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摘 要：PPP模式把政府和私营企业、社会资本紧密联系起来，能有效推动公共基础设施建设。总结PPP项目的经验教训，完善法律政策体系，健全PPP运作机制，将有利于调动社会资本的参与积极性，控制项目风险，保证公共产品质量，推进经济社会健康发展。
关键词：PPP模式;发展;风险;运作体系
21世纪以来，我国经济经历了前所未有的高速发展，适应人民对美好生活的需要，公共基础设施需求持续增加，导致有限的财政投入不能满足公共设施建设需求。PPP模式把政府和私营企业、社会资本紧密联系起来，有利于共同推动我国公共基础设施建设，缓解公共基础建设资金问题。但是，我国的PPP模式还不够完善，有些项目取得了成功，也有很多PPP项目出现了这样那样的问题。建立健全的PPP运作体系对于我国的经济发展具有重要的意义。
一、PPP模式概述
PPP是英文“Public-Private-Partnership”的缩写。是指政府部门通过与社会资本合作，以特许经营权的方式将部分政府责任转移给社会主体，为社会公众提供公共产品和服务的行为。
PPP有广义和狭义之分。广义上的PPP模式含有多种运作方式，例如BOT、TOT、BTO、BOOT和BOO等。其中，最常见的是BOT模式，也就是“Build-Operate-Transfer”的缩写，即“建设-经营-移交”，是目前我国公共基础建设中最常用的模式。而狭义的PPP模式着重强调在公共基础建设中的公私合作。本文讨论的就是狭义的PPP模式。
二、中国PPP模式的发展及现状
PPP模式自1995年被引入中国，大致经历了三个发展阶段。
探索阶段：1995年-2003年。在这一时期，PPP模式作为一种新的融资方式被引入中国，顺应了当时中国经济发展需求。从1995年开始，我国相继开展了几个重大的PPP项目。但是，由于PPP模式当时刚被引进，国外的PPP模式在中国并不能够适用。这也导致了一些PPP项目的失败，即便是有的项目成功了，也没有起到示范作用。
嘗试阶段：2004年-2013年。邓小平曾经说过“黑猫白猫，抓到老鼠就是好猫”那么对于PPP模式在中国的发展也一样。在这一阶段，PPP模式的主导部门不再局限于一个计划发展部门，建设、交通等部门以及地方政府都参与到PPP项目中来。
规范阶段：2014年至今。2014年3月，财政部副部长王保安就提出要从立法方面、组织方面和项目试点方面推广PPP模式。2018年3月，财政部印发《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号），明确国有金融企业应加强“穿透式”资本金审查;不得为地方政府违法违规或变相举债提供支持。23号文对PPP融资的政策导向延续了监管政策精神，集中于“资金端”的监管，从规范金融企业的角度再次对规范运作提出了硬性要求。2018年4月，由人行、银保监会、证监会、国家外汇管理局联合发布的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（银发〔2018〕106号），明确对非标资产的规范，主要体现在打破刚性兑付、禁止产品多层嵌套和禁止期限错配三大方面。2018年4月底，财政部《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54号），提出“引以为戒，加强项目规范管理”、“强化信息公开”及“健全长效管理机制”的要求。54号文对示范项目的处置，拉开了“能进能出”原则的序幕。2018年9月，财政部发出《关于规范推进政府与社会资本合作（PPP）工作的实施意见（征求意见稿）》，明确“规范的PPP项目形成中长期财政支出事项不属于地方政府隐形债务”。2018年10月，国务院办公厅《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号）指出，将加大对在建项目和补短板重大项目的金融支持力度，鼓励转为合规的PPP等市场化方式开展后续融资。101号文的出台，一方面说明ppp模式仍会作为基础设施投资领域最重要的模式;另一方面说明市场趋于理性之后，更加关注地方财政的可持续性。至此，PPP模式的制度规范逐渐完善。
三、PPP模式在我国的应用
目前，我国还没有制定专门针对PPP模式的法律，导致在应用上还没有国家层面的规定。但是，发改委、财政部和各省、市、区都专门成立了PPP管理机构，针对PPP模式的性质、适用范围和可能存在的各种问题进行研究和监管。经调查，目前我国PPP模式主要应用于自然资源的开发、公共基础设施建设和公用事业等项目。
第一类项目是自然资源的开采，因为自然资源的需求量比较大，例如煤炭、石油等，这些资源一旦被开采出来，就能够在很短的时间内售出。这类项目盈利高但占比不多。
第二类是一些通信项目，例如电线，电缆等。这些项目相较于其他的项目有一个明显的优势，就是它多半是高科技项目，且需求量大、利润率高，竞争力比较强。
第三类项目是一些建设类项目，例如旧城改造、拆迁安置房、公共配套等。这一类项目的优势在于一般由政府承购，在采用PPP模式进行建造时，承担该项目的公司需要和当地政府进行沟通协调和洽谈业务。但是同时，需要确保政府财政有能力支付运营时产生的成本和利息，提前明确严格的支付和保障机制。目前PPP模式中这一类项目占比最大。
第四类是隧道、公路地铁、机场等，这一类项目的投资额大，规模大、技术难度较高，而且短期内很难收回成本。这就导致它在采用PPP模式实施的时候，资金的回收期相对较长，存在的风险偏大。
四、PPP模式的优缺点
（一）PPP模式的优点
1、PPP模式有利于转换政府职能，减轻财政负担。PPP模式实际上是一种新的融资模式，它的实施拓展了资金来源。在实施PPP模式以前，政府是建造基础设施的主力，耗费了大量财政资金。随着我国对基础建设的需求不断增加，单纯靠政府只会导致财政入不敷出，债务沉重。而采用PPP模式，政府的职能由建造者转为监督管理者，减轻了财政负担。 2、PPP模式将项目建设过程中的风险进行了合理分配。在BOT模式中，政府将项目建设完全交给社会资本方，这导致在建设过程中的风险没有办法被分担。而采用PPP模式，项目初期政府部门就参与进来主导并开展过程监管，同时承担了一定的风险，给社会资本提供了一个相对稳定的环境。
3、通过PPP模式，政府能够取长补短。政府在项目融资、建设、运营的各个方面都存在着很多不足，采用PPP模式，政府和社会资本建立合作关系之后，各方取长补短，以最合理有效的成本为民众提供公共设施和服务。
（二）PPP模式的缺陷
1、社会资本进入难和不敢进。投资规模大而利润率低、回收期长，相较于政府部门表现出来的过分热情，社会资本的响应比较冷静。截止目前，只有约百分之十的政府项目与社会资本达成初步的意愿。
2、项目运作不规范。一方面，部分PPP运作没有做到信息公开透明，很多项目还没招标就有意向企业。另一方面，管理PPP项目的政府部门人员专业知识不扎实，重视度不够，而且工作调整频繁，前后的管控思路、要求变化较大，造成项目建设、运营难度加大。
3、监管不到位。截止目前，我国PPP项目在建设和管理上还没有专门的法律法规，只有相关部委和地方政府出台的一些文件制度，无法做到依法依规监管。
五、对完善PPP模式的几点建议
1、加快完善法律环境。按照党的十九届四中全会精神，加快制定适用PPP模式的国家法律法规，通过研究和制定好《政府和社会资本合作法》等法律法规，构建一个以PPP法为基础，相对完善的PPP法律、法规体系，对政府和社会资本在项目中的权利和义务作出明确的界定，重点解决适用范围、参与主体及方式、项目合作期限、项目交易机构、监督管理、项目流程等事项，发挥好法律在我国PPP发展中的引领作用。并重点关注PPP项目用地、政府和社會资本方的权利和义务、PPP项目争议解决机制等问题，增强社会资本的投资信心。
2、明晰政府角色定位。在PPP项目管理中，政府首先要对自身有清晰定位，应该主动改变过去在基础设施建设中的主导者角色，转而向PPP项目中的合作者、指导者、监督者过渡，最终成为服务者的角色。要充分尊重私人部门在项目中的合作地位，不能一味地去主导项目合作方向，而是要更好地发挥对社会资本方的服务、监督、指导作用。在保证公众利益的同时，协调处理好各方之间的利益关系，形成利益共享、风险共担的商业合作机制。
3、规范PPP项目管控。在实际PPP模式操作中，存在很多通过“打擦边球”、“牵强附会”、“偷换概念”等形式的伪PPP项目。有些地方政府更多将PPP模式作为融资平台，成为地方变相举债的工具，从而将项目进行过度包装，导致大部分建设内容为非公共服务领域或纯政府付费类项目。部分PPP项目中包含一些以盈利为主的运营项目，违背了PPP项目的初衷，这类项目仍然存在着被PPP监管部门动态审查清除出库的风险，故社会资本方在投标时必须要严格审核建设内容。
4、健全风险调整机制。由于PPP模式投资回收期长、风险较大，强化管控力度可以在一定程度上增加应对风险的能力。在实施PPP模式时，构建合理的政府与投资方风险调整机制，可以降低各方的风险负担。当PPP项目因为某些客观原因造成投资者难以收回成本时，政府可在合同约定中给予一定补偿;而当投资方获得较大收益时，政府可在合同约定中分享相关收益，从而实现双赢，调动社会资本参与的积极性，保证PPP项目顺利建设、健康运营。
5、实行全过程工程咨询。PPP项目的合同周期一般在10至30年之间，包含建设期和运营期，时间跨度较大，其间充满了很多主客观变数。客观变数包含但不限于法律和政策变更、技术革命的更新换代、金融及市场模式转变、消费观念和环境需求改变、人员变动调整等等，主观变数包含不履行职责和义务以及不按合同要求履行职责和义务等等，这些主观过错、形势变化、不可抗力和意外事件，都可能对PPP项目产生深度的负面影响。引进全过程咨询服务，为PPP项目提供连贯的专业技术支撑，能加强风险预判和应对。有利于高度整合服务内容，节省投资和运营成本，减少工期延误风险;有利于加强不同环节和专业的整体把控和信息共享，提升基础设施公共产品和运营服务的安全及质量水准。这是国家政策导向，也是基建行业治理体系进步的体现。
6、建立绩效考核机制。PPP项目全生命周期包含了设计、融资、建设、运营维护等不同阶段，其项目周期至少在10年以上，有的项目甚至长达30年以上。在PPP项目中引入第三方评价机制有益于加强PPP项目绩效考核的科学性、长效性、综合性。不断完善涵盖考核主体、考核对象、考核指标、考核方法、绩效挂钩等内容的考核体制机制，拓展PPP项目的绩效内涵，将项目绩效与付费机制有机地结合在一起，能够进一步推动PPP模式的可持续发展。
对于政府而言，PPP模式具有减轻财政负担、转变政府职能、提高工作效率等优点。对于社会资本而言，PPP模式提供了具有长期稳定回报的投资机会。对于具体项目而言，PPP模式既降低了项目的风险，又降低了项目全寿命周期成本。因此，PPP模式符合我国现阶段经济发展的需要，应大力推广。只要构建相对完善的法律政策体系，政府和社会资本方在遇到问题时能够共同面对，积极解决，相信PPP模式定能使政府和社会资本获得“双赢”，并为我国的经济高质量发展打上一针强心剂。
关键词：PPP模式;发展;风险;运作体系
21世纪以来，我国经济经历了前所未有的高速发展，适应人民对美好生活的需要，公共基础设施需求持续增加，导致有限的财政投入不能满足公共设施建设需求。PPP模式把政府和私营企业、社会资本紧密联系起来，有利于共同推动我国公共基础设施建设，缓解公共基础建设资金问题。但是，我国的PPP模式还不够完善，有些项目取得了成功，也有很多PPP项目出现了这样那样的问题。建立健全的PPP运作体系对于我国的经济发展具有重要的意义。
一、PPP模式概述
PPP是英文“Public-Private-Partnership”的缩写。是指政府部门通过与社会资本合作，以特许经营权的方式将部分政府责任转移给社会主体，为社会公众提供公共产品和服务的行为。
PPP有广义和狭义之分。广义上的PPP模式含有多种运作方式，例如BOT、TOT、BTO、BOOT和BOO等。其中，最常见的是BOT模式，也就是“Build-Operate-Transfer”的缩写，即“建设-经营-移交”，是目前我国公共基础建设中最常用的模式。而狭义的PPP模式着重强调在公共基础建设中的公私合作。本文讨论的就是狭义的PPP模式。
二、中国PPP模式的发展及现状
PPP模式自1995年被引入中国，大致经历了三个发展阶段。
探索阶段：1995年-2003年。在这一时期，PPP模式作为一种新的融资方式被引入中国，顺应了当时中国经济发展需求。从1995年开始，我国相继开展了几个重大的PPP项目。但是，由于PPP模式当时刚被引进，国外的PPP模式在中国并不能够适用。这也导致了一些PPP项目的失败，即便是有的项目成功了，也没有起到示范作用。
嘗试阶段：2004年-2013年。邓小平曾经说过“黑猫白猫，抓到老鼠就是好猫”那么对于PPP模式在中国的发展也一样。在这一阶段，PPP模式的主导部门不再局限于一个计划发展部门，建设、交通等部门以及地方政府都参与到PPP项目中来。
规范阶段：2014年至今。2014年3月，财政部副部长王保安就提出要从立法方面、组织方面和项目试点方面推广PPP模式。2018年3月，财政部印发《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号），明确国有金融企业应加强“穿透式”资本金审查;不得为地方政府违法违规或变相举债提供支持。23号文对PPP融资的政策导向延续了监管政策精神，集中于“资金端”的监管，从规范金融企业的角度再次对规范运作提出了硬性要求。2018年4月，由人行、银保监会、证监会、国家外汇管理局联合发布的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（银发〔2018〕106号），明确对非标资产的规范，主要体现在打破刚性兑付、禁止产品多层嵌套和禁止期限错配三大方面。2018年4月底，财政部《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54号），提出“引以为戒，加强项目规范管理”、“强化信息公开”及“健全长效管理机制”的要求。54号文对示范项目的处置，拉开了“能进能出”原则的序幕。2018年9月，财政部发出《关于规范推进政府与社会资本合作（PPP）工作的实施意见（征求意见稿）》，明确“规范的PPP项目形成中长期财政支出事项不属于地方政府隐形债务”。2018年10月，国务院办公厅《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号）指出，将加大对在建项目和补短板重大项目的金融支持力度，鼓励转为合规的PPP等市场化方式开展后续融资。101号文的出台，一方面说明ppp模式仍会作为基础设施投资领域最重要的模式;另一方面说明市场趋于理性之后，更加关注地方财政的可持续性。至此，PPP模式的制度规范逐渐完善。
三、PPP模式在我国的应用
目前，我国还没有制定专门针对PPP模式的法律，导致在应用上还没有国家层面的规定。但是，发改委、财政部和各省、市、区都专门成立了PPP管理机构，针对PPP模式的性质、适用范围和可能存在的各种问题进行研究和监管。经调查，目前我国PPP模式主要应用于自然资源的开发、公共基础设施建设和公用事业等项目。
第一类项目是自然资源的开采，因为自然资源的需求量比较大，例如煤炭、石油等，这些资源一旦被开采出来，就能够在很短的时间内售出。这类项目盈利高但占比不多。
第二类是一些通信项目，例如电线，电缆等。这些项目相较于其他的项目有一个明显的优势，就是它多半是高科技项目，且需求量大、利润率高，竞争力比较强。
第三类项目是一些建设类项目，例如旧城改造、拆迁安置房、公共配套等。这一类项目的优势在于一般由政府承购，在采用PPP模式进行建造时，承担该项目的公司需要和当地政府进行沟通协调和洽谈业务。但是同时，需要确保政府财政有能力支付运营时产生的成本和利息，提前明确严格的支付和保障机制。目前PPP模式中这一类项目占比最大。
第四类是隧道、公路地铁、机场等，这一类项目的投资额大，规模大、技术难度较高，而且短期内很难收回成本。这就导致它在采用PPP模式实施的时候，资金的回收期相对较长，存在的风险偏大。
四、PPP模式的优缺点
（一）PPP模式的优点
1、PPP模式有利于转换政府职能，减轻财政负担。PPP模式实际上是一种新的融资模式，它的实施拓展了资金来源。在实施PPP模式以前，政府是建造基础设施的主力，耗费了大量财政资金。随着我国对基础建设的需求不断增加，单纯靠政府只会导致财政入不敷出，债务沉重。而采用PPP模式，政府的职能由建造者转为监督管理者，减轻了财政负担。 2、PPP模式将项目建设过程中的风险进行了合理分配。在BOT模式中，政府将项目建设完全交给社会资本方，这导致在建设过程中的风险没有办法被分担。而采用PPP模式，项目初期政府部门就参与进来主导并开展过程监管，同时承担了一定的风险，给社会资本提供了一个相对稳定的环境。
3、通过PPP模式，政府能够取长补短。政府在项目融资、建设、运营的各个方面都存在着很多不足，采用PPP模式，政府和社会资本建立合作关系之后，各方取长补短，以最合理有效的成本为民众提供公共设施和服务。
（二）PPP模式的缺陷
1、社会资本进入难和不敢进。投资规模大而利润率低、回收期长，相较于政府部门表现出来的过分热情，社会资本的响应比较冷静。截止目前，只有约百分之十的政府项目与社会资本达成初步的意愿。
2、项目运作不规范。一方面，部分PPP运作没有做到信息公开透明，很多项目还没招标就有意向企业。另一方面，管理PPP项目的政府部门人员专业知识不扎实，重视度不够，而且工作调整频繁，前后的管控思路、要求变化较大，造成项目建设、运营难度加大。
3、监管不到位。截止目前，我国PPP项目在建设和管理上还没有专门的法律法规，只有相关部委和地方政府出台的一些文件制度，无法做到依法依规监管。
五、对完善PPP模式的几点建议
1、加快完善法律环境。按照党的十九届四中全会精神，加快制定适用PPP模式的国家法律法规，通过研究和制定好《政府和社会资本合作法》等法律法规，构建一个以PPP法为基础，相对完善的PPP法律、法规体系，对政府和社会资本在项目中的权利和义务作出明确的界定，重点解决适用范围、参与主体及方式、项目合作期限、项目交易机构、监督管理、项目流程等事项，发挥好法律在我国PPP发展中的引领作用。并重点关注PPP项目用地、政府和社會资本方的权利和义务、PPP项目争议解决机制等问题，增强社会资本的投资信心。
2、明晰政府角色定位。在PPP项目管理中，政府首先要对自身有清晰定位，应该主动改变过去在基础设施建设中的主导者角色，转而向PPP项目中的合作者、指导者、监督者过渡，最终成为服务者的角色。要充分尊重私人部门在项目中的合作地位，不能一味地去主导项目合作方向，而是要更好地发挥对社会资本方的服务、监督、指导作用。在保证公众利益的同时，协调处理好各方之间的利益关系，形成利益共享、风险共担的商业合作机制。
3、规范PPP项目管控。在实际PPP模式操作中，存在很多通过“打擦边球”、“牵强附会”、“偷换概念”等形式的伪PPP项目。有些地方政府更多将PPP模式作为融资平台，成为地方变相举债的工具，从而将项目进行过度包装，导致大部分建设内容为非公共服务领域或纯政府付费类项目。部分PPP项目中包含一些以盈利为主的运营项目，违背了PPP项目的初衷，这类项目仍然存在着被PPP监管部门动态审查清除出库的风险，故社会资本方在投标时必须要严格审核建设内容。
4、健全风险调整机制。由于PPP模式投资回收期长、风险较大，强化管控力度可以在一定程度上增加应对风险的能力。在实施PPP模式时，构建合理的政府与投资方风险调整机制，可以降低各方的风险负担。当PPP项目因为某些客观原因造成投资者难以收回成本时，政府可在合同约定中给予一定补偿;而当投资方获得较大收益时，政府可在合同约定中分享相关收益，从而实现双赢，调动社会资本参与的积极性，保证PPP项目顺利建设、健康运营。
5、实行全过程工程咨询。PPP项目的合同周期一般在10至30年之间，包含建设期和运营期，时间跨度较大，其间充满了很多主客观变数。客观变数包含但不限于法律和政策变更、技术革命的更新换代、金融及市场模式转变、消费观念和环境需求改变、人员变动调整等等，主观变数包含不履行职责和义务以及不按合同要求履行职责和义务等等，这些主观过错、形势变化、不可抗力和意外事件，都可能对PPP项目产生深度的负面影响。引进全过程咨询服务，为PPP项目提供连贯的专业技术支撑，能加强风险预判和应对。有利于高度整合服务内容，节省投资和运营成本，减少工期延误风险;有利于加强不同环节和专业的整体把控和信息共享，提升基础设施公共产品和运营服务的安全及质量水准。这是国家政策导向，也是基建行业治理体系进步的体现。
6、建立绩效考核机制。PPP项目全生命周期包含了设计、融资、建设、运营维护等不同阶段，其项目周期至少在10年以上，有的项目甚至长达30年以上。在PPP项目中引入第三方评价机制有益于加强PPP项目绩效考核的科学性、长效性、综合性。不断完善涵盖考核主体、考核对象、考核指标、考核方法、绩效挂钩等内容的考核体制机制，拓展PPP项目的绩效内涵，将项目绩效与付费机制有机地结合在一起，能够进一步推动PPP模式的可持续发展。
对于政府而言，PPP模式具有减轻财政负担、转变政府职能、提高工作效率等优点。对于社会资本而言，PPP模式提供了具有长期稳定回报的投资机会。对于具体项目而言，PPP模式既降低了项目的风险，又降低了项目全寿命周期成本。因此，PPP模式符合我国现阶段经济发展的需要，应大力推广。只要构建相对完善的法律政策体系，政府和社会资本方在遇到问题时能够共同面对，积极解决，相信PPP模式定能使政府和社会资本获得“双赢”，并为我国的经济高质量发展打上一针强心剂。