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摘要：公立高校举办的独立学院从一产生开始，就成为争论的焦点，其中非议较多，但大部分观点都集中在简单意义的教育公平上，缺乏深入的政策理论分析。教育行政部门为了平息非议，出台将公立高校独立学院民办化的政策，以期通过民办化达到规范化和教育公平的目的，笔者认为，简单地将公立高校独立学院民办化不仅达不到这两个目的，甚至会事与愿违。本文从国家相关法律政策、办学行为规范化、办学规律、教育教学质量保证和经济学等诸多角度对针对公立高校独立学院的政策进行了分析辩论，并在此基础上提出了政策建议。
关键词：公立高校 政策
民办化 规范化 教育公平 辩论
【中图分类号】F06
【文献标识码】A
【文章编号】1009—9646(2009)09—0019—04
1 独立学院的形成与发展
独立学院，也称二级学院，一开始是专指在公立普通高等院校中设立的、以民办机制进行管理运作的主要进行本科层次教育的高等教育机构，后由于强调民办性，要求引入合作者，因此独立学院又成为由普通本科高校(申请者)与社会力量(合作者)合作举办的主要进行本科层次教育的高等教育机构。但不论怎么表达，它都是近年来随着我国高等教育规模扩展和教育体制改革出现的新事物。由于政府规定独立学院应具有独立法人资格和独立的校园校舍，独立进行教学和财产管理、招生和颁发毕业证书，因此取名“独立”学院。它在经营管理形式上与独立设置的民办高等院校相近而不相同。是介于公立高校与私立高校之间的一种新的办学模式。
1995年，民办四川电影电视艺术进修学院与四川师范大学合作，成立了四川师大影视学院，这是我国最早的独立学院。而独立学院的大规模发展则是1999年后从浙江、江苏等省开始的。
1999年，为进一步拉动内需，缓解就业压力，国家作出了进一步扩大高等教育阶段招生规模的重大决策，1999年第三次全国教育工作会议召开之后，浙江、江苏、广东、山东、辽宁等省在普通高等院校内设立的独立学院如雨后春笋般出现，2007年，全国独立学院达到了318所，在校生186.62万人。由于国家对独立学院实行了允许按照补偿教育成本的原则并适当考虑合理回报收取学费的政策，加之高等教育由精英化教育向大众化教育过渡中产生的巨大的高等教育需求，使创办独立学院成为一项风险小、收益丰而且可以长期获利的投资项目，一时间创办独立学院在全国一哄而起，刮起了一股不小的办学风，于是乎免不了泥沙俱下、鱼龙混杂，形成了一种堪称混乱的局面。针对这种失控的状况，2003年4月，教育部印发了《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》(教发[2003]8号)，这股办学之风开始刹车，特别是2008年2月又发布了《中华人民共和国教育部令》(第26号)后，这股办学风才嗄然刹住。回顾这段历史，独立学院的发展历程大约经历了四个阶段：1999年6月至2003年3月，是独立学院的兴起阶段；2003年4月至2005年3月，是独立学院的确认阶段：2005年3月至2008年4月，是独立学院的规模发展阶段；2008年4月至今，是独立学院的规范阶段。
独立学院有三大特征：一是一律采用民办机制，所需经费投入及其它相关支出，均由举办学校、合作方承担或以民办机制共同筹措，学生收费标准也按国家有关民办高校招生收费政策制定；二是实行新的办学模式，具有独立的校园和基本办学设施，实施相对独立的教学组织和管理，独立进行招生，独立颁发学历证书，独立进行财务核算，应具有独立法人资格，能独立承担民事责任；三是实行新的管理体制，独立学院的管理制度和办法由申请者和合作者共同商定。
独立学院在举办过程中，其模式多种多样，但撇开表象，从所有制来看，主要有下列四种型式：
1、单一国有型。独立学院是其“母体”——国有普通高校独资(包括投入有形、无形资产)设置的。为了区别于下面三种类型的独立学院，我们称之为“高校独立学院”，关于高校独立学院的政策，是本文要讨论的主题。
2、合作国有型。独立学院是其“母体”学校(包括投入有形、无形资产)与国有(不舍非国有)企、事业单位联合投资设置的。
3、完全民办型。“母体”学校没有投入或者其投入按合同协议由举办者(社会组织或公民个人)出价作了资产等价置换，同时也没有其它国有企、事业单位投资。
4、混合型。“母体”学校与其它国有企、事业单位和其它非国有资产拥有者(社会组织或公民个人)，采取类似于企业股份制形式分别投资合作设立的。
独立学院是在特定的历史背景下产生与发展的，是高等教育适应社会主义市场经济体制改革、适应社会日益增长的教育需求、适应高等教育发展过程中由“精英化”向“大众化”过渡的产物。虽然对独立学院的褒贬不一，特别是对高校独立设置的独立学院——即高校独立学院非议众多，但笔者认为独立学院是中国特色社会主义高等教育在一定时期内的产物，它在政府投入满足不了高等教育大众化的情况下调动了公立大学的办学积极性，在教育质量能得到基本保证的前提下迅速响应了高等教育大众化的决策，满足了人民大众不断增长的高等教育需求，较为顺利地实现了我国高等教育的量的扩张，解决了高等教育大众化发展中最为棘手的两大难题——质量和资金，促进了中国高等教育事业的发展。如果没有独立学院，很难想象在国家不大量增加投入的情况下，如何在短期内并且在教育质量能得到基本保证的前提下满足近200万人的高等教育问题。人们不会愚蠢地选择，为了坚守教育的公平，而使200万人丧失接受高等教育的机会。同时，要解决就读公立大学和独立学院所产生的公平问题，国家是责任的承担者，经过一段时期后，国家完全可以在财力增长后通过向就读独立学院的学生发放教育券或通过其它转移支付方式而得到调节，独立学院不能承担教育不公平的责任，不能因为教育不公平而指责独立学院甚至取消独立学院，教育公平是一回事，独立学院是一回事，取消独立学院不能带来教育公平，而會因为将有更多的人会丧失接受高等教育的机会反而会产生更大的不公平。因此，在评价独立学院的功过和制订有关独立学院的政策时，不能脱离客观实际和历史背景，光从公平的单一视角来观察和研究独立学院的问题，对独立学院对中国高等教育事业的贡献视而不见，一味否认独立学院存在的合理性，或者一味强调一定要将之民办化，而要客观实际地考察和评价其存在的合理性与功过，以科学发展观为指导，站在中国高等教育科学发展的高度，来决策和规划独立学院的生存与发展问题。独立学院已作为一个事实存在，我们关注的已不是在体制上它应不应该存在问题，而是如何保证独立学院的教育教学质量问题，办学的形式并不是根本的问 题，只要对高等教育发展有利，我们应该容许多种办学形式的存在。
2 政府与举办者、合作者三者围绕独立学院的博奕
国家教育部推出独立学院这种办学形式。最初的目的是通过独立学院的发展可以在不增加财政投入的前提下，快速实现高等教育规模的增长，扩大高等教育资源，缓解高等教育资源短缺局面，发展高等教育，解决扩招后的高等教育短缺而构成的供需矛盾。希望利用办学质量高、办学效益好的普通本科高校的优质教育教学资源、成熟的管理水平和良好的品牌声誉，吸引社会资金，从速创办一批起点较高、具有一定质量保证、比一般民办高校办学水平要高的新型高校。但在政策设计中轻视了举办高校的利益追求，一方面要求举办高校要充分发挥校本部的智力、人才资源优势，切实加强独立学院的教师队伍和管理队伍建设，建立并不断完善独立学院教学水平的监测、评估体系，对独立学院的教学和管理负责，并保证办学质量，另一方面却千方百计限制举办高校的利益，限制其必须与合作者合作办学，不允许其独家办独立学院，其有形资产必须划转剥离，不能用有形资产在独立学院参股，而相反却给予合作办学者许多利益优待。由于在高等教育中校誉、办学的经验水平、教育教学的积淀等无形资产具有无法估量的价值，在评估时无法真正算是其价值，特别是在总投资规模较少的情况下，更难给它一个合理的定价，共享的有形资源部分在计算成本时也很难确定，客观上造成了一部分国有的高等教育资源成为这些特殊群体的牟利工具，是一种国有资产的流失，同时严重地挫伤了举办高校的积极性。
举办高校希望通过举办独立学院通过充分挖掘潜力，提高师资和教学设施的使用效率，充分发挥现有教育教学资源的作用，形成办学的规模效益，增加办学经费，用于独立学院的投入和补偿公立部分的投入不足，改善办学条件。公办高校在原有规模上要多获取一些公办招生指标，教育行政主管部门会以办学条件上的诸多因素予以限制，但一旦创办了独立学院，就能增加上千的招生指标，而且学费还远远高出公办招生的学费，获得一批可观的收益，用以弥补政府的投入不足。
合作者则是利用国家针对独立学院的这些有利于投资者的政策，轻而易举地创办能享用举办高校声誉、教育教学资源的本科层次的学校，创办伊始就较一般民办高校占据着计划字眼和市场机制的二重利惠，享有着品牌与成本的双重竞争优势，加上举办高校的溢出效用，他们从中能得到高于一般民办高校的超额利润。这就很容易理解为什么一段时期社会组织或个人对参与举办独立学院表示出极大的兴趣，趋之苦鹜。
3 对有关公立高校独立学院政策的质疑
3.1 政策有失公平性原则。
3.1.1 对举办学校不公平。一方面限制举办学校独立举办独立学院，但却要求举办学校分出一部分教师、管理人员、拿出一些吸引生源的热门专业，提供一些教育教学资源进行共享，与合作方去合办独立学院，并要求对教学运行、师资队伍建设、学科专业建设、教学质量负责，而独立学院的实际控制权掌控在合作方，举办学校既无权履行要求履行的职责，其利益也无法真正得到保障，同时，由于在同一地方利用自己的校名复制了一所子学校，如真象政府希望的那样，有朝一日他们能发展成为办学水平较高的学校，政府的目的达到了，但举办学校不但不能获利。而且会面临强劲的竞争和利益冲击。举办高校一方面要为独立学院出名出力，另一方面却要将这些可观的收益拱手相让给合作方，自然使举办高校心有不甘。更不堪忍受的是自己复制一个与母体基本相同、且借用母体声誉、还被要求对其教学要承担责任的学校与自身進行竞争，这样的政策设计是何等的不公平与可笑。
市场经济社会，不提倡唯利是图，但不能忽视合理的利益要求，要充分理解和尊重举办学校的利益诉求和生存发展的忧虑，民办高校独立发展成为公办高校的竞争对手，公办高校能坦然以对，但要公办高校自己去举办一所学校成为自身的竞争对手，并有可能有朝一日危及自身的生存与发展，则有些强人所难，显得政府有些不讲理了。
3.1.2 对一般的民办学校不公平。独立学院的合作方依托举办学校，借用举办学校校誉，共享举办学校教育教学资源，一起步就提高了办学起点和实现了本科招生，而且在市场竞争中能无偿利用举办学校的良好社会声誉，这是一般民办学校几十年的努力和投入都难以获取的，加之能共享举办学校教育教学资源，能有效地降低办学成本，使一般民办学校处于不平等的竞争地位。公办高校独立举办独立学院的竞争优势一般民办学校还可以接受，而对于同样是民办，两种不同的待遇，一般民办学校就很难接受了。
3.2 政策自相矛盾。关于独立学院的政策一方面强调公办高等教育资源的不足，一方面又要求举办学校拿出一部分办学资源参与举办独立学院；一方面要强调民办性，一方面却提出政府资助、举办学校的无形资产入股，民办里面明显地有国有资产，“官办”、“民办”难以说清。一方面强调公益性，一方面又提出合作方可以取得合理的收入，而且“合理”还无法准确界定，政策上就留下了较大的漏洞。
3.3 限制公办高校独立举办独立学院缺乏法律依据。2004年发布的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》(中华人民共和国国务院令<第399号>)第二条：国家机构以外的社会组织或者个人可以利用非国家财政性经费举办各级各类民办学校；…民办教育促进法和本条例所称国家财政性经费，是指财政拨款、依法取得并应当上缴国库或者财政专户的财政性资金。第六条：公办学校参与举办民办学校，不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校正常的教育教学活动，并应当经主管的教育行政部门或者劳动和社会保障行政部门按照国家规定的条件批准。公办学校参与举办的民办学校应当具有独立的法人资格，具有与公办学校相分离的校园和基本教育教学设施，实行独立的财务会计制度，独立招生，独立颁发学业证书。
2008年国家教育部发布的(独立学院设置与管理办法)(中华人民共和国教育部令(第26号>)第十条：参与举办独立学院的普通高等学校与社会组织或者个人，应当签订合作办学协议。第十一条：普通高等学校主要利用学校名称、知识产权、管理资源、教育教学资源等参与办学。社会组织或者个人主要利用资金、实物、土地使用权等参与办学。第十八条：申请筹设独立学院，须提交下列材料：
(二)合作办学协议。
从这两个令可以看出：国务院令并没有剥夺公办高校独立举办独立学院的权利，而是强调不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校正常的教育教学活动：而教育部令却限制公办高校独立举办独立学院，而强调必须要有实际性的合作方，并且合作方是主要出资人。上朔到《中华人民共和国民办教育促进法》，其第 二条：国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本法。…也未限制公办学校独立举办民办学院。由此可以判断，限制公办高校独立举办独立学院是没有法律基础的。
3.4 独立不等于脱离。在公司组成中，有母公司和子公司。母公司是指掌握其他公司的股份，从而能够在实际上控制这些公司经营活动的公司，也称控股公司。子公司是指其一定比例以上的股份被另一公司所掌握而受其实际控制的公司。子公司具有独立法人资格，拥有自己所有的财产，自己的公司名称、章程和董事会，对外独立开展业务和承担责任，但涉及公司利益的重大决策或重大人事安排，仍要由母公司决定。
根据这种结构，举办学校作为母学校，独立学院作为子学校，完全可以满足规范化与独立性的要求，不需要强行地将两者强行分开。而且只有这种母子关系，举办学校才能真正做到对独立学院的教学运行、师资队伍建设、学科专业建设、教学质量负责。不能将独立视为脱离，如果真正脱离的话，独立学院与民办学院就没有什么两样了，不仅所强调的独立学院的特色、优势无法保证，而且由于举办学校对独立学院没有实际的控制权，举办学校就是想保证独立学院的教育质量都不可能做到，更何况举办学校在独立学院真正脱离后根本就不会有这种源动力促使其去保证独立学院的教育质量。美国不少高校的附属学院就是一种“独立而不脱离”的例子，例如美国哥伦比亚大学(Co—lumbia University)与其教育学院(Teach—ers College)就是这种关系，二者以前是两所不同的高校，合并之后在财务、教学、管理、人事上都相对独立，教育学院有自己的董事会，有独立的运行体系，甚至其行政负责人的称谓不是“院长”(Dean)，而是“校长President)。更何况，一方面公立大学的一部分教育教学资源通过新的办学机制释放出更大的能量，产生了更大的效益，另一方面公立大学从举办独立学院中获取的利益会用来反哺母体学校，弥补政府对公立大学的投入不足，促进公立大学的建设与发展。
3.5 规范化不等于民办化。政策中隐含一种观念，即认为规范独立学院办学主要就是将其民办化，而事实上，所谓规范，重点不在如何开办，而在规范其办学行为，做到坚持社会主义办学方向，维护学生利益，保证教育教学质量。从这一方面看，合作方愿意出资办学，主要是出于寻利动机，在保证公益性方向以及保证教育教学质量上动力不足，而普遍地来说，虽然公立高校举办独立学院也是出于寻利的动机，但基于其体制和办学宗旨，其办学行为肯定比合作方要规范、要更具有政治意识与社会责任感、更具有质量意识，这应该是无可争议的。正因为这种将规范化与民办化画等号的观念的指导，就出现了要将过去由举办学校主要控制掌握的独立学院拱手让给合作方的政策，若真正做到了，独立学院在合作方的控制下，办学行为将会真正的不规范，教育教学质量的保证将面临更大的风险。举办要合法，办学要规范，为了保证办学水平，对举办独立学院设置一定的准入门槛是必要的，但不能在法律以外对具备条件举办独立学院的公立学校举办独立学院提出必须要有合作方的这一不合理的附加条件。
3.6 民办化不会带来教育公平，反而会产生更大的不公平。独立学院民办化，并没有从根本上解决独立学院高收费的问题，所以也就没有从根本上解决人们非议较多的教育公平问题。相反，如前所说，公立高校独立学院民办化后，教育质量将存在更不能保证、学生权益将存在更不能保障的风险，因此将更不公平。
3.7 不符合办学规律。所谓要求独立学院民办化，其一个重要动机就是要合作方投入资金，迅速兴办一批所谓具备较好办学条件的独立学院，这些独立学院有较大的校园面积，有漂亮的大楼，有崭新的设备，这样的学校外观虽然好看了，内涵却很不足，这些合作方虽然办学伊始投入了一些资金，一旦学校运行起来，就会将之作为发财的工具、造钱的机器、取款的银行，源源不断地将利润提走，在教学投入上会吝啬到一个铜板也舍不得投入，更谈不上会主动改善办学条件、提高办学质量和保证学生权益了。办学没有速成，也不能催熟，必须需要有办学理念、师资、学科、专业、教育教学管理等内涵建设，这些都不是一触而蹴之事，需要长久的积累沉淀和持之以恒、永不放弃的追求，有了校园、大楼、设备，并不代表就是大学了。相反，由办学质量高的公办大学举办独立学院，一开始它虽然不能拿出成亿的资金购买校园、兴盖大楼、添置设备，但它会通过资源共赏的方式充分发挥母体学校的资源效益，更会不遗余力地将母体学校长期形成的内涵赋予独立学院(这二种形式都不会影响母体学校本身的办学，而是资源的效益最大化)，办学伊始，规模較小，但会将二级学院的收入源源不断地投入到二级学院的建设发展和内涵建设中去。予以时日，一批由办学质量高的公办大学举办的高独立学院必将渐次呈现出来。办学不是一朝一夕之功，依靠大资金搞大跃进批置生产大学是不符合办学规律的。
4 政策建议
一是取消独立学院，扩招的费用由政府埋单。本科教育仍然走以扩大公办高校规模为主的“内涵式”发展道路，既然认为公办高校有些办学资源存在剩余，政府可以适当增加投入，补充一些不足的资源，使之配套，并保证足够的政府投入，从而增加其招生量，解决或缓解高等教育资源短缺问题。这样做，无论从哪个方面都不会存在过多或尖锐的争议。而且从现在的人才市场需求来看，适度地增加本科层次的培养数量是能够满足人才需求的，这样也给本科以下的办学层次和民办高校留出了一定的发展空间。这里要注意一种现象，就是近年来出现的公办高校要招生指标难，民办高校明明条件不如公办高校，但容易获取招生指标，有时甚至出现招生指标用不完的情况，这其中是否存在权力寻租值得深思，这种现象如果不能得到有效的遏制，将很难发挥公办高校的办学积极性，也很难充分利用好国有的高等教育资源，更好地满足人们廉价享受优质高等教育资源和接受优质的高等教育服务的需求，直言之，就是教育行政管理权被既得利益集团民办高校所“俘获”，为了既得利益集团民办高校的利益，损害公办高校的利益，更是损害人们群众利益，减少了人们廉价享受优质高等教育资源和接受优质的高等教育服务的机会。因此，在取消独立学院后，应在招生指标的确定上更加规范科学和公开透明，调动和保护公立大学的积极性，充分发挥国有高等教育资源的效益。
二是如果在现有国家的财力条件下尚不能承担高等教育大众化的投入，则在一段时期内允许符合条件的公办高校独立举办独立学院，扩招的费用由独立学院的学生家长埋单，因为只有这种形式，才能在政府缺乏投入的前提下较好地和真 正的解决高等教育大众化发展中最为棘手的两大难题——质量和资金。从公平性来说，虽说不是绝对公平，按分数决定是否交钱还是合理公正的，从经济学来看，虽然不是帕累托最优，也是一种帕累托改进，它在不使其他人的福利状况变坏的情况下，使一部分原本没有机会接受高等教育的人能够接受高等教育，是在限制条件(既定的投入)下的社会福利最大化。只要公办学校在完成国家公办教育任务的前提下，不是利用国家财政性经费，并且能满足办学条件要求和按照有关规定进行办学，不论其是否寻找合作方，都可以举办独立学院。按照独立学院的举办学校的条件，只要以举办学校为主，完全可以办好独立学院，也能做到独立性，与由合作方来控制独立学院相比，更能做到办学行为规范化。由于按照新的体制和机制办学，使之可以摆脱公办高校旧的体制机制的约束，提高办学效率，改善办学效益。公办高校举办独立学院是真正的不以盈利为目的，其举办独立学院的收益，会用于改善獨立学院和母体学校的办学条件，不会使国有资产流失，而是使国有资产保值增值，他们在办公立学校中就是这样做的，在国家投入很少的情况下，学校自力更生，艰苦奋斗，使公立学校的国有资产得到了大幅度增值。相反，由合作方实际控制独立学院，不仅很难做到象公立学校这样，而且很可能追求利益最大化，减少教学投入，降低培养质量，尽量做大收益率或变相增加自身收益，损害学生利益或形成国有资产流失。更何况在要求独立学院让合作方进入后，并没有改变高收费的现状，除了使合作方的利益改善外，国家、学生、举办学校的利益将进一步恶化，从经济学上说不是一种帕累托最优改进。相反，一味强调形式的规范与统一，并没有从根本上解决公平问题，不但是掩耳盗铃，而且会取得适得其反的效果，即老百姓用高价值，从由合作方控制的独立学院买到的是不值钱的高等教育。一旦国家财力允许，则可以取消独立学院，由于这些由公立高校独立举办的独立学院从所有制上来说属于单一国有型，则在举办期间由社会财富所形成的资产则完全可以国有，如果是有私有制的合作方参与，到国家具有财力而出于教育公平要取消独立学院时，则要付出昂贵的代价收购这些独立学院。
参考文献
[1]杨东平，《2005年：中国教育发展报告》，社会科学文献出版社，2006，3。
[2]
独立学院的形成与发展，中国网，2006年3月23日。
[3]杨章诚，对公立高校民办二级学院办学模式的思考，《福建师范大学学报》(哲社版)，2003年12月。
[4]潘懋之，独立学院的兴起及前景探析，中国高等教育，2004年11月。
[5]高鸿业，《西方经济学(微观部分)》，中国人民大学出版社，2003，2版。
关键词：公立高校 政策
民办化 规范化 教育公平 辩论
【中图分类号】F06
【文献标识码】A
【文章编号】1009—9646(2009)09—0019—04
1 独立学院的形成与发展
独立学院，也称二级学院，一开始是专指在公立普通高等院校中设立的、以民办机制进行管理运作的主要进行本科层次教育的高等教育机构，后由于强调民办性，要求引入合作者，因此独立学院又成为由普通本科高校(申请者)与社会力量(合作者)合作举办的主要进行本科层次教育的高等教育机构。但不论怎么表达，它都是近年来随着我国高等教育规模扩展和教育体制改革出现的新事物。由于政府规定独立学院应具有独立法人资格和独立的校园校舍，独立进行教学和财产管理、招生和颁发毕业证书，因此取名“独立”学院。它在经营管理形式上与独立设置的民办高等院校相近而不相同。是介于公立高校与私立高校之间的一种新的办学模式。
1995年，民办四川电影电视艺术进修学院与四川师范大学合作，成立了四川师大影视学院，这是我国最早的独立学院。而独立学院的大规模发展则是1999年后从浙江、江苏等省开始的。
1999年，为进一步拉动内需，缓解就业压力，国家作出了进一步扩大高等教育阶段招生规模的重大决策，1999年第三次全国教育工作会议召开之后，浙江、江苏、广东、山东、辽宁等省在普通高等院校内设立的独立学院如雨后春笋般出现，2007年，全国独立学院达到了318所，在校生186.62万人。由于国家对独立学院实行了允许按照补偿教育成本的原则并适当考虑合理回报收取学费的政策，加之高等教育由精英化教育向大众化教育过渡中产生的巨大的高等教育需求，使创办独立学院成为一项风险小、收益丰而且可以长期获利的投资项目，一时间创办独立学院在全国一哄而起，刮起了一股不小的办学风，于是乎免不了泥沙俱下、鱼龙混杂，形成了一种堪称混乱的局面。针对这种失控的状况，2003年4月，教育部印发了《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》(教发[2003]8号)，这股办学之风开始刹车，特别是2008年2月又发布了《中华人民共和国教育部令》(第26号)后，这股办学风才嗄然刹住。回顾这段历史，独立学院的发展历程大约经历了四个阶段：1999年6月至2003年3月，是独立学院的兴起阶段；2003年4月至2005年3月，是独立学院的确认阶段：2005年3月至2008年4月，是独立学院的规模发展阶段；2008年4月至今，是独立学院的规范阶段。
独立学院有三大特征：一是一律采用民办机制，所需经费投入及其它相关支出，均由举办学校、合作方承担或以民办机制共同筹措，学生收费标准也按国家有关民办高校招生收费政策制定；二是实行新的办学模式，具有独立的校园和基本办学设施，实施相对独立的教学组织和管理，独立进行招生，独立颁发学历证书，独立进行财务核算，应具有独立法人资格，能独立承担民事责任；三是实行新的管理体制，独立学院的管理制度和办法由申请者和合作者共同商定。
独立学院在举办过程中，其模式多种多样，但撇开表象，从所有制来看，主要有下列四种型式：
1、单一国有型。独立学院是其“母体”——国有普通高校独资(包括投入有形、无形资产)设置的。为了区别于下面三种类型的独立学院，我们称之为“高校独立学院”，关于高校独立学院的政策，是本文要讨论的主题。
2、合作国有型。独立学院是其“母体”学校(包括投入有形、无形资产)与国有(不舍非国有)企、事业单位联合投资设置的。
3、完全民办型。“母体”学校没有投入或者其投入按合同协议由举办者(社会组织或公民个人)出价作了资产等价置换，同时也没有其它国有企、事业单位投资。
4、混合型。“母体”学校与其它国有企、事业单位和其它非国有资产拥有者(社会组织或公民个人)，采取类似于企业股份制形式分别投资合作设立的。
独立学院是在特定的历史背景下产生与发展的，是高等教育适应社会主义市场经济体制改革、适应社会日益增长的教育需求、适应高等教育发展过程中由“精英化”向“大众化”过渡的产物。虽然对独立学院的褒贬不一，特别是对高校独立设置的独立学院——即高校独立学院非议众多，但笔者认为独立学院是中国特色社会主义高等教育在一定时期内的产物，它在政府投入满足不了高等教育大众化的情况下调动了公立大学的办学积极性，在教育质量能得到基本保证的前提下迅速响应了高等教育大众化的决策，满足了人民大众不断增长的高等教育需求，较为顺利地实现了我国高等教育的量的扩张，解决了高等教育大众化发展中最为棘手的两大难题——质量和资金，促进了中国高等教育事业的发展。如果没有独立学院，很难想象在国家不大量增加投入的情况下，如何在短期内并且在教育质量能得到基本保证的前提下满足近200万人的高等教育问题。人们不会愚蠢地选择，为了坚守教育的公平，而使200万人丧失接受高等教育的机会。同时，要解决就读公立大学和独立学院所产生的公平问题，国家是责任的承担者，经过一段时期后，国家完全可以在财力增长后通过向就读独立学院的学生发放教育券或通过其它转移支付方式而得到调节，独立学院不能承担教育不公平的责任，不能因为教育不公平而指责独立学院甚至取消独立学院，教育公平是一回事，独立学院是一回事，取消独立学院不能带来教育公平，而會因为将有更多的人会丧失接受高等教育的机会反而会产生更大的不公平。因此，在评价独立学院的功过和制订有关独立学院的政策时，不能脱离客观实际和历史背景，光从公平的单一视角来观察和研究独立学院的问题，对独立学院对中国高等教育事业的贡献视而不见，一味否认独立学院存在的合理性，或者一味强调一定要将之民办化，而要客观实际地考察和评价其存在的合理性与功过，以科学发展观为指导，站在中国高等教育科学发展的高度，来决策和规划独立学院的生存与发展问题。独立学院已作为一个事实存在，我们关注的已不是在体制上它应不应该存在问题，而是如何保证独立学院的教育教学质量问题，办学的形式并不是根本的问 题，只要对高等教育发展有利，我们应该容许多种办学形式的存在。
2 政府与举办者、合作者三者围绕独立学院的博奕
国家教育部推出独立学院这种办学形式。最初的目的是通过独立学院的发展可以在不增加财政投入的前提下，快速实现高等教育规模的增长，扩大高等教育资源，缓解高等教育资源短缺局面，发展高等教育，解决扩招后的高等教育短缺而构成的供需矛盾。希望利用办学质量高、办学效益好的普通本科高校的优质教育教学资源、成熟的管理水平和良好的品牌声誉，吸引社会资金，从速创办一批起点较高、具有一定质量保证、比一般民办高校办学水平要高的新型高校。但在政策设计中轻视了举办高校的利益追求，一方面要求举办高校要充分发挥校本部的智力、人才资源优势，切实加强独立学院的教师队伍和管理队伍建设，建立并不断完善独立学院教学水平的监测、评估体系，对独立学院的教学和管理负责，并保证办学质量，另一方面却千方百计限制举办高校的利益，限制其必须与合作者合作办学，不允许其独家办独立学院，其有形资产必须划转剥离，不能用有形资产在独立学院参股，而相反却给予合作办学者许多利益优待。由于在高等教育中校誉、办学的经验水平、教育教学的积淀等无形资产具有无法估量的价值，在评估时无法真正算是其价值，特别是在总投资规模较少的情况下，更难给它一个合理的定价，共享的有形资源部分在计算成本时也很难确定，客观上造成了一部分国有的高等教育资源成为这些特殊群体的牟利工具，是一种国有资产的流失，同时严重地挫伤了举办高校的积极性。
举办高校希望通过举办独立学院通过充分挖掘潜力，提高师资和教学设施的使用效率，充分发挥现有教育教学资源的作用，形成办学的规模效益，增加办学经费，用于独立学院的投入和补偿公立部分的投入不足，改善办学条件。公办高校在原有规模上要多获取一些公办招生指标，教育行政主管部门会以办学条件上的诸多因素予以限制，但一旦创办了独立学院，就能增加上千的招生指标，而且学费还远远高出公办招生的学费，获得一批可观的收益，用以弥补政府的投入不足。
合作者则是利用国家针对独立学院的这些有利于投资者的政策，轻而易举地创办能享用举办高校声誉、教育教学资源的本科层次的学校，创办伊始就较一般民办高校占据着计划字眼和市场机制的二重利惠，享有着品牌与成本的双重竞争优势，加上举办高校的溢出效用，他们从中能得到高于一般民办高校的超额利润。这就很容易理解为什么一段时期社会组织或个人对参与举办独立学院表示出极大的兴趣，趋之苦鹜。
3 对有关公立高校独立学院政策的质疑
3.1 政策有失公平性原则。
3.1.1 对举办学校不公平。一方面限制举办学校独立举办独立学院，但却要求举办学校分出一部分教师、管理人员、拿出一些吸引生源的热门专业，提供一些教育教学资源进行共享，与合作方去合办独立学院，并要求对教学运行、师资队伍建设、学科专业建设、教学质量负责，而独立学院的实际控制权掌控在合作方，举办学校既无权履行要求履行的职责，其利益也无法真正得到保障，同时，由于在同一地方利用自己的校名复制了一所子学校，如真象政府希望的那样，有朝一日他们能发展成为办学水平较高的学校，政府的目的达到了，但举办学校不但不能获利。而且会面临强劲的竞争和利益冲击。举办高校一方面要为独立学院出名出力，另一方面却要将这些可观的收益拱手相让给合作方，自然使举办高校心有不甘。更不堪忍受的是自己复制一个与母体基本相同、且借用母体声誉、还被要求对其教学要承担责任的学校与自身進行竞争，这样的政策设计是何等的不公平与可笑。
市场经济社会，不提倡唯利是图，但不能忽视合理的利益要求，要充分理解和尊重举办学校的利益诉求和生存发展的忧虑，民办高校独立发展成为公办高校的竞争对手，公办高校能坦然以对，但要公办高校自己去举办一所学校成为自身的竞争对手，并有可能有朝一日危及自身的生存与发展，则有些强人所难，显得政府有些不讲理了。
3.1.2 对一般的民办学校不公平。独立学院的合作方依托举办学校，借用举办学校校誉，共享举办学校教育教学资源，一起步就提高了办学起点和实现了本科招生，而且在市场竞争中能无偿利用举办学校的良好社会声誉，这是一般民办学校几十年的努力和投入都难以获取的，加之能共享举办学校教育教学资源，能有效地降低办学成本，使一般民办学校处于不平等的竞争地位。公办高校独立举办独立学院的竞争优势一般民办学校还可以接受，而对于同样是民办，两种不同的待遇，一般民办学校就很难接受了。
3.2 政策自相矛盾。关于独立学院的政策一方面强调公办高等教育资源的不足，一方面又要求举办学校拿出一部分办学资源参与举办独立学院；一方面要强调民办性，一方面却提出政府资助、举办学校的无形资产入股，民办里面明显地有国有资产，“官办”、“民办”难以说清。一方面强调公益性，一方面又提出合作方可以取得合理的收入，而且“合理”还无法准确界定，政策上就留下了较大的漏洞。
3.3 限制公办高校独立举办独立学院缺乏法律依据。2004年发布的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》(中华人民共和国国务院令<第399号>)第二条：国家机构以外的社会组织或者个人可以利用非国家财政性经费举办各级各类民办学校；…民办教育促进法和本条例所称国家财政性经费，是指财政拨款、依法取得并应当上缴国库或者财政专户的财政性资金。第六条：公办学校参与举办民办学校，不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校正常的教育教学活动，并应当经主管的教育行政部门或者劳动和社会保障行政部门按照国家规定的条件批准。公办学校参与举办的民办学校应当具有独立的法人资格，具有与公办学校相分离的校园和基本教育教学设施，实行独立的财务会计制度，独立招生，独立颁发学业证书。
2008年国家教育部发布的(独立学院设置与管理办法)(中华人民共和国教育部令(第26号>)第十条：参与举办独立学院的普通高等学校与社会组织或者个人，应当签订合作办学协议。第十一条：普通高等学校主要利用学校名称、知识产权、管理资源、教育教学资源等参与办学。社会组织或者个人主要利用资金、实物、土地使用权等参与办学。第十八条：申请筹设独立学院，须提交下列材料：
(二)合作办学协议。
从这两个令可以看出：国务院令并没有剥夺公办高校独立举办独立学院的权利，而是强调不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校正常的教育教学活动：而教育部令却限制公办高校独立举办独立学院，而强调必须要有实际性的合作方，并且合作方是主要出资人。上朔到《中华人民共和国民办教育促进法》，其第 二条：国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本法。…也未限制公办学校独立举办民办学院。由此可以判断，限制公办高校独立举办独立学院是没有法律基础的。
3.4 独立不等于脱离。在公司组成中，有母公司和子公司。母公司是指掌握其他公司的股份，从而能够在实际上控制这些公司经营活动的公司，也称控股公司。子公司是指其一定比例以上的股份被另一公司所掌握而受其实际控制的公司。子公司具有独立法人资格，拥有自己所有的财产，自己的公司名称、章程和董事会，对外独立开展业务和承担责任，但涉及公司利益的重大决策或重大人事安排，仍要由母公司决定。
根据这种结构，举办学校作为母学校，独立学院作为子学校，完全可以满足规范化与独立性的要求，不需要强行地将两者强行分开。而且只有这种母子关系，举办学校才能真正做到对独立学院的教学运行、师资队伍建设、学科专业建设、教学质量负责。不能将独立视为脱离，如果真正脱离的话，独立学院与民办学院就没有什么两样了，不仅所强调的独立学院的特色、优势无法保证，而且由于举办学校对独立学院没有实际的控制权，举办学校就是想保证独立学院的教育质量都不可能做到，更何况举办学校在独立学院真正脱离后根本就不会有这种源动力促使其去保证独立学院的教育质量。美国不少高校的附属学院就是一种“独立而不脱离”的例子，例如美国哥伦比亚大学(Co—lumbia University)与其教育学院(Teach—ers College)就是这种关系，二者以前是两所不同的高校，合并之后在财务、教学、管理、人事上都相对独立，教育学院有自己的董事会，有独立的运行体系，甚至其行政负责人的称谓不是“院长”(Dean)，而是“校长President)。更何况，一方面公立大学的一部分教育教学资源通过新的办学机制释放出更大的能量，产生了更大的效益，另一方面公立大学从举办独立学院中获取的利益会用来反哺母体学校，弥补政府对公立大学的投入不足，促进公立大学的建设与发展。
3.5 规范化不等于民办化。政策中隐含一种观念，即认为规范独立学院办学主要就是将其民办化，而事实上，所谓规范，重点不在如何开办，而在规范其办学行为，做到坚持社会主义办学方向，维护学生利益，保证教育教学质量。从这一方面看，合作方愿意出资办学，主要是出于寻利动机，在保证公益性方向以及保证教育教学质量上动力不足，而普遍地来说，虽然公立高校举办独立学院也是出于寻利的动机，但基于其体制和办学宗旨，其办学行为肯定比合作方要规范、要更具有政治意识与社会责任感、更具有质量意识，这应该是无可争议的。正因为这种将规范化与民办化画等号的观念的指导，就出现了要将过去由举办学校主要控制掌握的独立学院拱手让给合作方的政策，若真正做到了，独立学院在合作方的控制下，办学行为将会真正的不规范，教育教学质量的保证将面临更大的风险。举办要合法，办学要规范，为了保证办学水平，对举办独立学院设置一定的准入门槛是必要的，但不能在法律以外对具备条件举办独立学院的公立学校举办独立学院提出必须要有合作方的这一不合理的附加条件。
3.6 民办化不会带来教育公平，反而会产生更大的不公平。独立学院民办化，并没有从根本上解决独立学院高收费的问题，所以也就没有从根本上解决人们非议较多的教育公平问题。相反，如前所说，公立高校独立学院民办化后，教育质量将存在更不能保证、学生权益将存在更不能保障的风险，因此将更不公平。
3.7 不符合办学规律。所谓要求独立学院民办化，其一个重要动机就是要合作方投入资金，迅速兴办一批所谓具备较好办学条件的独立学院，这些独立学院有较大的校园面积，有漂亮的大楼，有崭新的设备，这样的学校外观虽然好看了，内涵却很不足，这些合作方虽然办学伊始投入了一些资金，一旦学校运行起来，就会将之作为发财的工具、造钱的机器、取款的银行，源源不断地将利润提走，在教学投入上会吝啬到一个铜板也舍不得投入，更谈不上会主动改善办学条件、提高办学质量和保证学生权益了。办学没有速成，也不能催熟，必须需要有办学理念、师资、学科、专业、教育教学管理等内涵建设，这些都不是一触而蹴之事，需要长久的积累沉淀和持之以恒、永不放弃的追求，有了校园、大楼、设备，并不代表就是大学了。相反，由办学质量高的公办大学举办独立学院，一开始它虽然不能拿出成亿的资金购买校园、兴盖大楼、添置设备，但它会通过资源共赏的方式充分发挥母体学校的资源效益，更会不遗余力地将母体学校长期形成的内涵赋予独立学院(这二种形式都不会影响母体学校本身的办学，而是资源的效益最大化)，办学伊始，规模較小，但会将二级学院的收入源源不断地投入到二级学院的建设发展和内涵建设中去。予以时日，一批由办学质量高的公办大学举办的高独立学院必将渐次呈现出来。办学不是一朝一夕之功，依靠大资金搞大跃进批置生产大学是不符合办学规律的。
4 政策建议
一是取消独立学院，扩招的费用由政府埋单。本科教育仍然走以扩大公办高校规模为主的“内涵式”发展道路，既然认为公办高校有些办学资源存在剩余，政府可以适当增加投入，补充一些不足的资源，使之配套，并保证足够的政府投入，从而增加其招生量，解决或缓解高等教育资源短缺问题。这样做，无论从哪个方面都不会存在过多或尖锐的争议。而且从现在的人才市场需求来看，适度地增加本科层次的培养数量是能够满足人才需求的，这样也给本科以下的办学层次和民办高校留出了一定的发展空间。这里要注意一种现象，就是近年来出现的公办高校要招生指标难，民办高校明明条件不如公办高校，但容易获取招生指标，有时甚至出现招生指标用不完的情况，这其中是否存在权力寻租值得深思，这种现象如果不能得到有效的遏制，将很难发挥公办高校的办学积极性，也很难充分利用好国有的高等教育资源，更好地满足人们廉价享受优质高等教育资源和接受优质的高等教育服务的需求，直言之，就是教育行政管理权被既得利益集团民办高校所“俘获”，为了既得利益集团民办高校的利益，损害公办高校的利益，更是损害人们群众利益，减少了人们廉价享受优质高等教育资源和接受优质的高等教育服务的机会。因此，在取消独立学院后，应在招生指标的确定上更加规范科学和公开透明，调动和保护公立大学的积极性，充分发挥国有高等教育资源的效益。
二是如果在现有国家的财力条件下尚不能承担高等教育大众化的投入，则在一段时期内允许符合条件的公办高校独立举办独立学院，扩招的费用由独立学院的学生家长埋单，因为只有这种形式，才能在政府缺乏投入的前提下较好地和真 正的解决高等教育大众化发展中最为棘手的两大难题——质量和资金。从公平性来说，虽说不是绝对公平，按分数决定是否交钱还是合理公正的，从经济学来看，虽然不是帕累托最优，也是一种帕累托改进，它在不使其他人的福利状况变坏的情况下，使一部分原本没有机会接受高等教育的人能够接受高等教育，是在限制条件(既定的投入)下的社会福利最大化。只要公办学校在完成国家公办教育任务的前提下，不是利用国家财政性经费，并且能满足办学条件要求和按照有关规定进行办学，不论其是否寻找合作方，都可以举办独立学院。按照独立学院的举办学校的条件，只要以举办学校为主，完全可以办好独立学院，也能做到独立性，与由合作方来控制独立学院相比，更能做到办学行为规范化。由于按照新的体制和机制办学，使之可以摆脱公办高校旧的体制机制的约束，提高办学效率，改善办学效益。公办高校举办独立学院是真正的不以盈利为目的，其举办独立学院的收益，会用于改善獨立学院和母体学校的办学条件，不会使国有资产流失，而是使国有资产保值增值，他们在办公立学校中就是这样做的，在国家投入很少的情况下，学校自力更生，艰苦奋斗，使公立学校的国有资产得到了大幅度增值。相反，由合作方实际控制独立学院，不仅很难做到象公立学校这样，而且很可能追求利益最大化，减少教学投入，降低培养质量，尽量做大收益率或变相增加自身收益，损害学生利益或形成国有资产流失。更何况在要求独立学院让合作方进入后，并没有改变高收费的现状，除了使合作方的利益改善外，国家、学生、举办学校的利益将进一步恶化，从经济学上说不是一种帕累托最优改进。相反，一味强调形式的规范与统一，并没有从根本上解决公平问题，不但是掩耳盗铃，而且会取得适得其反的效果，即老百姓用高价值，从由合作方控制的独立学院买到的是不值钱的高等教育。一旦国家财力允许，则可以取消独立学院，由于这些由公立高校独立举办的独立学院从所有制上来说属于单一国有型，则在举办期间由社会财富所形成的资产则完全可以国有，如果是有私有制的合作方参与，到国家具有财力而出于教育公平要取消独立学院时，则要付出昂贵的代价收购这些独立学院。
参考文献
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