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一、民事行政诉讼监督的概念
我国宪法第一百二十九条规定:人民检察院是国家的法律监督机关。该条规定赋予了检察机关专门的法律监督权。民行诉讼监督是法律监督权之一,它是人民检察院依法通过《民事诉讼法》、《行政诉讼法》对人民法院的民事审判、行政诉讼活动进行的法律监督,当前主要的职能是局限在要求人民法院对确有错误的民事、行政判决及裁定予以重新审判并改判的层次上。它被法律规定下来形成一种制度。
二、当前民行诉讼监督工作的现状
(一)办案量少质低
检察机关对民事审判、行政诉讼进行法律监督,最终目的是使错误裁判得到纠正。司法实践中,检察机关针对错误裁判提出抗诉的案件少之又少,但就是这少之又少的抗诉案件,要想获得再审法院的认可也不容易。例如,广西检察机关2004年对确有错误的民行裁判提出抗诉366件,经人民法院再审后,再审改变率为60.6%,改判率为51.9%;2005年提出抗诉464件,再审改变率为64.2%,改判率为56.8%。大量的抗诉案件经再审后被维持原判,确有错误的裁判获得纠正仅占提出抗诉数的一半多点。
(二)立法上存在缺陷
目前的民行诉讼监督处境艰难,这项工作尤如“鸡肋”,取消及限制它,违背法律规定;要操作起来又举步维艰。
(1)民行监督缺乏启动程序规定。在法律诉讼活动中缺少了程序法规定,就不可能有实体法结果的产生。我国《民事诉讼法》和《行政诉讼法》对检察机关行使法律监督权虽有规定,但较为原则且缺乏可操作性,故严重制约了检察机关民事行政诉讼监督的效能提高。
(2)民行诉讼监督缺乏时限规定。检察机关对民事审判和行政诉讼活动实施法律监督,是通过对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定审查,发现确有错误,通过审判监督程序提出抗诉。《民事诉讼法》第185条对按照审判监督程序提出抗诉作出了规定。《行政诉讼法》虽然未作类似规定,但检察机关仍可参照《民事诉讼法》的抗诉条件对行政诉讼案件进行法律监督。但无论是对民事审判的监督,还是对行政诉讼的监督,对抗诉案件的审理时限都没有明确规定,使得由抗诉引起的再审案件的审理周期长短不一。
(3)法律缺乏对诉讼监督范围的规定。《民事诉讼法》在总则里规定了人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督,在分则里出现的有关检察监督的条文仅有四条,即第一百八十五条至一百八十八条。该四条款涉及的内容是检察机关仅有权针对生效的民事行政判决、裁定进行监督。而对其他诉讼环节诸如财产保全和先予执行、诉讼费用、调解、执行程序等的监督,法律都未有详细规定。《民事诉讼法》总则里的规定同分则规定内涵不相吻合、有缺陷,总则规定的精神在分则中没有得到充分体现,二者在内容上相脱节,以至于审判机关单方面认为检察机关除有权对生效裁判实施法律监督外,其他诉讼环节则无权监督。
(4)法律未规定抗诉案件再审审级,影响抗诉监督效果。立法对检察机关民事行政抗诉案件再审审级未做出明确规范,检察机关的愿望是同级抗同级审,而广西壮族自治区高级人民法院却下发通知,规定:“检察机关提出抗诉的民事行政案件,一般由原审人民法院再审。”这使得检察机关非常无奈,确有错误的判决裁定又回到原审人民法院手中,检察机关的抗诉理由要想得到原审法院的认可,由原审法院纠正其原来作出的错误裁判,确实艰难。由此可见,“两高”按照各自的理解去适用法律,易引起司法的混乱,影响抗诉监督效果。再审审级不规范,抗诉案件的审级不对等、再审周期过长,严重影响民事行政抗诉监督的效果。
(三)检察人员素质问题
虽说各级检察机关成立了民行检察部门,也有了自己的民行检察队伍,但是在这些检察人员当中,受过系统正规民事行政法律训练的人员并不多,特别是市一级、基层一级检察院。加上民行诉讼监督工作对民法、商法、民事诉讼法等专业法律水平的要求非常高,有着与刑事检察不同的办案思路和方法。沿袭刑事检察的思路来审查民事申诉案件的现象比较普遍。因此,民事诉讼监督制度实际效能的发挥在检察机关这个环节上受到一定影響。
三、提高民行诉讼监督工作效能的措施
(一)完善法律
建议在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中设立专门的检察监督篇,内容主要包括抗诉案件再审程序、再审时限、诉讼监督范围及方式、再审法院、诉讼监督的效力保障等。
1、完善民行检察启动程序。我国现行《民事诉讼法》和《行政诉讼法》只是规定检察机关“有权对民事审判和行政诉讼活动实行法律监督”,但均缺乏行使这两项检察职能可操作的具体的启动程序性规定。如在实践中,“现行法律对因检察机关抗诉引起的民事案件再审,没有明确的诉讼程序规定。”是适用第一审程序,还是适用第二审程序?笔者认为,如果适用第一审程序,对再审结果,法律应赋予再审法院的上一级检察机关认为不恰当的,可直接按上诉审程序提出抗诉。
2、完善抗诉案件审理时限。“人民法院对检察机关抗诉的民事案件应当在多长期限内作出再审与否的决定,法律未有规定,这就造成了检察机关抗诉后,法院对之可以任意拖延的局面。”
3、完善诉讼监督的范围。众所周知,审判活动是包括受案、立案、一审、二审、执行等诉讼环节,《民事诉讼法》在总则里规定了检察机关有权对民事审判活动实施监督,尽管在分则里没有具体条款据以操作,但检察机关对执行等诉讼环节进行监督,还是有法可依的。
(二)加大办案力度
1、拓宽案件来源。被动等待肯定不行,检察机关要通过广播电视、送法下乡、制作宣传板报、发放宣传资料等形式宣传报道民行诉讼监督职能,通过座谈会等形式同司法局、律师事务所、法律服务所互通有无,签订加强合作会谈备忘录,切实把律师代理制度贯彻始终。
2、抓好检察队伍建设,提高检察人员的素质,建立强有力的监督制约机制。再好的法律,如果没有具有良好素质的人去执行,也会形同虚设。
3、加强检察与法院的联系和沟通,促进检察、法院两家相互配合的关系改善,以提高民行抗诉案件的法律效果,以求得社会整体公平、公正。检察和法院分工不同,但目标是一致的,公平、公正都是两家追求的司法目标,也是一切法律工作者最高职业道德要求。
4、个别抗诉案件不获审判机关认可,抗诉理由又充分、充足,原审判决确有错误,可以选择比较典型的、影响比较大的案件,向人大常委会汇报,提请人大常委会进行个案监督,以此规范执法行为,促进执法公正,强化法律监督能力。
5、要把对审判活动的监督与对审判人员的监督结合起来,提升民行检察监督力度和效果。依照最高人民检察院《关于调整人民检察院直接受理案件侦查分工的通知》的规定,民行检察人员应充分发挥熟悉民行诉讼规律的优势,树立信心,增强责任感和使命感,分析新形势,解决新问题,与时俱进,行使好这项侦查权,不断加强法律监督能力建设,在办理民行抗诉案件的同时发现并依法查办审判人员受贿、民事行政枉法裁判等犯罪。如贵港市检察机关2005年初就立案查处了平南县法院审判人员职务犯罪案4件,极大地改善了平南县的诉讼监督环境,检察机关抗诉案件再审改判率明显得到提高。据统计,2001年至2004年平南县检察机关抗诉案件再审改判率仅为13%,而2005年再审改判率提高到了50%,3件再审检察建议也被法院采纳。通过惩治司法腐败,促使审判机关及审判人员端正执法思想,树立公正理念,规范了执法行为,促进了执法公正。
(作者通讯地址:广西桂平市人民检察院,广西桂平537200)
我国宪法第一百二十九条规定:人民检察院是国家的法律监督机关。该条规定赋予了检察机关专门的法律监督权。民行诉讼监督是法律监督权之一,它是人民检察院依法通过《民事诉讼法》、《行政诉讼法》对人民法院的民事审判、行政诉讼活动进行的法律监督,当前主要的职能是局限在要求人民法院对确有错误的民事、行政判决及裁定予以重新审判并改判的层次上。它被法律规定下来形成一种制度。
二、当前民行诉讼监督工作的现状
(一)办案量少质低
检察机关对民事审判、行政诉讼进行法律监督,最终目的是使错误裁判得到纠正。司法实践中,检察机关针对错误裁判提出抗诉的案件少之又少,但就是这少之又少的抗诉案件,要想获得再审法院的认可也不容易。例如,广西检察机关2004年对确有错误的民行裁判提出抗诉366件,经人民法院再审后,再审改变率为60.6%,改判率为51.9%;2005年提出抗诉464件,再审改变率为64.2%,改判率为56.8%。大量的抗诉案件经再审后被维持原判,确有错误的裁判获得纠正仅占提出抗诉数的一半多点。
(二)立法上存在缺陷
目前的民行诉讼监督处境艰难,这项工作尤如“鸡肋”,取消及限制它,违背法律规定;要操作起来又举步维艰。
(1)民行监督缺乏启动程序规定。在法律诉讼活动中缺少了程序法规定,就不可能有实体法结果的产生。我国《民事诉讼法》和《行政诉讼法》对检察机关行使法律监督权虽有规定,但较为原则且缺乏可操作性,故严重制约了检察机关民事行政诉讼监督的效能提高。
(2)民行诉讼监督缺乏时限规定。检察机关对民事审判和行政诉讼活动实施法律监督,是通过对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定审查,发现确有错误,通过审判监督程序提出抗诉。《民事诉讼法》第185条对按照审判监督程序提出抗诉作出了规定。《行政诉讼法》虽然未作类似规定,但检察机关仍可参照《民事诉讼法》的抗诉条件对行政诉讼案件进行法律监督。但无论是对民事审判的监督,还是对行政诉讼的监督,对抗诉案件的审理时限都没有明确规定,使得由抗诉引起的再审案件的审理周期长短不一。
(3)法律缺乏对诉讼监督范围的规定。《民事诉讼法》在总则里规定了人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督,在分则里出现的有关检察监督的条文仅有四条,即第一百八十五条至一百八十八条。该四条款涉及的内容是检察机关仅有权针对生效的民事行政判决、裁定进行监督。而对其他诉讼环节诸如财产保全和先予执行、诉讼费用、调解、执行程序等的监督,法律都未有详细规定。《民事诉讼法》总则里的规定同分则规定内涵不相吻合、有缺陷,总则规定的精神在分则中没有得到充分体现,二者在内容上相脱节,以至于审判机关单方面认为检察机关除有权对生效裁判实施法律监督外,其他诉讼环节则无权监督。
(4)法律未规定抗诉案件再审审级,影响抗诉监督效果。立法对检察机关民事行政抗诉案件再审审级未做出明确规范,检察机关的愿望是同级抗同级审,而广西壮族自治区高级人民法院却下发通知,规定:“检察机关提出抗诉的民事行政案件,一般由原审人民法院再审。”这使得检察机关非常无奈,确有错误的判决裁定又回到原审人民法院手中,检察机关的抗诉理由要想得到原审法院的认可,由原审法院纠正其原来作出的错误裁判,确实艰难。由此可见,“两高”按照各自的理解去适用法律,易引起司法的混乱,影响抗诉监督效果。再审审级不规范,抗诉案件的审级不对等、再审周期过长,严重影响民事行政抗诉监督的效果。
(三)检察人员素质问题
虽说各级检察机关成立了民行检察部门,也有了自己的民行检察队伍,但是在这些检察人员当中,受过系统正规民事行政法律训练的人员并不多,特别是市一级、基层一级检察院。加上民行诉讼监督工作对民法、商法、民事诉讼法等专业法律水平的要求非常高,有着与刑事检察不同的办案思路和方法。沿袭刑事检察的思路来审查民事申诉案件的现象比较普遍。因此,民事诉讼监督制度实际效能的发挥在检察机关这个环节上受到一定影響。
三、提高民行诉讼监督工作效能的措施
(一)完善法律
建议在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中设立专门的检察监督篇,内容主要包括抗诉案件再审程序、再审时限、诉讼监督范围及方式、再审法院、诉讼监督的效力保障等。
1、完善民行检察启动程序。我国现行《民事诉讼法》和《行政诉讼法》只是规定检察机关“有权对民事审判和行政诉讼活动实行法律监督”,但均缺乏行使这两项检察职能可操作的具体的启动程序性规定。如在实践中,“现行法律对因检察机关抗诉引起的民事案件再审,没有明确的诉讼程序规定。”是适用第一审程序,还是适用第二审程序?笔者认为,如果适用第一审程序,对再审结果,法律应赋予再审法院的上一级检察机关认为不恰当的,可直接按上诉审程序提出抗诉。
2、完善抗诉案件审理时限。“人民法院对检察机关抗诉的民事案件应当在多长期限内作出再审与否的决定,法律未有规定,这就造成了检察机关抗诉后,法院对之可以任意拖延的局面。”
3、完善诉讼监督的范围。众所周知,审判活动是包括受案、立案、一审、二审、执行等诉讼环节,《民事诉讼法》在总则里规定了检察机关有权对民事审判活动实施监督,尽管在分则里没有具体条款据以操作,但检察机关对执行等诉讼环节进行监督,还是有法可依的。
(二)加大办案力度
1、拓宽案件来源。被动等待肯定不行,检察机关要通过广播电视、送法下乡、制作宣传板报、发放宣传资料等形式宣传报道民行诉讼监督职能,通过座谈会等形式同司法局、律师事务所、法律服务所互通有无,签订加强合作会谈备忘录,切实把律师代理制度贯彻始终。
2、抓好检察队伍建设,提高检察人员的素质,建立强有力的监督制约机制。再好的法律,如果没有具有良好素质的人去执行,也会形同虚设。
3、加强检察与法院的联系和沟通,促进检察、法院两家相互配合的关系改善,以提高民行抗诉案件的法律效果,以求得社会整体公平、公正。检察和法院分工不同,但目标是一致的,公平、公正都是两家追求的司法目标,也是一切法律工作者最高职业道德要求。
4、个别抗诉案件不获审判机关认可,抗诉理由又充分、充足,原审判决确有错误,可以选择比较典型的、影响比较大的案件,向人大常委会汇报,提请人大常委会进行个案监督,以此规范执法行为,促进执法公正,强化法律监督能力。
5、要把对审判活动的监督与对审判人员的监督结合起来,提升民行检察监督力度和效果。依照最高人民检察院《关于调整人民检察院直接受理案件侦查分工的通知》的规定,民行检察人员应充分发挥熟悉民行诉讼规律的优势,树立信心,增强责任感和使命感,分析新形势,解决新问题,与时俱进,行使好这项侦查权,不断加强法律监督能力建设,在办理民行抗诉案件的同时发现并依法查办审判人员受贿、民事行政枉法裁判等犯罪。如贵港市检察机关2005年初就立案查处了平南县法院审判人员职务犯罪案4件,极大地改善了平南县的诉讼监督环境,检察机关抗诉案件再审改判率明显得到提高。据统计,2001年至2004年平南县检察机关抗诉案件再审改判率仅为13%,而2005年再审改判率提高到了50%,3件再审检察建议也被法院采纳。通过惩治司法腐败,促使审判机关及审判人员端正执法思想,树立公正理念,规范了执法行为,促进了执法公正。
(作者通讯地址:广西桂平市人民检察院,广西桂平537200)