠薪案件中各自为政，无法形成合力，尤其是在涉嫌拒不支付劳动报酬案件移送中理解不一，难以移送和处置等现象依然存在，大多数情况下只能靠人力资源社会保障部门单打独斗，欠薪处置工作难以推进，处置效率大打折扣。这样不利于欠薪案件的处理，也不符合服务型政府的工作要求。
例如，拖欠工程款或工程款结算纠纷引发拖欠农民工工资的案件，处理的关键点就在于如何促使各方及时拨付工程款用于发放农民工工资，这就需要建设、房产等行业主管部门充分发挥职能优势，牵头处理工程款拨付或工程结算纠纷问题。但是由于全区没有建立统一的衔接配合机制，没有明确部门职责分工，现在各地在实际处理欠薪案件的过程中，绝大多数仍然是人社部门单打独斗，无法形成有效的合力。并且，人社部门在处置欠薪案件的职责权限是追究用工主体的法律责任，当工程劳务公司因被拖欠工程款而无力支付农民工工资时，仅靠人社部门一方之力，无法敦促各方及时结算并拨付项目工程款，因工程款不到位，从而不能有效的解决拖欠农民工资问题，不利于农民工劳动报酬权益的维护和社会的和谐稳定。且由于建筑领域普遍存在挂靠、“空壳公司”等现象，在人社部门处理、处罚劳务公司或移送公安机关依法追究劳务公司及有关人员涉嫌拒不支付劳动报酬刑事责任时，挂靠或“空壳公司”因未领到项目工程款往往仍无力支付农民工工资，导致农民工工资难以解决。
（二）农民工工资保证金制度规定不一，各行业规定零散，不利于制度的执行和政策的落实
目前，全区已有的农民工工资保证金制度基本上是2003年至2009年问制定，且是就不同的行业作出不同的规定，同一行业不同时期又规定不一且不明确，如建筑行业农民工工资保证金缴入账户在2003规定为“建设工程招标投标办公室指定账户”，2009年改为“建设或者劳动保障行政部门指定的农民工工资保证金专户”，这就导致有些地方的建筑领域农民工工资保证金存入住建部门，有些地方存入人力资源社会保障部门等不统一，不规范的现象。同时，由于对建筑、水利、交通、供电等行业农民工工资保证金规定不一，从而导致一些地方农民工工资保证金落实不到位，难以执行的等现象。
（三）劳动保障监察和劳动人事争议调解仲裁行政级别偏低，力量相对薄弱，工作推进难度大
1.防城港市劳动保障监察机构和劳动人事争议调解仲裁机构行政级别偏低，市级为正科级，县（市、区）均无级别，作为处理重大、复杂的拖欠农民工工资群体性、突发性案件（事件）的牵头部门，级别显著偏低，与各有关单位协调力度不足，难以发挥综合协调部门的作用。
2.目前防城港市劳动保障监察机构人员明显不足，其中，市本级有编制8个，在编在岗人员仅3人；港口区有编制4个，在编在岗人员仅1人；上思县有编制3个，在编在岗人员仅1人；防城区有编制3个，在编在岗人员仅2人；东兴市有编制3个，在编在岗人员3人。
3.防城港市劳动人事争议调解仲裁机构建设力度不足，一方面县级仲裁院定编、定人、有专项经费的只有东兴市仲裁院，防城、港口、上思均为“两块牌子、一套人马”，即与劳动保障监察大队同一套人马办公，出现了既执法又裁量的怪现象，不仅人为的导致了分工不明确，也难以进行法人登记，加之无专项经费，从2014年年底获编办批准到现在，防城、港口、上思仲裁院建设一直难以推进。一来不利于防城港市贯彻执行国家有关规定，二来也不利于防城港市劳动人事争议的处理以及维护社会的和谐稳定。另一方面市本级及东兴市仲裁院建设不规范，均无独立的仲裁庭，无符合要求的设施设备。 三、对策建议
（一）建立健全农民工工资清欠工资联动机制
要在自治区层面建立由人社、公安、住建、工商、工会组织、交通运输、水利、电网公司等部门组成的预防和解决拖欠农民工工资问题联动机制，建立由人社、公安、法院、检察院、司法、工商行政管理等部门组成的打击建设领域恶意欠薪行政执法与刑事司法联动机制，出台有关制度办法，明确各部门的职责，加强处置欠薪案件的协调配合，加强人社与公安、检察、法院等部门的经常性沟通和联系，建立信息共享、案情通报、案件移送制度，统一法律理解、证据标准和执法尺度，形成协同打击恶意欠薪犯罪长效机制，提高欠薪处置工作效率。同时，建立劳动保障监察省级联动举报投诉平台，实行“一地举报投诉，区域联动受理”，为农民工提供更加便捷的监察执法服务。
（二）建立农民工工资保证金集中管理机制
出台农民工工资保证金集中管理办法，将建筑、交通、水利、供电等行业的农民工工资保证金进行统一标准、统一政策、统一执行。交存农民工工资保证金的标准可统一为工程中标价的2%，但应根据本地经济社会发展情况适当提高最高限额。同时，建议将收取农民工工资保证金的主体应规定为劳动保障行政部门，不再将建设部门纳入收取农民工工资保证金的主体范围。因为，首先，处理农民工工资问题的主要部门为人力资源社会保障行政部门，由人力资源社会保障行政部门收取农民工工资保证金，不仅加强了人力资源社会保障行政部门对企业工资支付监管的威慑力，更有利于人力资源社会保障行政部门对企业的监管，有利于保证农民工工资的按时足额支付；其次，由人力资源社会保障行政部门作为收取农民工工资保证金的主体，建设行政部门作为监督，在企业没有人力资源社会保障行政部门出具的已缴纳农民工工资保证金的凭据前不予批准施工，这样一来即明确了分工，划清了责任范围，保障了实施与监督职能的分离，又有利于保证农民工工资保证金的收取和及时有效使用。
（三）设立劳动人事争议调处中心
根据《中共中央国务院关于构建和谐劳动关系的意见》第十五点“完善劳动人事争议调解制度，大力加强专业性劳动争议调解工作，健全人民调解、行政调解、仲裁调解、司法调解联动工作体系，充分发挥协商、调解在处理劳动争议中的基础性作用”的有关规定，应在自治区层面出台有关规定，推动各地市设立劳动人事争议调处中心，着力解决劳动人事领域社会管理问题，提高劳动人事争议调处率，构建人社、司法、法院、检查“四位一体”，企事业调解、行政调解、人民调解、仲裁调解、司法调解“五调联动”的调处“一站式”服务平台，切实维护劳动者和用人单位的合法权益，维护劳动关系的和谐与社会的稳定。
（四）加强劳动保障监察、劳动人事争议仲裁工作
根据《中共中央国务院关于构建和谐劳动关系的意见》第二十三点“重视加强各级政府劳动关系协调、劳动保障监察机构建设以及劳动人事争议仲裁委员会和仲裁院建设，配备必要的工作力量”“充实基层劳动关系协调、劳动争议调解和劳动保障监察人员”“各级政府要针对劳动关系工作机构和队伍建设方面存在的问题，从力量配置、经费投入上给予支持，保障构建和谐劳动关系顺利开展”的有关规定，建议全区统一将劳动保障监察和劳动人事争议仲裁机构均予以提格，市本级设为副处级机构，各县（市、区）设为副科级机构，以应对日益复杂的劳动纠纷，提高处理效能。同时，适当增加劳动保障监察机构编制，统一督促指导各地落实劳动人事争议仲裁院编制及经费，加大劳动保障监察和劳动人事争议调解仲裁力量配置、经费支持力度。
（作者单位：防城港市人力资源和社会保障局）
一、防城港市农民工工资保障工作现状
（一）劳动保障监察工作方面
截至2015年11月底，全市共处理各类劳动保障监察案件184件，同比下降44.02%；建筑领域拖欠农民工工资案件为123件，同比下降53.66%；涉及劳动者人数4992人，同比下降12.98%；涉案金额8360多万元，同比上升19.55%；其中，追发农民工工资8166万元，同比上升18.07%；涉及农民工4737人。同比下降9.8%。由此可见，2015年以来，经过多方努力，防城港市劳动保障监察案件呈下降的趋势，特别是建筑领域拖欠农民工工资案件降幅达50%以上，欠薪处置工作取得了明显成效。但同时也看到，虽然案件减少了，但涉案金额却明显加大了，究其原因，一是由于市场经济不景气，各工地资金链断裂，导致纷纷停工，工程面临结算问题。二是许多项目都存在将工程款与工资绑定，以工程款拨付进度支付农民工工资的现象，从而在工程停工结算时工人要求领完之前克扣或拖欠的所有工资。
（二）劳动人事争议调解仲裁工作方面
2015年前三季度，全市共处理各类劳动人事争议案件225件，同比增长34.67%；涉及劳动者666人，同比增长51.50%；涉案金额1390.99万元，同比增长21.33%。其中，对弱势群体开辟优先调解、优先立案、优先开庭、优先结案的“绿色通道”，简化处理程序，快速处理。全年通过“绿色通道”处理涉及农民工维权案件9件，涉及女职工维权案件69件。
二、存在问题及原因分析
由于受经济下行压力影响，建筑业市场不景气和管理混乱，房地产企业资金链断裂，违法分包、发包等问题严重，农民工工资拖欠问题依然严重，保障农民工工资支付工作依然十分严峻。
（一）部门分工不清，无统一机制保障，未形成有效的工作合力
目前，全区对各有关部门在处理拖欠农民工工资问题中的职责无统一规定或细则、无统一的衔接配合机制，导致的部分地区存在有关部门在处置欠薪案件中各自为政，无法形成合力，尤其是在涉嫌拒不支付劳动报酬案件移送中理解不一，难以移送和处置等现象依然存在，大多数情况下只能靠人力资源社会保障部门单打独斗，欠薪处置工作难以推进，处置效率大打折扣。这样不利于欠薪案件的处理，也不符合服务型政府的工作要求。
例如，拖欠工程款或工程款结算纠纷引发拖欠农民工工资的案件，处理的关键点就在于如何促使各方及时拨付工程款用于发放农民工工资，这就需要建设、房产等行业主管部门充分发挥职能优势，牵头处理工程款拨付或工程结算纠纷问题。但是由于全区没有建立统一的衔接配合机制，没有明确部门职责分工，现在各地在实际处理欠薪案件的过程中，绝大多数仍然是人社部门单打独斗，无法形成有效的合力。并且，人社部门在处置欠薪案件的职责权限是追究用工主体的法律责任，当工程劳务公司因被拖欠工程款而无力支付农民工工资时，仅靠人社部门一方之力，无法敦促各方及时结算并拨付项目工程款，因工程款不到位，从而不能有效的解决拖欠农民工资问题，不利于农民工劳动报酬权益的维护和社会的和谐稳定。且由于建筑领域普遍存在挂靠、“空壳公司”等现象，在人社部门处理、处罚劳务公司或移送公安机关依法追究劳务公司及有关人员涉嫌拒不支付劳动报酬刑事责任时，挂靠或“空壳公司”因未领到项目工程款往往仍无力支付农民工工资，导致农民工工资难以解决。
（二）农民工工资保证金制度规定不一，各行业规定零散，不利于制度的执行和政策的落实
目前，全区已有的农民工工资保证金制度基本上是2003年至2009年问制定，且是就不同的行业作出不同的规定，同一行业不同时期又规定不一且不明确，如建筑行业农民工工资保证金缴入账户在2003规定为“建设工程招标投标办公室指定账户”，2009年改为“建设或者劳动保障行政部门指定的农民工工资保证金专户”，这就导致有些地方的建筑领域农民工工资保证金存入住建部门，有些地方存入人力资源社会保障部门等不统一，不规范的现象。同时，由于对建筑、水利、交通、供电等行业农民工工资保证金规定不一，从而导致一些地方农民工工资保证金落实不到位，难以执行的等现象。
（三）劳动保障监察和劳动人事争议调解仲裁行政级别偏低，力量相对薄弱，工作推进难度大
1.防城港市劳动保障监察机构和劳动人事争议调解仲裁机构行政级别偏低，市级为正科级，县（市、区）均无级别，作为处理重大、复杂的拖欠农民工工资群体性、突发性案件（事件）的牵头部门，级别显著偏低，与各有关单位协调力度不足，难以发挥综合协调部门的作用。
2.目前防城港市劳动保障监察机构人员明显不足，其中，市本级有编制8个，在编在岗人员仅3人；港口区有编制4个，在编在岗人员仅1人；上思县有编制3个，在编在岗人员仅1人；防城区有编制3个，在编在岗人员仅2人；东兴市有编制3个，在编在岗人员3人。
3.防城港市劳动人事争议调解仲裁机构建设力度不足，一方面县级仲裁院定编、定人、有专项经费的只有东兴市仲裁院，防城、港口、上思均为“两块牌子、一套人马”，即与劳动保障监察大队同一套人马办公，出现了既执法又裁量的怪现象，不仅人为的导致了分工不明确，也难以进行法人登记，加之无专项经费，从2014年年底获编办批准到现在，防城、港口、上思仲裁院建设一直难以推进。一来不利于防城港市贯彻执行国家有关规定，二来也不利于防城港市劳动人事争议的处理以及维护社会的和谐稳定。另一方面市本级及东兴市仲裁院建设不规范，均无独立的仲裁庭，无符合要求的设施设备。 三、对策建议
（一）建立健全农民工工资清欠工资联动机制
要在自治区层面建立由人社、公安、住建、工商、工会组织、交通运输、水利、电网公司等部门组成的预防和解决拖欠农民工工资问题联动机制，建立由人社、公安、法院、检察院、司法、工商行政管理等部门组成的打击建设领域恶意欠薪行政执法与刑事司法联动机制，出台有关制度办法，明确各部门的职责，加强处置欠薪案件的协调配合，加强人社与公安、检察、法院等部门的经常性沟通和联系，建立信息共享、案情通报、案件移送制度，统一法律理解、证据标准和执法尺度，形成协同打击恶意欠薪犯罪长效机制，提高欠薪处置工作效率。同时，建立劳动保障监察省级联动举报投诉平台，实行“一地举报投诉，区域联动受理”，为农民工提供更加便捷的监察执法服务。
（二）建立农民工工资保证金集中管理机制
出台农民工工资保证金集中管理办法，将建筑、交通、水利、供电等行业的农民工工资保证金进行统一标准、统一政策、统一执行。交存农民工工资保证金的标准可统一为工程中标价的2%，但应根据本地经济社会发展情况适当提高最高限额。同时，建议将收取农民工工资保证金的主体应规定为劳动保障行政部门，不再将建设部门纳入收取农民工工资保证金的主体范围。因为，首先，处理农民工工资问题的主要部门为人力资源社会保障行政部门，由人力资源社会保障行政部门收取农民工工资保证金，不仅加强了人力资源社会保障行政部门对企业工资支付监管的威慑力，更有利于人力资源社会保障行政部门对企业的监管，有利于保证农民工工资的按时足额支付；其次，由人力资源社会保障行政部门作为收取农民工工资保证金的主体，建设行政部门作为监督，在企业没有人力资源社会保障行政部门出具的已缴纳农民工工资保证金的凭据前不予批准施工，这样一来即明确了分工，划清了责任范围，保障了实施与监督职能的分离，又有利于保证农民工工资保证金的收取和及时有效使用。
（三）设立劳动人事争议调处中心
根据《中共中央国务院关于构建和谐劳动关系的意见》第十五点“完善劳动人事争议调解制度，大力加强专业性劳动争议调解工作，健全人民调解、行政调解、仲裁调解、司法调解联动工作体系，充分发挥协商、调解在处理劳动争议中的基础性作用”的有关规定，应在自治区层面出台有关规定，推动各地市设立劳动人事争议调处中心，着力解决劳动人事领域社会管理问题，提高劳动人事争议调处率，构建人社、司法、法院、检查“四位一体”，企事业调解、行政调解、人民调解、仲裁调解、司法调解“五调联动”的调处“一站式”服务平台，切实维护劳动者和用人单位的合法权益，维护劳动关系的和谐与社会的稳定。
（四）加强劳动保障监察、劳动人事争议仲裁工作
根据《中共中央国务院关于构建和谐劳动关系的意见》第二十三点“重视加强各级政府劳动关系协调、劳动保障监察机构建设以及劳动人事争议仲裁委员会和仲裁院建设，配备必要的工作力量”“充实基层劳动关系协调、劳动争议调解和劳动保障监察人员”“各级政府要针对劳动关系工作机构和队伍建设方面存在的问题，从力量配置、经费投入上给予支持，保障构建和谐劳动关系顺利开展”的有关规定，建议全区统一将劳动保障监察和劳动人事争议仲裁机构均予以提格，市本级设为副处级机构，各县（市、区）设为副科级机构，以应对日益复杂的劳动纠纷，提高处理效能。同时，适当增加劳动保障监察机构编制，统一督促指导各地落实劳动人事争议仲裁院编制及经费，加大劳动保障监察和劳动人事争议调解仲裁力量配置、经费支持力度。
（作者单位：防城港市人力资源和社会保障局）