【摘要】问责方兴未艾,而 “问题官员”屡屡闪电复出,让公众非常不满。为了更好地解决问责与复出相平衡问题,需要对问责官员的复出程序进行必要且合理的规范,同时,还应配以相关的制度变革,才能起到一定的功效。
　　【关键词】问责官员 制度缺失 制度规范
　　
　　自2003年非典肆虐引发问责风暴以来,官员问责现象屡见不鲜。相应的问责制度,也从地方试验逐步走向最近的中央立法。在重大事故或事件造成恶劣影响之际,对负有领导责任的高官实施问责,的确给人以政治开明的新鲜感。以往在绝大多数情况下仅仅追责具体执法或承办人员、而听任决策者或领导者逍遥自在的作法,已经开始在制度层面上扭转。国人由此对民主政治、责任政府多了一份期盼。
　　然而,信息社会、网络社会的渐趋形成,使得以前可能难以引起普遍关注的问责官员“复出”现象,层出不穷地见诸纸质或网络媒体的报道之中。“快速复出”“悄然复出”“曲线复出”正在磨蚀民众刚刚萌芽的期盼,方兴未艾的问责制也正在经历信用危机。应付此危机的良策,唯有对问责官员复出机制加以必要且合理的规范;但是,复出机制只不过问责制、干部制乃至政治制度之微小组成,仅将其规范化而不配以相关制度变革,仍有收效不著的问题。
　　复出的失范及其弊害
　　目前,关于问责官员复出的规则,散见于若干规范性文件之中:
　　2004年的《党政领导干部辞职暂行规定》第29条规定,“对引咎辞职、责令辞职以及自愿辞去领导职务的干部,根据辞职原因、个人条件、工作需要等情况予以适当安排。”这里的“适当安排”实际上也可归于大众心目中的“复出”,然而,若与上述规范相结合,“适当安排”应该排除1年以内即安排领导职务的可能性。
　　2008年的《公务员职务任免与职务升降规定》第29条规定,“降职的公务员,在新的职位工作一年以上,德才表现和工作实绩突出,经考察符合晋升职务条件的,可晋升职务。其中,降职时降低级别的,其级别按照规定晋升;降职时未降低级别的,晋升到降职前职务层次的职务时,其级别不随职务晋升。”该条只是对降职1年后的职务或级别晋升做了特别规定,没有触及其它情形。
　　2009年6月30日,中办、国办联合发布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称“《问责暂行规定》”),虽然成为当前中国全面规定行政问责制的最高位阶的规范文本,但它只字未提“复出”问题。
　　最后,2010年1月1日出台的《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》第16条规定,“受到调离岗位处理的,一年内不得提拔;引咎辞职和受到责令辞职、免职处理的,一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务,两年内不得提拔;受到降职处理的,两年内不得提拔。”该条也涉及“复出”问题,可是:一、适用范围延及“调离岗位”和“免职”;二、降职后提拔的期限,比《党政领导干部选拔任用工作条例》和《公务员职务任免与职务升降规定》的规定,更为严格。
　　从以上零散规则可以窥知:一则,问责官员复出问题尚未在制度上予以系统地应对,在复出条件和复出程序这两个主要方面,都缺乏明确的、周全的规范;二则,既有规则不仅短缺,相互之间还存在不尽一致或冲突的情形;三则,这些规则丝毫没有体现对人民知情权、参与权、表达权、监督权的尊重和保障。因此,问责官员五花八门的复出现象,可能会有公众诟病的“官官相护”、“任人唯亲、任人唯近”的问题,但是,相应规范的缺失,才是信用危机的真正根源所在。没有完整规范,正当复出与不正当复出鱼龙混杂,公众既然难分青红皂白,也就容易激发一律质疑的情绪,更是威胁到问责制本身的信用。
　　复出机制规范化之设想
　　既然根源如此,问责官员复出机制的规范化、制度化,应尽快提上议事日程。相关设想可从基本原则和具体制度两个维度上予以展开。
　　首先,问责官员的复出应该遵循以下基本原则:一是依法。若复出规范化得以实现,那么,严格依照规则办理问责官员复出事宜是第一要义。否则,规范化就毫无价值可言。因此,也就需要对违法复出现象予以查究和追责;二是理性。问责官员的复出与否,需视其一贯的品德和才能表现、在问责事件中的过错程度、对新岗位的胜任能力等情形而定。因人而异、因事而异,是制度理性的体现;三是透明。问责官员复出的整个过程和重要环节皆应公之于众,主动接受人民的监督,以坦坦荡荡、光明磊落取代躲躲藏藏、偷偷摸摸,从而减少不必要的猜忌;四是参与。对于问责官员是否适宜复出的问题,在政府主导制之下,应吸纳公众参与、民主评议,作为重要的考量因素。
　　其次,围绕着依法、理性、透明、参与四项原则,在复出条件和复出程序这两个大的方面,来建构问责官员复出的具体制度:一、复出条件可以包括资格条件和成熟条件。确定问责官员是否具有复出资格,应当主要考虑问责事由中官员的主观过错程度。若在问责事件中,问责官员存在故意或重大过失,那其明显不具备以尽职尽责的行为为公共利益谋取福利的基本素质,就不适宜“复出”重新担任或提拔担任领导职务;反之,若问责官员本身只是存在一般过失,或者没有任何主观过错,仅仅是因为出现了民众难以接受的结果而承担必要的主管之责,该责任很大程度上是一种结果责任,那么,该官员应有复出的资格。具有复出资格的官员并非必然复出,是否真正复出,尚需取决于复出的条件是否成熟。复出的成熟条件涉及去职的期限、对待去职的态度、去职期间的工作表现、个人领导能力提高的程度、是否存在相应的职位空缺等。二、问责官员的复出,不仅要在实体上符合复出条件,更应该在程序上体现透明与参与。尤其是,上述的复出条件,在相当程度上没有确定无疑、拿来即用的操作标准,也不可能就此给出完备无遗的规则。因此,问责官员是否达到了复出条件,尚需经过认真、细致、慎重的考察和评议,复出程序也就更加凸显其意义。在程序的制度设计上,应该考虑以下原则性要求:一是官员复出除了要遵循领导干部选拔任用的一般程序外,应该在适当环节上增加更加严格的规定;二是官员复出要经过一定范围内公众的公开评议,保障公众的参与权,公开评议未能过关的官员,是否复出应予更加慎重的对待;三、官员复出决定的依据、理由甚至复出官员的推荐人等,皆应当主动予以公示。
　　问责官员复出机制规范化的积极意义,是毋庸置疑的。一方面,它可以为问责官员的正当复出提供依据,消弭人民不必要的怀疑,挽救正在萌芽中的问责制信用危机,对问责官员本身也是必要的保护;另一方面,它可以杜绝或者减少问责官员的不正当复出,甚至,可以更往上追溯到问责阶段,用问责官员复出条件和程序的严格性,来克服随意问责、找替罪羊式的问责。
　　应予重视的制度瓶颈
　　不过,官员复出的规范化,还只是停留在讨论、设计的层面上。对其积极功效的预测,虽然有相当的说服力,可也必须意识到其面对的一系列制度瓶颈。
　　第一,党政领导干部选拔任用的民主化有待提升。问责官员复出实际上就是选拔任用的一种情形而已。时下的党政领导干部选拔任用,依然受领导或上级领导意志的影响甚深,民主化程度不高。在此制度框架内,仅仅寄望于复出本身的透明、参与,可能会成为一种奢望。
　　第二,“舆论问责”的倾向性过于强烈。与第二个制度现象有关,现在的有些问责受舆论影响较大。的确,若不是出现重大违法违纪或重大事故,舆论一般不会汹涌如潮;顺应舆论反映出来的民心问责,既能体现“对民负责”的责任政府理念,又能平息众怒。然而,有的时候,舆论的聚集毕竟有瞬间性、一时性、情绪性、易变性、复杂性等特点,不见得能够形成较为冷静、理性的思考和观点。若一味顺从舆论,也会导致“为了阻抑舆论”而问责,不仅问责官员感觉委屈,也容易导致作为补偿的快速复出。而缓解舆论压力又在一定程度上与维护稳定的政治任务牵连在一起。
　　第三,真正意义上的高官问责制有待建立。实践中,“问责”概念有广义和狭义之分。广义“问责”涉及党政系统所有公职人员,且对政治责任、法律责任、纪律责任、道德责任不加区分;狭义“问责”指向党政领导干部的决策或领导责任,亦即政治责任。2009年的《问责暂行规定》首次明确狭义问责制度,但一下子还不可能改变概念混用的局面。五花八门的“问责”,也为如何规范问责官员复出问题增加了复杂性。其实,真正的高官问责制至少有两个特征:一是极少数情形下才政治问责;二是政治问责以后复出的可能性微乎其微。①由于没有形成此类高官问责,因而才会出现动辄对高官问责,问责后又要考虑干部和人才的培养成本、考虑治病救人而轻易复出的现象。
　　因此,问责官员的复出,不是一个孤立的问题。它牵扯到干部人事制度的方方面面,若无全方位、系统的制度改革,单凭对其本身进行规范化,即使有其正面的功效,也会在实践中遭遇折扣。(作者为北京大学法学院副院长、博导)
　　
　　注释
　　①竹立家:“党政领导干部问责走向法制化”,《学习时报》,2009年6月8日。