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内容提要：农村公共产品供给关系到农村经济的发展、社会的稳定与和谐。在城乡差距逐步拉大的情况下应努力探寻农村公共产品的供给机制。适度的财政分权将有助于农村公共产品的供给，财政分权的关键是明确各级政府的职责。为保证农村公共产品供给更有效，应着力从明确政府与市场的关系、合理定位各级政府在农村公共产品供给中的职责范围与财力分配、遵循事权与财权相匹配的原则、建立科学的转移支付制度、提高地方政府收入五个方面入手。
关键词：农村公共产品 财政分权 政府职责
一、引言
能否解决好“三农”问题，是社会主义制度成熟的一个显著标志。其中，农村公共产品的供给对于农村经济及社会的发展具有至关重要的意义。因为完善的农村公共产品供给体系可以加速农村经济发展的步伐，推动社会的进步，助推城乡的和谐发展。当前我国社会出现的居民收入差距已经成为社会上普遍关注的热点问题，在居民收入差距中表现的最明显的即城乡居民收入差距。导致城乡居民收入差距的原因很多，但其中最关键的是城乡基本公共产品供给水平的差异。尽管温家宝总理一再强调要努力缩小城乡差距，促进基本公共服务均等化，但实际上城乡居民在医疗卫生、基础设施、社会保障、环境保护等公共产品的供给上仍然存在着巨大的差距。在城乡收入差距拉大、城乡基本公共产品供给水平参差不齐逐步侵蚀我国社会和谐稳定的情况下，提高农村公共产品的供给无疑具有十分重要的意义与价值。
财政分权是一个经济学与政治学相结合的问题。改革开放30多年来，我国的各项事业取得了举世瞩目的成就，这虽然源于我国政府倡导改革开放的观念打破了传统思维的界限，但在很多外国学者看来，中央政府成功地帮助了地方政府完成了向“增长型政府”转变（Weingast，1995；Mckinnon，1997；Qian and Roland，1998；Jin，Qian，and Weingast，2005）。与我国改革开放30多年经济高速增长形成鲜明对比的是地方政府在地方公共服务与公共产品供给上严重不足与过度的市场化带来的严重不公，特别是在广大农村地区一些农民紧急需要的公共产品供给严重不足，将会在社会上产生一系列的问题。
如何更好的满足广大农民对公共产品的需要，目前各个国家所普遍采用的一种做法即财政分权。国外学者无论从理论上还是从实践上都做出了大量的阐述。Hayek从“信息优势”的角度认为地方政府更能有效的了解当地居民的需求，因此能更有效的提供公共产品与公共服务。斯蒂格利茨从“地区间竞争”的角度认为地方政府更接近于本辖区的公众，不同地区的居民也有权选择自己的公共产品的服务种类与数量，因此地方政府在为当地居民提供公共产品与公共服务上更有效。蒂波特在1956年构筑了一个地方政府模型，他认为，人口的流动会引导政府提供公共产品与公共服务的行为。公民选择居住地的行为是表达公共产品偏好“用脚投票”的行为，不同政府之间的竞争，使地方政府在供给公共产品上更有效。有关财分权能够促进公共产品供给的证据来自玻利维亚（Faguet，2004）。玻利维亚一直是拉美地区高度集权的国家之一，在1994年分权之后，公共投资由原来的73%上升到79%，而且所有项目没有重复，这表明分权强化了政府对居民公共产品需求的反应，改善人力资本与社会公共服务的投资。在国内，如何提高农村公共产品的供给是很多学者关心的一个热点问题，但是我国学者在探讨财政分权问题时，更多的是依赖于西方的财政分权理论，而脱离的现实的土壤，缺乏对我国特殊国情的考量，这为本文的写作留有空间。
二、理论依据
第一代财政分权理论主要起源于主流的公共产品理论和古典财政理论，是从经济学的视角，建立在新古典经济学的规范理论分析框架下，考虑政府职能如何在不同层级之间进行合理的分配问题。所谓公共产品是指“将该商品的效用扩展于他人的成本为零；无法排除他人参与共享。”[1]公共产品不同于私人产品，它具有“非竞争性”（non-rivalness）与“非排他性”（non-exclutability）。在经济学上，纯粹的私人产品可用公式表示为
,即商品总量 相当于每个消费者i所消费或获得的该商品（ ）的总和，这意味着私人产品在消费者之间具有分割性。公共产品则不同，纯粹的公共产品可表示为 = ，对任何一个消费者i而言，因消费而可以支配的公共产品 数量就是公共产品的总量 ，即任何一个人消费公共产品都不会导致别人对该公共产品的减少，因此公共产品在消费者中是不可分割的。[2]供给公共产品是政府的职能之所在，为更好的使公民受益，需要按照受益范围的不同分别由不同层级的政府进行供给。如中央政府应供应国防、外交、行政等全国性的公共产品，地方性政府应供应地方性的学校与医院、地方性的公路等公共产品，如下图所示：
图1：地方公共产品集中提供和分级提供的效率
在图1中，A与B分别表示两组不同的对公共产品需求的曲线，纵轴P表示该公共产品的供给价格。如果由A、B曲线来确定两组不同人口各自的公共产品需求量，那么分别为 与 。但是由于中间投票者定理的原则，通常公共产品的供给量是 ，这样对A的供给量 而言则会造成过剩，而对B的供给量 而言又会出现不足。因此，应该按照各地方政府自身对公共产品的需求来确定公共产品的供给，这样才不会造成效率的损失。[3]
由于农村公共产品受益范围具有很强的地域性，只是针对本地区的人才会产生受益，对其他地区的人具有排他性。因此，由当地政府进行农村公共产品的供给是最适宜的，也是效率最高的。同时，农民由于自身上的弱势也必然会依赖于地方政府公共产品的供给。正是由于以上特性，所以适度的财政分权是保证地方政府提供公共产品的重要条件。尽管各个国家在保障地方政府财政能力的方式不尽相同，但是用财政分权的方式保障农村共公共产品的供给是一个共同的方向。
三、问题与原因
财政分权是指“中央政府将税收权与指出权下放，赋予地方政府一定的税收管理和预算执行的自主权，同时允许地方政府自主决定预算支出的结构与规模。”[4]财政分权是目前世界各国普遍存在的一种现象。尽管有学者认为“在人口自由流动下，税收和居民的转移限制了公共部门提供公共产品的能力”[5]，而且地方政府间税收的竞争会造成资源配置效率的扭曲[6]，或者拉大城乡之间经济发展的差距[7]。但是大多数学者认为财政分权会促进经济的发展，尤其是能有效帮助地区公共产品供给的效率。从世界的发展来看，“实行财政分权是一个基本趋势，而且财政分权度也在不断提高。从1975年的世界平均的1.03上升到1995年的1.94，绝大多数实证研究结论表明财政分权有利于经济的发展”[8]。而且发达国家经济增长与财政分权具有正效应，发展中国家存在负效应[9]。既然财政分权是世界范围内各个国家普遍采取的一种促进公共产品提供的方式，但是其效率却大相径庭，其关键在于政府职责的划分。 1、政府与市场的关系定位不清，使政府职责出现越位与缺位的现象
由于农村公共产品具有非排他性、非竞争性与消费的共同性的特点，如果完全由市场供给，则会出现“市场失灵”的现象，为避免农民的利益受损需要政府伸出这只“看得见的手”为农村提供公共产品，以此弥补“市场缺陷”。但从实际情况来看，由于政府与市场的关系定位不清，政府与市场的边界在公共产品的供给上较模糊，政府职责的越位与缺位时常发生，使公民的正当合理需求得不到满足。政府在提供农村公共产品的过程中以提高自己的政绩搞形象工程、摆“花架子”，不以农民的实际需求为根本出发点与落脚点，这直接造成了农民合法权益的损害。同时，一些本应该由政府提供的公共产品，政府却推向市场与企业，直接造成了农民公共产品供给的不足。政府与市场的边界不清，造成农村公共产品供给的乏力甚至是无力。
2、各级政府间的供给范围不清晰，扭曲了农村公共产品的供给
公共产品收益范围的层次性要求各级政府要摆正位置，明确职能。凡是涉及到全国性的公共产品，应该有中央政府提供，凡涉及到地方的，应当有地方政府主动承担。对于一些跨地区的公共工程和公共项目则应该由所涉列的地方政府承担为主，然后由中央政府负责协调和参与。但现实的情况是，中央一级的政府与地方的各级政府在农村公共产品的提供上并没有具体的范围，存在着责任划分不清的现象。第一，从中央到地方在教育、科技文化、卫生、国防等公共产品的攻击上都承担了责任，但是不同层级的政府究竟应该承担多大的责任则没有具体的划分，缺乏量化的标准。第二，对地方而言，基层政府与村民自治组织的供给责任定位仍然不清晰，一些本应由当地政府承担的确又村民自治组织来承担，这样大大加重了农民的负担。在基层政府与村民自治组织之间在提供公共产品上缺乏明确的责任分工，在涉及一些多级政府共同提供的公共产品时，缺乏有效的分担机制与法律规范，责任不清、随意性较大。这样的结果就会造成相互的推诿扯皮、在承担责任上相互“踢皮球”，层层下推，从而造成乡村两级政府的财政负担过重，扭曲了农村公共产品的供给。
3、各级政府之间事权、财权不对称，造成了地方政府的财政负担
“事权是一级政府对一定范围的公共事务进行管理的权力，财权是一级政府履行其公共管理职责而筹集财政收入的权力，包括征税权、收费权及举债权等。”[10]从应然的角度看，一级政府对应一级财权，一级财权对应一级事权。各个层级的政府在事权、财权上应该相互匹配，才能保障各个层级政府的权与责相互对应，各自承担管理的成本与责任。我们国家在1994年分税制改革就是在中央与地方之间在事权与财权方面进行了调整与组合，主要通过划分税种的方式重新界定了财权，利用转移支付重新配置权力，这是在财权上所做的调整。但是对于中央政府与地方各级政府之间究竟应该承担哪些公共事务的管理则没有做出具体的说明，彼此之间的界限较为模糊，这就直接导致了政府间事权与财权不同的组合与搭配。近几年来各级政府的财权基本上处于锁定的状态，并没有做出过大的调整，除证券印花税、所得税及农业税废除等微调外各级政府的财权变化始终不大，但省级以下政府的财力基本上呈现出层层上收的趋势。财权基本没变，但各级政府之间的事权却经常发生变化，一些本应由省级政府承担的下放到市，一些由市级政府承担的下放到县，再逐步下放到县、乡、村，这就造成了财权不断向上集中，使中央政府的财权过于集中，事权逐步下放，基层政府的负担在加重。在提供公共产品方面，要么无力承担，要么转向农民和企业进行乱摊派、乱收费，由各级政府间的事权、财权不清，加重了农民的负担。
4、现有转移支付制度不完善，造成农村公共产品的供给有失公平
农村公共产品的供给理应由中央政府与地方政府按照财权与事权相对应的原则完成，但是由于不同层级政府在财权与事权上的不对应，转移支付制度能够对这种现象进行校正，以弥补现有的不足。但是我国目前的转移支付制度还不完善，公共产品的供给并未达到社会所追求的公平的价值取向。第一，转移支付中资金投入缺乏长远规划，经常是哪有问题就投向哪，资金投入过于分散，治标不治本；第二，专项转移支付相对过大而均等化转移支付相对过少，专项转移支付管理有待于规范与透明；第三，转移支付没有与政府的服务绩效相挂钩，转移支付的过程与结果并没有做到公开与公正，这使公民的知情权受损，知情权受损必然会带来信息的不对称，公民的合法权益得不到满足，社会发展所追求的公平与正义更无从谈起。从公开的角度看，中央政府每年转移地方政府多少钱、具体到哪一级的政府、投入到哪些项目，公民并不清楚；对地方政府而言，中央政府或上一级政府每年将会转移多少、标准何以确立同样没有标准。从公正的角度看，转移支付资金的分配缺乏量化的标准，在分配上主观性的成分很大。转移支付制度的不完善对地方政府的财政而言无疑是雪上加霜，城乡之间的收入水平在拉大，公共产品的供给有失公平，大大影响了和谐社会的构建进程。
四、对策与路径
财政分权的本质在于准确划分中央和地方政府之间的职责范围，促进公共资源的有效配置与社会福利的最优化，这也恰恰是我国政府改革的关键。在今年温家宝总理的政府工作报告中，他再次强调要进一步转变政府职能，完善宏观调控体系，理顺中央与地方各级政府间财政分配关系，更好的调动中央与地方两个积极性，提高政府（特别是地方政府）的支出效率，实现最优财政分权，促进经济的增长。
1、正确界定政府与市场的关系，明晰权责界限
农村公共产品的性质决定了政府在农村公共产品供给中的主体地位。但在现实生活中，政府也会出现“失灵”，因此需要政府与市场共同携手构建以政府为主导、市场积极参与的多元供给格局。在该供给格局中，政府与市场的定位应该清晰，彼此承担公共产品的供给职责应该明确。对于保障民生的基本保障型公共产品，如卫生安全、医疗保障等应有政府主动承担，对于一些准公共产品如道路、供水等可以引入市场竞争机制，采用合同外包的方式让有能力提供的企业参与进来，加大民间资本的注入与生产经营。政府应加大对相关配套措施和制度保障方面的建设，为民间资本的注入营造良好的投资环境。 2、科学界定各级政府在农村公共产品供给中的责任与范围
合理配置公共产品，需要边际效益与边际成本相等，权利与义务相匹配，享有哪些权利必然会伴随承担哪些义务，要尽可能避免政府行为发生扭曲和偏差。在各级政府的责任承担上，应该坚持如下三个原则：第一，法定性原则。要依法确定中央政府与地方政府各级的财权与事权，依法运作，保持各级政府间财政关系的稳定性与严肃性。上级政府无权随意作出变更，如要变更，需经过立法部门的审核通过。努力把各级公共事务的治理纳入到法律的框架之内。第二，受益性原则。根据受益范围的大小划分政府的责任，如果受益范围是全国的公共产品应该由中央一级政府提供，如果受益范围是地方的，应该有地方政府提供。此外，具有外溢性的地方公共产品则应该由地方政府承担主要责任，由中央政府负责协调，各地方政府相互配合共同承担。第三，比较优势原则。地方政府在提供本地区的公共产品有优势的，应该由地方政府负责。特别是对于农村而言，农村公共产品的供给更应强调地方政府的责任。
3、合理划分事权与财权，使农村公共产品的供给责任与财力相匹配
要努力理顺政府间的财政关系，减少事权与财权、财力组合的不确定性，充分考虑我国区域间的巨大差异给社会发展与体制选择带来的深度制约。由于我国经济发展水平不均衡，发达地区与欠发达地区的财政能力相差较大，这就决定了各级政府间责任的划分与支出的模式不能搞“一刀切”，应该根据各地方的实际情况进行合理划分：对于经济发达地区事权与财权、财力相匹配，财政支出与责任划分相适应；对于欠发达地区要坚持事权与财力相匹配，财政支出责任与其可支配的财力相适应，对于不足的部分可通过财政转移支付来填补。
4、建立科学的转移支付制度，弥补农村公共产品供给的差距
根据农民的实际需要与公共服务均等化的目标要求，完善我国转移支付制度，提高公共产品的供给能力，特别是欠发达地区公共产品的供给能力，以纠正政府行为的偏差。自2006年以来我国全面取消了农业税，减轻了农民的负担，但是却给基层政府特别是乡、村两级政府的运转带来资金上的困难，对农村公共产品的供给更是陷入到尴尬的境地。因此，完善各级政府间的财政转移支付制度迫在眉睫，要特别注意提高基层政府对农村公共产品的供给能力，因为这直接关系到民生与社会的稳定。根据各地区经济发展的不平衡状况，应努力创新财政转移支付模式，由单一纵向转为以纵向为主、纵横交错的模式，加强中央政府的宏观调控能力。
5、调整对地方政府的激励机制，促进公共服务均等化
目前，基于我国的现有状况可以在中央财政投入的基础上通过政治激励的方法，使地方行为目标与中央的政策目标保持高度的一致。还可以通过调整对地方政府官员的激励方式，将其纳入到对地方政府官员绩效考核的目标中去，以此来促进地方政府行为向公共服务均等目标转化。在此基础上，要想保证政府间财政关系的可持续发展，要求政府之间的财政关系必须在法律的框架内实施。严格遵守法制经济的“法律至上、权力有限、程序正当”的原则进行处理，促进公共服务均等化目标的实现。
6、健全农民对农村公共服务的需求表达机制，增加农村公共产品供给的有效性
农民是农村公共服务的需求主体，因此，农村公共产品的供给是否有效，农民最具有发言权。按照公共服务的需求均衡理论，为实现公共服务的供给效果最优，必须充分考虑农民对公共服务的需求状况。因此，健全公民对公共产品的需求表达机制就显得尤为必要与重要。具体的做法是：第一，在村务公开中将农村公共服务供给，如农村道路建设、医疗、乡村电网建设等要作为一个重大问题公布给广大村民，要充分保障村民的知情权。第二，要实行村民自治，在乡镇人民代表大会和村民委员会的基础上建立民主投票的公共服务供给决策机制，使农民的发言权得到应有的重视。第三，要努力发展各类农村合作社、协会等非政府组织，提高农民的组织化程度，把农民的利益放在首位。
关键词：农村公共产品 财政分权 政府职责
一、引言
能否解决好“三农”问题，是社会主义制度成熟的一个显著标志。其中，农村公共产品的供给对于农村经济及社会的发展具有至关重要的意义。因为完善的农村公共产品供给体系可以加速农村经济发展的步伐，推动社会的进步，助推城乡的和谐发展。当前我国社会出现的居民收入差距已经成为社会上普遍关注的热点问题，在居民收入差距中表现的最明显的即城乡居民收入差距。导致城乡居民收入差距的原因很多，但其中最关键的是城乡基本公共产品供给水平的差异。尽管温家宝总理一再强调要努力缩小城乡差距，促进基本公共服务均等化，但实际上城乡居民在医疗卫生、基础设施、社会保障、环境保护等公共产品的供给上仍然存在着巨大的差距。在城乡收入差距拉大、城乡基本公共产品供给水平参差不齐逐步侵蚀我国社会和谐稳定的情况下，提高农村公共产品的供给无疑具有十分重要的意义与价值。
财政分权是一个经济学与政治学相结合的问题。改革开放30多年来，我国的各项事业取得了举世瞩目的成就，这虽然源于我国政府倡导改革开放的观念打破了传统思维的界限，但在很多外国学者看来，中央政府成功地帮助了地方政府完成了向“增长型政府”转变（Weingast，1995；Mckinnon，1997；Qian and Roland，1998；Jin，Qian，and Weingast，2005）。与我国改革开放30多年经济高速增长形成鲜明对比的是地方政府在地方公共服务与公共产品供给上严重不足与过度的市场化带来的严重不公，特别是在广大农村地区一些农民紧急需要的公共产品供给严重不足，将会在社会上产生一系列的问题。
如何更好的满足广大农民对公共产品的需要，目前各个国家所普遍采用的一种做法即财政分权。国外学者无论从理论上还是从实践上都做出了大量的阐述。Hayek从“信息优势”的角度认为地方政府更能有效的了解当地居民的需求，因此能更有效的提供公共产品与公共服务。斯蒂格利茨从“地区间竞争”的角度认为地方政府更接近于本辖区的公众，不同地区的居民也有权选择自己的公共产品的服务种类与数量，因此地方政府在为当地居民提供公共产品与公共服务上更有效。蒂波特在1956年构筑了一个地方政府模型，他认为，人口的流动会引导政府提供公共产品与公共服务的行为。公民选择居住地的行为是表达公共产品偏好“用脚投票”的行为，不同政府之间的竞争，使地方政府在供给公共产品上更有效。有关财分权能够促进公共产品供给的证据来自玻利维亚（Faguet，2004）。玻利维亚一直是拉美地区高度集权的国家之一，在1994年分权之后，公共投资由原来的73%上升到79%，而且所有项目没有重复，这表明分权强化了政府对居民公共产品需求的反应，改善人力资本与社会公共服务的投资。在国内，如何提高农村公共产品的供给是很多学者关心的一个热点问题，但是我国学者在探讨财政分权问题时，更多的是依赖于西方的财政分权理论，而脱离的现实的土壤，缺乏对我国特殊国情的考量，这为本文的写作留有空间。
二、理论依据
第一代财政分权理论主要起源于主流的公共产品理论和古典财政理论，是从经济学的视角，建立在新古典经济学的规范理论分析框架下，考虑政府职能如何在不同层级之间进行合理的分配问题。所谓公共产品是指“将该商品的效用扩展于他人的成本为零；无法排除他人参与共享。”[1]公共产品不同于私人产品，它具有“非竞争性”（non-rivalness）与“非排他性”（non-exclutability）。在经济学上，纯粹的私人产品可用公式表示为
,即商品总量 相当于每个消费者i所消费或获得的该商品（ ）的总和，这意味着私人产品在消费者之间具有分割性。公共产品则不同，纯粹的公共产品可表示为 = ，对任何一个消费者i而言，因消费而可以支配的公共产品 数量就是公共产品的总量 ，即任何一个人消费公共产品都不会导致别人对该公共产品的减少，因此公共产品在消费者中是不可分割的。[2]供给公共产品是政府的职能之所在，为更好的使公民受益，需要按照受益范围的不同分别由不同层级的政府进行供给。如中央政府应供应国防、外交、行政等全国性的公共产品，地方性政府应供应地方性的学校与医院、地方性的公路等公共产品，如下图所示：
图1：地方公共产品集中提供和分级提供的效率
在图1中，A与B分别表示两组不同的对公共产品需求的曲线，纵轴P表示该公共产品的供给价格。如果由A、B曲线来确定两组不同人口各自的公共产品需求量，那么分别为 与 。但是由于中间投票者定理的原则，通常公共产品的供给量是 ，这样对A的供给量 而言则会造成过剩，而对B的供给量 而言又会出现不足。因此，应该按照各地方政府自身对公共产品的需求来确定公共产品的供给，这样才不会造成效率的损失。[3]
由于农村公共产品受益范围具有很强的地域性，只是针对本地区的人才会产生受益，对其他地区的人具有排他性。因此，由当地政府进行农村公共产品的供给是最适宜的，也是效率最高的。同时，农民由于自身上的弱势也必然会依赖于地方政府公共产品的供给。正是由于以上特性，所以适度的财政分权是保证地方政府提供公共产品的重要条件。尽管各个国家在保障地方政府财政能力的方式不尽相同，但是用财政分权的方式保障农村共公共产品的供给是一个共同的方向。
三、问题与原因
财政分权是指“中央政府将税收权与指出权下放，赋予地方政府一定的税收管理和预算执行的自主权，同时允许地方政府自主决定预算支出的结构与规模。”[4]财政分权是目前世界各国普遍存在的一种现象。尽管有学者认为“在人口自由流动下，税收和居民的转移限制了公共部门提供公共产品的能力”[5]，而且地方政府间税收的竞争会造成资源配置效率的扭曲[6]，或者拉大城乡之间经济发展的差距[7]。但是大多数学者认为财政分权会促进经济的发展，尤其是能有效帮助地区公共产品供给的效率。从世界的发展来看，“实行财政分权是一个基本趋势，而且财政分权度也在不断提高。从1975年的世界平均的1.03上升到1995年的1.94，绝大多数实证研究结论表明财政分权有利于经济的发展”[8]。而且发达国家经济增长与财政分权具有正效应，发展中国家存在负效应[9]。既然财政分权是世界范围内各个国家普遍采取的一种促进公共产品提供的方式，但是其效率却大相径庭，其关键在于政府职责的划分。 1、政府与市场的关系定位不清，使政府职责出现越位与缺位的现象
由于农村公共产品具有非排他性、非竞争性与消费的共同性的特点，如果完全由市场供给，则会出现“市场失灵”的现象，为避免农民的利益受损需要政府伸出这只“看得见的手”为农村提供公共产品，以此弥补“市场缺陷”。但从实际情况来看，由于政府与市场的关系定位不清，政府与市场的边界在公共产品的供给上较模糊，政府职责的越位与缺位时常发生，使公民的正当合理需求得不到满足。政府在提供农村公共产品的过程中以提高自己的政绩搞形象工程、摆“花架子”，不以农民的实际需求为根本出发点与落脚点，这直接造成了农民合法权益的损害。同时，一些本应该由政府提供的公共产品，政府却推向市场与企业，直接造成了农民公共产品供给的不足。政府与市场的边界不清，造成农村公共产品供给的乏力甚至是无力。
2、各级政府间的供给范围不清晰，扭曲了农村公共产品的供给
公共产品收益范围的层次性要求各级政府要摆正位置，明确职能。凡是涉及到全国性的公共产品，应该有中央政府提供，凡涉及到地方的，应当有地方政府主动承担。对于一些跨地区的公共工程和公共项目则应该由所涉列的地方政府承担为主，然后由中央政府负责协调和参与。但现实的情况是，中央一级的政府与地方的各级政府在农村公共产品的提供上并没有具体的范围，存在着责任划分不清的现象。第一，从中央到地方在教育、科技文化、卫生、国防等公共产品的攻击上都承担了责任，但是不同层级的政府究竟应该承担多大的责任则没有具体的划分，缺乏量化的标准。第二，对地方而言，基层政府与村民自治组织的供给责任定位仍然不清晰，一些本应由当地政府承担的确又村民自治组织来承担，这样大大加重了农民的负担。在基层政府与村民自治组织之间在提供公共产品上缺乏明确的责任分工，在涉及一些多级政府共同提供的公共产品时，缺乏有效的分担机制与法律规范，责任不清、随意性较大。这样的结果就会造成相互的推诿扯皮、在承担责任上相互“踢皮球”，层层下推，从而造成乡村两级政府的财政负担过重，扭曲了农村公共产品的供给。
3、各级政府之间事权、财权不对称，造成了地方政府的财政负担
“事权是一级政府对一定范围的公共事务进行管理的权力，财权是一级政府履行其公共管理职责而筹集财政收入的权力，包括征税权、收费权及举债权等。”[10]从应然的角度看，一级政府对应一级财权，一级财权对应一级事权。各个层级的政府在事权、财权上应该相互匹配，才能保障各个层级政府的权与责相互对应，各自承担管理的成本与责任。我们国家在1994年分税制改革就是在中央与地方之间在事权与财权方面进行了调整与组合，主要通过划分税种的方式重新界定了财权，利用转移支付重新配置权力，这是在财权上所做的调整。但是对于中央政府与地方各级政府之间究竟应该承担哪些公共事务的管理则没有做出具体的说明，彼此之间的界限较为模糊，这就直接导致了政府间事权与财权不同的组合与搭配。近几年来各级政府的财权基本上处于锁定的状态，并没有做出过大的调整，除证券印花税、所得税及农业税废除等微调外各级政府的财权变化始终不大，但省级以下政府的财力基本上呈现出层层上收的趋势。财权基本没变，但各级政府之间的事权却经常发生变化，一些本应由省级政府承担的下放到市，一些由市级政府承担的下放到县，再逐步下放到县、乡、村，这就造成了财权不断向上集中，使中央政府的财权过于集中，事权逐步下放，基层政府的负担在加重。在提供公共产品方面，要么无力承担，要么转向农民和企业进行乱摊派、乱收费，由各级政府间的事权、财权不清，加重了农民的负担。
4、现有转移支付制度不完善，造成农村公共产品的供给有失公平
农村公共产品的供给理应由中央政府与地方政府按照财权与事权相对应的原则完成，但是由于不同层级政府在财权与事权上的不对应，转移支付制度能够对这种现象进行校正，以弥补现有的不足。但是我国目前的转移支付制度还不完善，公共产品的供给并未达到社会所追求的公平的价值取向。第一，转移支付中资金投入缺乏长远规划，经常是哪有问题就投向哪，资金投入过于分散，治标不治本；第二，专项转移支付相对过大而均等化转移支付相对过少，专项转移支付管理有待于规范与透明；第三，转移支付没有与政府的服务绩效相挂钩，转移支付的过程与结果并没有做到公开与公正，这使公民的知情权受损，知情权受损必然会带来信息的不对称，公民的合法权益得不到满足，社会发展所追求的公平与正义更无从谈起。从公开的角度看，中央政府每年转移地方政府多少钱、具体到哪一级的政府、投入到哪些项目，公民并不清楚；对地方政府而言，中央政府或上一级政府每年将会转移多少、标准何以确立同样没有标准。从公正的角度看，转移支付资金的分配缺乏量化的标准，在分配上主观性的成分很大。转移支付制度的不完善对地方政府的财政而言无疑是雪上加霜，城乡之间的收入水平在拉大，公共产品的供给有失公平，大大影响了和谐社会的构建进程。
四、对策与路径
财政分权的本质在于准确划分中央和地方政府之间的职责范围，促进公共资源的有效配置与社会福利的最优化，这也恰恰是我国政府改革的关键。在今年温家宝总理的政府工作报告中，他再次强调要进一步转变政府职能，完善宏观调控体系，理顺中央与地方各级政府间财政分配关系，更好的调动中央与地方两个积极性，提高政府（特别是地方政府）的支出效率，实现最优财政分权，促进经济的增长。
1、正确界定政府与市场的关系，明晰权责界限
农村公共产品的性质决定了政府在农村公共产品供给中的主体地位。但在现实生活中，政府也会出现“失灵”，因此需要政府与市场共同携手构建以政府为主导、市场积极参与的多元供给格局。在该供给格局中，政府与市场的定位应该清晰，彼此承担公共产品的供给职责应该明确。对于保障民生的基本保障型公共产品，如卫生安全、医疗保障等应有政府主动承担，对于一些准公共产品如道路、供水等可以引入市场竞争机制，采用合同外包的方式让有能力提供的企业参与进来，加大民间资本的注入与生产经营。政府应加大对相关配套措施和制度保障方面的建设，为民间资本的注入营造良好的投资环境。 2、科学界定各级政府在农村公共产品供给中的责任与范围
合理配置公共产品，需要边际效益与边际成本相等，权利与义务相匹配，享有哪些权利必然会伴随承担哪些义务，要尽可能避免政府行为发生扭曲和偏差。在各级政府的责任承担上，应该坚持如下三个原则：第一，法定性原则。要依法确定中央政府与地方政府各级的财权与事权，依法运作，保持各级政府间财政关系的稳定性与严肃性。上级政府无权随意作出变更，如要变更，需经过立法部门的审核通过。努力把各级公共事务的治理纳入到法律的框架之内。第二，受益性原则。根据受益范围的大小划分政府的责任，如果受益范围是全国的公共产品应该由中央一级政府提供，如果受益范围是地方的，应该有地方政府提供。此外，具有外溢性的地方公共产品则应该由地方政府承担主要责任，由中央政府负责协调，各地方政府相互配合共同承担。第三，比较优势原则。地方政府在提供本地区的公共产品有优势的，应该由地方政府负责。特别是对于农村而言，农村公共产品的供给更应强调地方政府的责任。
3、合理划分事权与财权，使农村公共产品的供给责任与财力相匹配
要努力理顺政府间的财政关系，减少事权与财权、财力组合的不确定性，充分考虑我国区域间的巨大差异给社会发展与体制选择带来的深度制约。由于我国经济发展水平不均衡，发达地区与欠发达地区的财政能力相差较大，这就决定了各级政府间责任的划分与支出的模式不能搞“一刀切”，应该根据各地方的实际情况进行合理划分：对于经济发达地区事权与财权、财力相匹配，财政支出与责任划分相适应；对于欠发达地区要坚持事权与财力相匹配，财政支出责任与其可支配的财力相适应，对于不足的部分可通过财政转移支付来填补。
4、建立科学的转移支付制度，弥补农村公共产品供给的差距
根据农民的实际需要与公共服务均等化的目标要求，完善我国转移支付制度，提高公共产品的供给能力，特别是欠发达地区公共产品的供给能力，以纠正政府行为的偏差。自2006年以来我国全面取消了农业税，减轻了农民的负担，但是却给基层政府特别是乡、村两级政府的运转带来资金上的困难，对农村公共产品的供给更是陷入到尴尬的境地。因此，完善各级政府间的财政转移支付制度迫在眉睫，要特别注意提高基层政府对农村公共产品的供给能力，因为这直接关系到民生与社会的稳定。根据各地区经济发展的不平衡状况，应努力创新财政转移支付模式，由单一纵向转为以纵向为主、纵横交错的模式，加强中央政府的宏观调控能力。
5、调整对地方政府的激励机制，促进公共服务均等化
目前，基于我国的现有状况可以在中央财政投入的基础上通过政治激励的方法，使地方行为目标与中央的政策目标保持高度的一致。还可以通过调整对地方政府官员的激励方式，将其纳入到对地方政府官员绩效考核的目标中去，以此来促进地方政府行为向公共服务均等目标转化。在此基础上，要想保证政府间财政关系的可持续发展，要求政府之间的财政关系必须在法律的框架内实施。严格遵守法制经济的“法律至上、权力有限、程序正当”的原则进行处理，促进公共服务均等化目标的实现。
6、健全农民对农村公共服务的需求表达机制，增加农村公共产品供给的有效性
农民是农村公共服务的需求主体，因此，农村公共产品的供给是否有效，农民最具有发言权。按照公共服务的需求均衡理论，为实现公共服务的供给效果最优，必须充分考虑农民对公共服务的需求状况。因此，健全公民对公共产品的需求表达机制就显得尤为必要与重要。具体的做法是：第一，在村务公开中将农村公共服务供给，如农村道路建设、医疗、乡村电网建设等要作为一个重大问题公布给广大村民，要充分保障村民的知情权。第二，要实行村民自治，在乡镇人民代表大会和村民委员会的基础上建立民主投票的公共服务供给决策机制，使农民的发言权得到应有的重视。第三，要努力发展各类农村合作社、协会等非政府组织，提高农民的组织化程度，把农民的利益放在首位。