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一、如皋市的初步实践
被征地农民保障老办法是指：2013年11月30日以前，执行省政府2005年颁发的26号令，将被征地农民纳入基本生活保障范围的一项制度。按基本生活保障老办法，如皋市被征地农民进保人数有10.5万人（其中：规范征地进保3.25万人，土地流转进保7.25万人）。被征地农民保障新办法是指：2013年12月1日之后，执行省政府2013年颁发的93号令，将被征地农民纳入社会保障（企保或居保）范围的一项制度。按社会保障新办法，如皋市被征地农民进保人数计5523 人。至目前，按新、老办法全市被征地农民共计办理进保达到11万人。根据省人社厅有关“新人执行新办法，老人执行老办法”，有条件地区可按省政府93号令进行衔接的精神，如皋市坚持以人为本，积极创造条件，将老办法养老年龄段被征地农民计3.3万人待遇领取标准，调整到与新办法领取标准相一致，目前新、老办法养老年龄段被征地农民待遇领取标准，已统一达到本市农村低保标准的1.1倍（即：每月420元*1.1=462元），另可叠加享受每月115元的城乡居保基础性养老金，现合计月领取待遇标准为577元，此项新、老办法对接，本级财政每年虽需多支出4200万元，但较稳妥地解决了如皋市新、老被征地农民之间待遇不平衡的问题，得到了基层群众的普遍拥护。目前，如皋市被征地农民保障现年支待遇为3亿元，保障资金收支相抵累计结余19.65亿元。
二、遇到的矛盾和困难
1.流转进保欠款特别严重。2009年实施沿江大开发期间，为加快“三化”互动进程，一些市、县对主功能区未正式批准征地但实际已全失地的农民，大多采取是土地流转进保办法（又称：“土地承包经营权换社保”），具体方式是：土地流转参照规范征地，按基本生活老办法标准计算，应一次性缴纳的被征地农民个人账户资金，经批准分期解缴，社保统筹金缓缴，在今后正式征地时缴纳。这一土地流转进保做法，与当前省政府要求：被征地农民社会保障资金参照社保基金有关规定管理，社保基金不得减、缓、免的规定有明显冲突，同时还导致土地流转进保镇区，一旦纳入被征地农民保障发放“笼子”后，今后就再无按期履约主动还款概念，拖欠保障基金现象十分严重。
2.基金缺口越来越大。由于按基本生活老办法如皋市进保人数已高达10万人之多，因老办法人员办理进保时个人账户很低，而老办法人员养老补助金待遇现已调整到与新办法人员一致，老办法人员个人账户资金将在1至2年内会全部支光；且大量的土地流转进保，保障资金分期缴款，还导致老办法进保的被征地农民保障个人帐户资金都是空账，目前，如皋市被征地农民保障资金每年的“硬支出”为3亿元，即使不考虑今后人员待遇增加支出因素，如皋市被征地农民保障结余资金，也会在不到5年的时间内全部用光，且今后新发生征地将越来越少，被征地农民保障资金收入源头严重不足，加之，如皋市被征地农民保障资金还未实现省级基金统筹，抗风险能力较弱，一旦基金出“险”，必将影响到全市11万被征地农民保障待遇的正常发放。
3.新办法补偿标准调幅过大。按老办法，如皋市被征地农民人均个人账户（包含了70%农用地补偿费）仅为2.1万元；而按新办法，被征地农民个人分账户（不包含70%农用地补偿费）人均水平现已达到7.3万元，如加上新办法另可领取70%农用地补偿费，新、老办法补偿待遇人均水平相差达7万元以上，造成了新、老被征地农民个人账户资金上的严重失衡，加大新、老办法个人账户资金补差的衔接难度；而且新办法本身还存在征地时间越早，个人分账户资金就越少，征地时间越晚，个人分账户资金就越高矛盾，变相鼓励被征地农民拖延交地和拖延办理社保。
4.与企保无对接激励优惠政策。如皋市按老办法已进保的10万被征地农民，因南通市和相邻海安早在2011年有优惠政策已与企保对接，故如皋市被征地农民要求参照南通、海安兄弟市、县办法对接企保、叠加享受待遇呼声较高。而按新办法规定，选择享受被征地农民养老补助金人员，不可叠加享受企保和城乡居保个人缴费性养老待遇，被征地农民因无任何与企保和城乡居保衔接激励优惠措施，新办法劳动年龄段被征地农民若参加了城乡居保，帮其代扣代缴城乡居保费，因省城乡居保个人缴费性养老金无正常调整机制，今后将会出现这类被征地农民领取待遇达不到农村低保标准1.1倍的现象，新办法制度上出现自身矛盾，导致新、老征地即使保障资金到位，不少被征地农民仍然不愿意办社保，全市新、老办法均有保障资金到位但未能落实到人进保现象，未能实现真正意义上“即征即保”。
5.顶层设计有待改进。新办法重新将被征地农民划分了三个年龄段，在制订被征地农民女性领取养老补助金年龄时，是按新农保领取60周岁年龄来确定的；在制订被征地农民养老补助金标准时，是按不低于农村低保标准1.1倍享受的；在制订的被征地农民社保资金提取标准时，也是按当地农村低保标准的1.1倍乘以139来确定的；被征地农民全失地后人员身份理应由农民变为市民，但新办法仍以农村低保为基数，其身份导向仍然是农民，劳动年龄段被征地农民，在新办法中既无可享受城镇下岗职工或城镇自由职业者方面明确的优惠政策，又无帮助缴纳医疗、失业保险等方面的专项资金安排；新办法将养老年龄段被征地农民单独管理，既不属企业退休人员，又不属城乡居保养老金领取人员，其养老补助金是失保资金中单独核算发放管理的，由于顶层政策设计，对人员管理归类不清，不利于征地保障工作整体落地及今后人员的社会化管理。
三、结语
1.做实个人账户。新办法是实账管理，而老办法仍维系的是空账管理。老办法要与新办法衔接，最大的瓶颈则是资金补差，做实个人账户。建议一方面今后不办理土地流转进保，对拖欠保障资金特别长久，数额特别巨大的需加大资金清欠，责令限期缴纳。另一方面建议专门出台补充老办法人员个人账户资金办法，由市、镇两级财政共同承担，每年划出资金专门用于老办法人员逐步做实个人账户，同时强化留村30%土地补偿金使用管理，共同出资化解历史遗留问题。
2.改进补偿方法。对农民承包土地被征为国有，支持城镇化、工业化建设，已经全失地的被征地农民这一特殊群体，其人员身份上级政策导向应等同城镇下岗职工或城镇自由职业者，并在就业创业、养老、医疗保险等方面要出台优惠政策，直接引导他们转入参加企保更为妥当，建议国土部门改进征地补偿办法，征地补偿若要与社保挂钩，则建议取消新办法规定按人头提取人员安置费和将70%土地补偿费发给被征地农民做法，统一改進按城镇自由职业者最低缴满15年企业职工基本养老保险费标准来安排，将被征地农民直接纳入城镇企业职工社会保险，从根本上解决被征地农民长远生计问题。
3.注重基金保值。因新、老办法被征地农民个人账户资金（约按10年左右农民平均年收入）是一次性缴纳的，计息方法是按企保个人账户记账利率和结息办法执行的，故被征地农民保障庞大的结余资金保值、增值工作显得尤为迫切和重要，建议上级专门出台保障资金保值、增值管理办法，可在安全无风险前提下，通过购买国债等形式，抓好资金保值、增值工作，加快实行被征地农民保障资金省级统筹，进一步增强保障基金抵抗风险的能力。
被征地农民保障老办法是指：2013年11月30日以前，执行省政府2005年颁发的26号令，将被征地农民纳入基本生活保障范围的一项制度。按基本生活保障老办法，如皋市被征地农民进保人数有10.5万人（其中：规范征地进保3.25万人，土地流转进保7.25万人）。被征地农民保障新办法是指：2013年12月1日之后，执行省政府2013年颁发的93号令，将被征地农民纳入社会保障（企保或居保）范围的一项制度。按社会保障新办法，如皋市被征地农民进保人数计5523 人。至目前，按新、老办法全市被征地农民共计办理进保达到11万人。根据省人社厅有关“新人执行新办法，老人执行老办法”，有条件地区可按省政府93号令进行衔接的精神，如皋市坚持以人为本，积极创造条件，将老办法养老年龄段被征地农民计3.3万人待遇领取标准，调整到与新办法领取标准相一致，目前新、老办法养老年龄段被征地农民待遇领取标准，已统一达到本市农村低保标准的1.1倍（即：每月420元*1.1=462元），另可叠加享受每月115元的城乡居保基础性养老金，现合计月领取待遇标准为577元，此项新、老办法对接，本级财政每年虽需多支出4200万元，但较稳妥地解决了如皋市新、老被征地农民之间待遇不平衡的问题，得到了基层群众的普遍拥护。目前，如皋市被征地农民保障现年支待遇为3亿元，保障资金收支相抵累计结余19.65亿元。
二、遇到的矛盾和困难
1.流转进保欠款特别严重。2009年实施沿江大开发期间，为加快“三化”互动进程，一些市、县对主功能区未正式批准征地但实际已全失地的农民，大多采取是土地流转进保办法（又称：“土地承包经营权换社保”），具体方式是：土地流转参照规范征地，按基本生活老办法标准计算，应一次性缴纳的被征地农民个人账户资金，经批准分期解缴，社保统筹金缓缴，在今后正式征地时缴纳。这一土地流转进保做法，与当前省政府要求：被征地农民社会保障资金参照社保基金有关规定管理，社保基金不得减、缓、免的规定有明显冲突，同时还导致土地流转进保镇区，一旦纳入被征地农民保障发放“笼子”后，今后就再无按期履约主动还款概念，拖欠保障基金现象十分严重。
2.基金缺口越来越大。由于按基本生活老办法如皋市进保人数已高达10万人之多，因老办法人员办理进保时个人账户很低，而老办法人员养老补助金待遇现已调整到与新办法人员一致，老办法人员个人账户资金将在1至2年内会全部支光；且大量的土地流转进保，保障资金分期缴款，还导致老办法进保的被征地农民保障个人帐户资金都是空账，目前，如皋市被征地农民保障资金每年的“硬支出”为3亿元，即使不考虑今后人员待遇增加支出因素，如皋市被征地农民保障结余资金，也会在不到5年的时间内全部用光，且今后新发生征地将越来越少，被征地农民保障资金收入源头严重不足，加之，如皋市被征地农民保障资金还未实现省级基金统筹，抗风险能力较弱，一旦基金出“险”，必将影响到全市11万被征地农民保障待遇的正常发放。
3.新办法补偿标准调幅过大。按老办法，如皋市被征地农民人均个人账户（包含了70%农用地补偿费）仅为2.1万元；而按新办法，被征地农民个人分账户（不包含70%农用地补偿费）人均水平现已达到7.3万元，如加上新办法另可领取70%农用地补偿费，新、老办法补偿待遇人均水平相差达7万元以上，造成了新、老被征地农民个人账户资金上的严重失衡，加大新、老办法个人账户资金补差的衔接难度；而且新办法本身还存在征地时间越早，个人分账户资金就越少，征地时间越晚，个人分账户资金就越高矛盾，变相鼓励被征地农民拖延交地和拖延办理社保。
4.与企保无对接激励优惠政策。如皋市按老办法已进保的10万被征地农民，因南通市和相邻海安早在2011年有优惠政策已与企保对接，故如皋市被征地农民要求参照南通、海安兄弟市、县办法对接企保、叠加享受待遇呼声较高。而按新办法规定，选择享受被征地农民养老补助金人员，不可叠加享受企保和城乡居保个人缴费性养老待遇，被征地农民因无任何与企保和城乡居保衔接激励优惠措施，新办法劳动年龄段被征地农民若参加了城乡居保，帮其代扣代缴城乡居保费，因省城乡居保个人缴费性养老金无正常调整机制，今后将会出现这类被征地农民领取待遇达不到农村低保标准1.1倍的现象，新办法制度上出现自身矛盾，导致新、老征地即使保障资金到位，不少被征地农民仍然不愿意办社保，全市新、老办法均有保障资金到位但未能落实到人进保现象，未能实现真正意义上“即征即保”。
5.顶层设计有待改进。新办法重新将被征地农民划分了三个年龄段，在制订被征地农民女性领取养老补助金年龄时，是按新农保领取60周岁年龄来确定的；在制订被征地农民养老补助金标准时，是按不低于农村低保标准1.1倍享受的；在制订的被征地农民社保资金提取标准时，也是按当地农村低保标准的1.1倍乘以139来确定的；被征地农民全失地后人员身份理应由农民变为市民，但新办法仍以农村低保为基数，其身份导向仍然是农民，劳动年龄段被征地农民，在新办法中既无可享受城镇下岗职工或城镇自由职业者方面明确的优惠政策，又无帮助缴纳医疗、失业保险等方面的专项资金安排；新办法将养老年龄段被征地农民单独管理，既不属企业退休人员，又不属城乡居保养老金领取人员，其养老补助金是失保资金中单独核算发放管理的，由于顶层政策设计，对人员管理归类不清，不利于征地保障工作整体落地及今后人员的社会化管理。
三、结语
1.做实个人账户。新办法是实账管理，而老办法仍维系的是空账管理。老办法要与新办法衔接，最大的瓶颈则是资金补差，做实个人账户。建议一方面今后不办理土地流转进保，对拖欠保障资金特别长久，数额特别巨大的需加大资金清欠，责令限期缴纳。另一方面建议专门出台补充老办法人员个人账户资金办法，由市、镇两级财政共同承担，每年划出资金专门用于老办法人员逐步做实个人账户，同时强化留村30%土地补偿金使用管理，共同出资化解历史遗留问题。
2.改进补偿方法。对农民承包土地被征为国有，支持城镇化、工业化建设，已经全失地的被征地农民这一特殊群体，其人员身份上级政策导向应等同城镇下岗职工或城镇自由职业者，并在就业创业、养老、医疗保险等方面要出台优惠政策，直接引导他们转入参加企保更为妥当，建议国土部门改进征地补偿办法，征地补偿若要与社保挂钩，则建议取消新办法规定按人头提取人员安置费和将70%土地补偿费发给被征地农民做法，统一改進按城镇自由职业者最低缴满15年企业职工基本养老保险费标准来安排，将被征地农民直接纳入城镇企业职工社会保险，从根本上解决被征地农民长远生计问题。
3.注重基金保值。因新、老办法被征地农民个人账户资金（约按10年左右农民平均年收入）是一次性缴纳的，计息方法是按企保个人账户记账利率和结息办法执行的，故被征地农民保障庞大的结余资金保值、增值工作显得尤为迫切和重要，建议上级专门出台保障资金保值、增值管理办法，可在安全无风险前提下，通过购买国债等形式，抓好资金保值、增值工作，加快实行被征地农民保障资金省级统筹，进一步增强保障基金抵抗风险的能力。