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摘要：新颁布的行政诉讼法把行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件纳入可以调解的范围内，是多年来法学学理界与司法实务界呼吁将调解制度引入行政诉讼法所取得的阶段性成果。本文着力于梳理法学界内对行政诉讼调解制度的各种意见，阐释现有的行政诉讼调解制度所面临的困境并提出建议。
关键词：行政诉讼；调解；自由裁量
2014年11月1日，十二届全国人大常委会第十一次会议高票表决通过了修改行政诉讼法的决定。针对法学界争论已久的行政诉讼法第五十条“人民法院审理行政案件，不适用调解”的规定，新行政诉讼法将其修改为“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。”标志着行政诉讼调解制度在我国的正式设立。
一、关于建立行政诉讼调解制度的争议
行政诉讼调解指行政诉讼当事人在法院或者法官的主持下双方当事人在不违反法律及法规的前提下就诉讼标的达成合意并接受法院审查的活动。在现行的行政诉讼法制定之前与实施之后，法学界与实务界针对行政诉讼是否应当适用调解制度的问题展开了激烈的辩论。支撑主张适用调解制度这一意见的理由主要有：第一，调解有利于法官向双方当事人宣传法制；第二，调解有利于解决双方当事人对案件事实认识的分歧，从而能较快、较有效地解决双方当事人的争议；第三，调解有利于化解矛盾，促进双方当事人之间事后的相互谅解和团结。而支撑反对适用调解制度这一意见的理由主要有：第一，行政诉讼是人民法院对具体行政行为合法性的审查，具体行政行为是否合法不存在调解的余地；第二，行政机关是代表国家，以国家名义实施相应行为的，其不得自行任意处分国家的实体利益；第三，行政争议发生在不平等的双方当事人之间，如法院对双方调解，行政机关有可能利用不公开审理的机会逼迫行政相对人屈服，也可能通过无原则向行政相对人让步；第四，不适用调解并不排除法院在公开审理过程中向双方当事人宣传法制，从而也不排除法院允许原告在认识其指控不当后撤诉和允许被告在认识其行为违法后改变原具体行政行为。
二、行政诉讼调解制度所面临的困境
虽然新法的颁布为调解制度的运用提供了法律依据，但要在行政诉讼中充分发挥调解制度的效用，还存在着诸多的困难。
（一）行政相对人对调解效果的不予期待
总的来说，调解协议的不得达成，主要有以下几点原因：第一，源于“官官相护”的传统观念，原告对于法院进行的调解工作总存有一定疑虑，认为法院会站在行政机关的立场来共同对付原告，或者袒护行政机关，所以他们往往不愿意选择调解结案的方式。第二，一些原告由于法律知识缺乏，不明白案件所涉及的法律关系，自认案件稳操胜券，便漫天要价，超过了行政机关自由裁量的限度，最终导致协调的失败。第三，部分原告的诉讼目的只在于为自己讨一个说法，惩戒行政机关，起到一个示范作用，他们往往不愿意调解。第四，在之前的法院协调和解机制中，部分行政机关不严格履行和解协议内容，致使协调和解工作案结事未了，后来遇到类似案件的行政相对人在选择提起诉讼时便不再愿意采用该种方式解决纠纷。
（二）部分行政机关面对调解态度消极
个别行政机关在诉讼中仍以管理者自居，认为是代表国家在行使职权，法院理所应当站在自己一边，因此对法院的调解工作持消极态度。更有部分被告行政机关以案件涉及到当地党委政府的中心工作以及群体性涉及社会稳定的情况为名，要求法院维护“大局”，维持行政机关错误的行政行为，不同意进行调解。再加之被告行政机关往往办事效率不高，错过了调解的最佳时机，致使双方很难达成一致意见。
（三）司法公信力的减弱和法官的调解能力不济
法院内部对主持调解工作还还存在一些不足，面临着一些困难。第一，近年来一些法官贪赃枉法、法院判决错杀好人的案件层出不穷，导致法院的司法权威受损，部分当事人对一些法官持怀疑态度，使调解工作有较大的难度。第二，一些行政法官对于行政案件缺乏高度的政治敏锐性和责任感，可能错失调解的良机；一些行政法官的协调能力不强，综合司法能力不济，不能适应协调和解工作的需要；还有一些法官认为协调工作过于繁琐，又会影响法院权威和办案效率，不愿做认真细致的工作，一判了之。
三、更好地实现行政诉讼调解制度效用的对策与建议
自行政诉讼法颁布以来，行政案件通过协调和解处理在审判实践中事实上已经存在，多年来，在法院的主导下，行政和解案件数量较稳定，案件类型逐渐增多，涉及行政领域广泛，协调和解处理案件相对集中，行政诉讼当事人对待法院协调处理的态度也有所转变。事实上，协调和解制度的存在已经为行政诉讼调解制度的适用奠定了广泛的群众基础，也为行政法官的调解工作积累了不少的经验，但要充分发挥调解制度在行政诉讼中的效用，还需要做出许多努力。
（一）坚持合法、有限、自愿调解原则
在行政诉讼的调解工作中，应当坚持有限调解、合法调解和自愿调解的原则。第一，坚持合法性原则包括了调解程序要合法，调解内容要合法，调解方法要合法，在行政审判的调解过程中坚持合法性原则是一切工作的基本前提。第二，坚持有限协调原则不仅要将可调解的案件限制在行政主体的法定职权范围之内，也要限制在非羁束行政行为范围之内。第三，坚持当事人自愿原则需贯穿在协调工作的始末，包括程序和实体两方面。
（二）明确并扩大适用调解的案件范围
新行政诉讼法对适用调解的案件规定为“行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解”，这样的规定过于笼统，不利于指导法官在处理具体的行政诉讼案件中分辨该案是否可以适用调解制度。据此，行政诉讼法还应将以下几类案件明确规定为可以调解的案件：第一，行政裁决案件。根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第61条的规定，对于行政裁决案件，人民法院可通过协调民事争议双方之间的纠纷来解决相对人与行政机关之间的纠纷。第二，不履行或拖延履行法定职责案件。此类案件相对人起诉的直接目的就是请求法院判令被告履行法定职责，对于尚能履行职责的，人民法院可进行调解。对于继续履行职责已无必要的，相对人以其行为造成损害为由，提起行政赔偿诉讼，也可以根据《国家赔偿法》的相关规定进行调解。第三，行政合同案件。人民法院可针对该行政合同设定的权利义务关系通过协调方式解决双方争议。
（三）修订相关司法解释
在对行政诉讼法进行修改以后，应对相关司法解释进行修订，增加行政调解的相关内容。司法解释对审判实务的具体工作具有很强的指导作用，因此对最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的修改，可以从以下几个方面进行：第一，明确规定行政诉讼的调解所适用的范围。对哪些类型的行政案件能够适用调解应该有明确的规定，法律既已制定，可以在司法解释中作出详细的解释。第二，明确规定对不履行行政调解书载明的义务的，对方当事人可以申请人民法院强制执行。第三，规定完善的调解程序和监督机制，保证调解的公正性。
（四）加强宣传和示范，提升司法公信力和调解认同度。
参考文献：
[1]姜明安：《行政诉讼法修改的若干问题》，载《法学》2014年第3期，第16页。
关键词：行政诉讼；调解；自由裁量
2014年11月1日，十二届全国人大常委会第十一次会议高票表决通过了修改行政诉讼法的决定。针对法学界争论已久的行政诉讼法第五十条“人民法院审理行政案件，不适用调解”的规定，新行政诉讼法将其修改为“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。”标志着行政诉讼调解制度在我国的正式设立。
一、关于建立行政诉讼调解制度的争议
行政诉讼调解指行政诉讼当事人在法院或者法官的主持下双方当事人在不违反法律及法规的前提下就诉讼标的达成合意并接受法院审查的活动。在现行的行政诉讼法制定之前与实施之后，法学界与实务界针对行政诉讼是否应当适用调解制度的问题展开了激烈的辩论。支撑主张适用调解制度这一意见的理由主要有：第一，调解有利于法官向双方当事人宣传法制；第二，调解有利于解决双方当事人对案件事实认识的分歧，从而能较快、较有效地解决双方当事人的争议；第三，调解有利于化解矛盾，促进双方当事人之间事后的相互谅解和团结。而支撑反对适用调解制度这一意见的理由主要有：第一，行政诉讼是人民法院对具体行政行为合法性的审查，具体行政行为是否合法不存在调解的余地；第二，行政机关是代表国家，以国家名义实施相应行为的，其不得自行任意处分国家的实体利益；第三，行政争议发生在不平等的双方当事人之间，如法院对双方调解，行政机关有可能利用不公开审理的机会逼迫行政相对人屈服，也可能通过无原则向行政相对人让步；第四，不适用调解并不排除法院在公开审理过程中向双方当事人宣传法制，从而也不排除法院允许原告在认识其指控不当后撤诉和允许被告在认识其行为违法后改变原具体行政行为。
二、行政诉讼调解制度所面临的困境
虽然新法的颁布为调解制度的运用提供了法律依据，但要在行政诉讼中充分发挥调解制度的效用，还存在着诸多的困难。
（一）行政相对人对调解效果的不予期待
总的来说，调解协议的不得达成，主要有以下几点原因：第一，源于“官官相护”的传统观念，原告对于法院进行的调解工作总存有一定疑虑，认为法院会站在行政机关的立场来共同对付原告，或者袒护行政机关，所以他们往往不愿意选择调解结案的方式。第二，一些原告由于法律知识缺乏，不明白案件所涉及的法律关系，自认案件稳操胜券，便漫天要价，超过了行政机关自由裁量的限度，最终导致协调的失败。第三，部分原告的诉讼目的只在于为自己讨一个说法，惩戒行政机关，起到一个示范作用，他们往往不愿意调解。第四，在之前的法院协调和解机制中，部分行政机关不严格履行和解协议内容，致使协调和解工作案结事未了，后来遇到类似案件的行政相对人在选择提起诉讼时便不再愿意采用该种方式解决纠纷。
（二）部分行政机关面对调解态度消极
个别行政机关在诉讼中仍以管理者自居，认为是代表国家在行使职权，法院理所应当站在自己一边，因此对法院的调解工作持消极态度。更有部分被告行政机关以案件涉及到当地党委政府的中心工作以及群体性涉及社会稳定的情况为名，要求法院维护“大局”，维持行政机关错误的行政行为，不同意进行调解。再加之被告行政机关往往办事效率不高，错过了调解的最佳时机，致使双方很难达成一致意见。
（三）司法公信力的减弱和法官的调解能力不济
法院内部对主持调解工作还还存在一些不足，面临着一些困难。第一，近年来一些法官贪赃枉法、法院判决错杀好人的案件层出不穷，导致法院的司法权威受损，部分当事人对一些法官持怀疑态度，使调解工作有较大的难度。第二，一些行政法官对于行政案件缺乏高度的政治敏锐性和责任感，可能错失调解的良机；一些行政法官的协调能力不强，综合司法能力不济，不能适应协调和解工作的需要；还有一些法官认为协调工作过于繁琐，又会影响法院权威和办案效率，不愿做认真细致的工作，一判了之。
三、更好地实现行政诉讼调解制度效用的对策与建议
自行政诉讼法颁布以来，行政案件通过协调和解处理在审判实践中事实上已经存在，多年来，在法院的主导下，行政和解案件数量较稳定，案件类型逐渐增多，涉及行政领域广泛，协调和解处理案件相对集中，行政诉讼当事人对待法院协调处理的态度也有所转变。事实上，协调和解制度的存在已经为行政诉讼调解制度的适用奠定了广泛的群众基础，也为行政法官的调解工作积累了不少的经验，但要充分发挥调解制度在行政诉讼中的效用，还需要做出许多努力。
（一）坚持合法、有限、自愿调解原则
在行政诉讼的调解工作中，应当坚持有限调解、合法调解和自愿调解的原则。第一，坚持合法性原则包括了调解程序要合法，调解内容要合法，调解方法要合法，在行政审判的调解过程中坚持合法性原则是一切工作的基本前提。第二，坚持有限协调原则不仅要将可调解的案件限制在行政主体的法定职权范围之内，也要限制在非羁束行政行为范围之内。第三，坚持当事人自愿原则需贯穿在协调工作的始末，包括程序和实体两方面。
（二）明确并扩大适用调解的案件范围
新行政诉讼法对适用调解的案件规定为“行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解”，这样的规定过于笼统，不利于指导法官在处理具体的行政诉讼案件中分辨该案是否可以适用调解制度。据此，行政诉讼法还应将以下几类案件明确规定为可以调解的案件：第一，行政裁决案件。根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第61条的规定，对于行政裁决案件，人民法院可通过协调民事争议双方之间的纠纷来解决相对人与行政机关之间的纠纷。第二，不履行或拖延履行法定职责案件。此类案件相对人起诉的直接目的就是请求法院判令被告履行法定职责，对于尚能履行职责的，人民法院可进行调解。对于继续履行职责已无必要的，相对人以其行为造成损害为由，提起行政赔偿诉讼，也可以根据《国家赔偿法》的相关规定进行调解。第三，行政合同案件。人民法院可针对该行政合同设定的权利义务关系通过协调方式解决双方争议。
（三）修订相关司法解释
在对行政诉讼法进行修改以后，应对相关司法解释进行修订，增加行政调解的相关内容。司法解释对审判实务的具体工作具有很强的指导作用，因此对最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的修改，可以从以下几个方面进行：第一，明确规定行政诉讼的调解所适用的范围。对哪些类型的行政案件能够适用调解应该有明确的规定，法律既已制定，可以在司法解释中作出详细的解释。第二，明确规定对不履行行政调解书载明的义务的，对方当事人可以申请人民法院强制执行。第三，规定完善的调解程序和监督机制，保证调解的公正性。
（四）加强宣传和示范，提升司法公信力和调解认同度。
参考文献：
[1]姜明安：《行政诉讼法修改的若干问题》，载《法学》2014年第3期，第16页。