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坚持人与自然和谐共生，“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”，建设生态文明则是中华民族永续发展的千年大计。这是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，也是指导青藏高原地区实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式，走生产发展、生活富裕、生态良好文明之路的重要保障，更是将青海建成生态大省、生态强省为价值追求，实现经济、社会可持续发展的基本指导思想。因为生态文明是工业文明之后人类文明发展的新形态，其核心特征在于高度尊重和科学运用生态规律，从而实现人与自然和谐发展的理想状态，也是我国确立“五位一体”发展理念的重要内容，是新时期实现中国梦的基本理念。在生态文明的价值追求中，生态公平和环境正义则是每个有正义感和责任心的公民，有科学、良知、理性和建设性态度的政府领导人及学者高度关注并认真探讨的话题。青藏高原生态环境保护问题，因涉及三江源和雅鲁藏布江流域以及亚洲诸国生态安全而引起人们的重视。特别是地处青藏高原地区的青海，由于“最大的价值在生态、最大的责任在生态、最大的潜力也在生态”，因此，我们从探讨生态公平和环境正义问题人手，凭借道德良知和理性思考，对生态问题、生态保护措施和制度创新等诸问题做出清晰、有说服力的判断，为确立“生态立省”战略、落实生态公平原则、实现生态文明发展建言献策。
一、生态与环境保护建设问题
“生态”一词，源于古希腊，意思是指家或我们的环境。简单地说，生态就是指一切生物的生存状态，以及与环境之间环环相扣的关系。如今“生态”一词涉及的范畴越来越广，人们常用“生态”来定义许多美好的事物，如健康的、美好的、和谐的事物，譬如政治生态。当然，不同文化背景的人对“生态”的定义会有所不同，正如自然界的“生态”所追求的物种多样性一样。而我们所谈的生态问题，是生态学意义上研究动植物及其环境间、动物与植物之间以及人类活动对生态系统的影响，也是人類进入可持续发展为价值观时代必须关注的焦点问题。在中国改革发展过程中，一个不容置疑的事实是生态及环境保护问题成为发展的瓶颈，而且造成了当前经济、社会高速发展中的特殊的制度性结构局限。其实，生态问题自古有之，在过去任何一个社会中，人类是以提高自然资源的开发利用并改变原有自然环境为代价实现能量转换，换取生活、生产资源，进而获得人类社会身份、自由、权利的。古代中国的儒家“天人合一”论是不可忽视的内容之一，而且其影响至今仍在。对青藏高原生态问题的认识，也有一个历史发展过程，这就是它已经不再是关注环境污染或破坏问题，而是在综合考虑人口、社会、经济、文化发展以及生态与资源承载能力的基础上，以调整该区域生产力与科学技术发展方向，修正经济运行模式与控制人口增长，按照生态规律和环境要素的整体演化规律来重建区域人与自然之间的物质转换和能量传递关系，使其不断趋于和谐与协调。
1.青藏高原地区的生态问题
探讨生态问题的主题倾向是要在思想、文化和制度根源上探索缓解生态危机的途径，实现树立新型的发展与文明理念。青藏高原，顾名思义，主要是由青海和西藏两部分组成。青藏高原由于地理位置和生态环境因素特殊，素有“世界屋脊”之称，因其独特的自然环境和生态安全地位又被称为“世界第三极”，它是欧亚大陆上发育大江大河最多的区域。因此，保护和建设好这一地区的生态环境有着十分重要的意义。
历史上的青藏高原地区，雪山连绵、冰川纵横、草原广阔、湖泊星罗棋布、野生动物众多。有资料显示，由于青藏高原隆起的时间不长，下垫面的物理属性较差，多数土壤、植被尚处于年轻的发育阶段，土壤厚度只有20厘米至30厘米，生态环境极为脆弱，一旦破坏极易造成水土流失，并难以自然恢复。更让人担忧的是，作为世界高海拔地区生物多样性最集中的三江源地区，世称“中华水塔”，其中长江总水量的25%、黄河总水量的49%和澜沧江总水量的15%都来自这一地区，是我国生态系统最脆弱最原始的地区之一。如果该区域生态环境恶化趋势得不到控制，对我国乃至整个亚洲地区的经济和社会可持续发展将构成极为严重的威胁。主要表现在：
（1）人口自然增长过快。社会经济发展是一个涉及多因素、多层次和多目标的复杂关系，其中人口因素是重要的一环。青海、西藏两省区人口每年的自然增长率均超过全国平均值，其中青海2016年末比上年末的人口自然增长率为8.53‰，西藏为10.68‰，且城镇化率较低。青海在农村“两线合一”建档立卡贫困人口及低保的占全省乡村总人口的13.2%。由此，目前的人口自然增长和相对原始的生产方式，不但增加乃至破坏了生态环境的平衡，而且已经超出了生态和自然环境的承载能力，从而也产生了很强烈的负面影响。
（2）生态环境污染问题上的认识偏差。青藏高原地势高，气候寒冷，生态环境脆弱，土地生产潜力小，所以环境承载力也小。人们一时缺乏对青藏高原自然生态规律特殊性的理性认识，而采用的一些依靠外延式粗放生产经营方式，以及人们环境观念意识的限制，又直接加重了环境污染和破坏程度，使区域整体生态环境堪忧。因此，必须认清环境问题依然严峻、世界性以及区域性资源短缺或不平衡的矛盾日益突出等现状。
（3）经济社会持续发展难度增大。青藏高原地区除柴达木盆地外，多山、高寒、缺氧是总的自然地理特性，因受不稳定季风的影响而旱、雪、雹、霜等灾害频繁，以及基础设施相对较差，自然资源开发成本高，社会深度发展的难度增大。近年来，虽然该地区的环境和资源负荷率有所增加，“但从整体上来说，青海省的环境负荷率仍处于较低水平，低于世界平均值（即青海0.09，西藏0.03，世界平均值1.15）”。这些问题不仅制约着区域工农业生产和民众的生存、生活，而且因缺水、大气污染和环境破坏等三大问题，使这块土地上的人类和其他物种的生存与发展受到直接威胁。
2.生态环境保护状况的理性判断
保持青藏高原区域生态环境质量的总体稳定，既有明显的生态意义，也有潜在的安全因素。近年来，依据节约优先、保护优先、自然恢复为主的基本方针，不断加大环境整治和生态保护建设的力度，基本形成了生态环境保护与建设并重的制度约束、政策引导和生态文明体系建设新格局。 一是制度创新价值观上体现生态公平理念。在治理社会过程中，除注意政治自由的制度安排外，还须考虑经济机会和社会公平的选择利用。在生态文明价值观和环境正义的制度创新上，注重民生和谐与生态安全的同步发展，将直接影响和谐社会公平正义目标的实现，也影响着生态文明等“五位一体”发展格局的形成。青、藏两省区制定完善了生态环境保护和生态文明建设、监督方面的制度体系，把控制人口、保护环境和生态公平有机地结合作为生态文明的制度安排，从价值观上突出了生态优先的绿色发展理念。
二是在执法中对危害生态行为依法严肃查处。近年来，青、藏两省区严肃查处一批土地、环境等违法案，制裁那些故意损害环境的行为，并在开发和建设项目的布局和建设决策过程中，充分考虑区域、流域生态环境容量和承载能力，以“生态立省”战略为引领，做到生态环境与制度文明相协调，突出体现不同社会利益团体之间以及人与人之间利益的公平性，杜绝环境执法中的机会主义等权力“寻租”行为，同时也减少了环保整治中的平面化措施。
三是在经济建设中强化环保方面的政策引导。在我国过渡时期主要的环保政策是强制性有偿分配环境使用权和对环境使用权行使强制限制，并逐步建立起生态补偿、公益诉讼等制度。青、藏两省区在制定国民经济和社会发展的制度规范时，贯彻建设与保护并重的方针，坚持统筹规划、突出重点、保护优先、综合治理的原则，完善建设项目监管体系，在特殊地区或者行业实施差异化的政策引导，从制度措施上保证经济社会各个领域的健康发展。
四是文化建设中不断提高公民生态环境保护意识。就维护生态文明来说，培育公民的环境权利意识，尤其是生态公平和环境正义理念，是我们认真思考和强调的内容。青、藏两省区贯彻依法治国方略，确立“生态立省”战略，以建设生态文明为目标，加大了各地环境资源制度文明知识的普及宣传教育，提高公民参与环境资源保护、生态文明建设行为的自主性，增强公民运用法律武器保护自己的合法权益。同时，在向社会提供投资、旅游等优惠、鼓勵政策时，以生态优先为原则，落实环境保护措施和绿色发展理念，使周围宜林（草）荒山、荒坡初步得到治理，水土流失得到遏制，风沙危害明显减少，生态环境有了一定程度的改善。
二、生态文明的历史演进和价值追求
对每个人类个体而言，生态文明是包括那些符合文明精神，贯彻文明理念，体现文明原则，享受文明成果，涵盖经济与生态的有机统一、人与自然的和谐统一，以及人、自然、社会方面的可持续发展的理念。而探讨生态公平和环境正义问题，目的是挖掘出现生态危机的历史演进、思想文化及制度根源，揭示人类的科技、生产、制度和生活方式、发展模式，并对人类对自然的竭泽而渔式的行为进行反思，从而理清导致环境恶化和生态危机的真正原因，并通过思考生态文明问题，以生态公平为基点，突出环境正义，关注绿色发展中市场化与生态保护的关系与冲突。
1.生态文明理念的历史演进
生态文明建设，是由来已久的历史演进话题。老庄哲学中“天人合一”“物我两忘”和“道法自然”的思想，东方文明中的“知足常乐”的智慧境界，与当代生态主义、与自然和谐相处、善待自然及可持续发展伦理观乃至生态文明理念的主张是合拍的。因此，现代社会的绿色发展理念是源于古代中国的自然界与人类社会和谐统一的认识、环境资源保护的制度文明体系。
从生态文明的历史演进分析，人类生态治理与制度选择行为已经从17世纪至19世纪的义务为本位法治时代、20世纪的个体权利为本位法治时代到21世纪可持续的绿色发展，即当代人和下一代权利并重兼顾的制度文明时代转变，也就是从人类中心主义到非人类中心主义伦理观，把生态危机的根源直接追溯到人类早期价值理念、行为模式、社会政治、经济和文化机制等方面的缺陷，并提出深层的生态中心论，把人类应尽可能地避免生态系统的毁坏和物种的灭绝意识提高到一个新的高度。可持续的绿色发展观的确立，特别是我国确立以“政治、经济、社会、文化、生态”相协调的文明理念，把每个地方政府的基本职能框定在维护社会稳定、发展地方经济、提升公共服务水平、传承创新文化、保护生态环境等五个方面，从社会发展价值观上揭开了隐藏在人与自然之间对立背后的因素，即人与人、人与环境之间的不平等是导致当今生态危机的深层次原因，更是对生态中心主义伦理观的进一步扬弃和升华。
在1972年联合国人类环境会议通过的《人类环境宣言》、1992年的《联合国气候变化框架公约》中，将环境、经济和社会关注事项纳入一个制度框架内，提出了人类经济社会的现代化之路必须走与生态环境相协调的可持续发展道路，从此人类与生态、环境和发展的关系成为后工业时代的主题，特别是1997年12月《京都议定书》，是《联合国气候变化框架公约》的补充条款，由此将大气中的温室气体含量稳定在一个适当的水平，进而防止剧烈的气候改变对人类造成伤害为目标，给生态环境问题提供一个可靠而明细的制度保障。当然“不同的时期，应当对环境的价值予以不同的认识和评价。所以，从环境的价值变化来看，在人类活动不断增强的今天，有必要按照新的价值观来重新对环境予以设计”⑤。新型可持续的绿色发展观，它承认人类以外的其他生物、物种、自然和生态系统具有的内在价值，强调人与人之间的代内、代际公平，明确人类贫富对立所显示出的不公正、不正义、不平等而导致生态环境和文明危机是深层次根源，以及全社会都应承担的共同责任。2015年12月12日在巴黎气候变化大会上通过、2016年4月22日签署、我国于2016年9月3日批准加入的气候变化协定即《巴黎协定》，是继《京都议定书》后第二份有法律约束力的气候协议，为2020年后全球应对气候变化行动做出了安排，将人类可持续的绿色发展进程推向一个新的高度，也填补了此前世界性制度选择中存在的空白。
走可持续的绿色发展之路，在思想领域必然冲击人类中心论，同时也引起制度文明的一系列变化，包括以环境道德、生态伦理为代表的新的伦理观念意识，以环境权、生存权、发展权为代表的新的环境法治观念，以环境文化、绿色文化为代表的新的文化意识，以生态革命、绿色产品为代表的生态农业观，以清洁生产、环境无害技术、社会环境形象为代表的新的企业价值观，以及只有一个地球、保护环境、节约资源、预防污染为代表的环境保护意识和可持续生存、生产、生活、消费观念为代表的可持续发展观，让生态优先、尊重生命和自然的伦理观成了人类的核心价值理念，从而提出了世界人民一起面向未来，共建人类命运共同体。 人类社会可持续的绿色发展，从根本上取决于生态系统公共服务的可持续性。由于青藏高原特殊的生态系统给本区域提供了适宜的生态服务，给该区域乃至整个中国及亚洲社会经济提供了发展的资源等条件。当然，青、藏两省区依据国家整体环保政策的要求，加大投入环境资源保护和生态文明建设力度，并结合实施西部大开发战略，严格环保政策和措施，提出遵循自然规律和可持续的绿色发展理念，做好生态脆弱区、环境敏感区和特殊自然、人文景观区的保护，促进生态资源的永续利用，实现人与自然的和谐发展。特别是青海实施以保护生态环境、发展绿色经济、培育生态文明为主要内容的“生态立省”战略，建立起三江源、可可西里、祁连山、青海湖等11个自然保护区，且在联合国教科文组织第41届世界遗产委员会大会上，“可可西里”跻身世界自然遗产行列，这些都充分表明了一个极具生态文明眼光的发展思路，它来自于对青海等特殊区域在全国经济社会发展大势之中的区位优势、发展坐标的准确定位，体现的是跨越、和谐和统筹发展这个绿色发展为基石的发展方向。
2.生态文明理念的价值追求
在生态问题上，面对历史和现实，我们需要探讨人与人、人与自然之间的并存与互动。中国近现代以来最基本的“国情”之一，就是移入西化的生态主义和本土传统“天人合一”论的结合，在此基础上以生态、经济和社会的可持续性为主导，依据国内经济社会发展和自然生态环境保护现状，提出了创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念。目前的生态主义价值观又是承认自然界及其他生物具有内在价值，承认地球上的生物享有生存和存在的自我权利，主张人与自然和谐共存，并把权利共同体的范围拓展至动物的、生物的、自然的权利。虽然生态主义价值观在可持续的绿色发展中发挥了重要作用，但在具体制度的落实过程中因各国环保政策的不同，在我国是不能一概复制的。因为，在公共机制选择尤其是决策选择中，如果我们机械引进西方社会流行的生态中心论，则必然脱离我们长期的政策和实践中进行环境资源保护和生态文明建设的具体做法和现实困境，这就是政府的高度主导性和公民的漠视性、企业的违规逐利性，以及环境整治和推进文明中的制度缺乏症现象，导致两者的关系畸形发展。特别是在全球化、市场化、城镇化条件下，造成政府高度制度化的环境整治和生态治理中的微观控制，垄断生态系统的决策权、保护权和收益权，也忽视了自我的动态和社会的多元内涵，出现了资源的有限性短缺、环境的失衡性保护和生态价值的局限性认识等平面化思维。实际上，现实中社会个体面临着多重选择和诱惑，常常会陷入选择的矛盾冲突中。如“动物权利的拥护者会就人类提出同样的问题，并说任何把权利归属于人类的证明就证明了将这些权利延伸至许多动物当中的正当性”。因为“人类的兴盛不是来自对凌驾于自然之上的权利的渴求，而是源自于与自然的合作”⑥。而公众机制选择行为所产生的制度后果，就是政府政策选择中的利益最大化与公众权利保障中的有限性之间的矛盾，其结果是在生态文明價值追求中出现一些极端主义的政策措施和制度规范。因此，从现实和经验中探索出“生态立省”战略，其核心理论是坚持以人为本，科学发展和可持续的绿色发展，把一省一市建成绿色、开放、繁荣、文明、和谐的地区。如青海兼具青藏高原高寒地区、柴达木内陆干旱盆地和黄土高原三种自然地理地貌形态，多数区域属于限制开发区和禁止开发区，所以不能仅靠牺牲脆弱的生态环境来发展社会经济，不能再走破坏环境、掠夺资源为代价的工业化老路，更不能以环境资源保护为名进行武断、平面化的环境整治去牺牲人们对美好社会生活的向往。
在资源利用及社会公众的当期利益选择中，早起中国就有“树木以时伐焉，禽兽以时杀焉”的合理利用环境资源的意识，但我国“天人合一”论过分强调人与自然的和谐而忽视冲突、过分强调价值理性而忽视工具理性、过分强调人的内修内证的精神体验而忽视人在物质实践中对生态环境的现实关切和具体保护等历史局限性。进入当代社会，以发展经济还是保护生态为重的选择矛盾的语境中，我们超越发展经济与保护生态二元对立的思维模式，从二者共存的现实出发找寻对策和出路。特别在我国经历了一系列生态环境与经济发展两难选择后，从可持续发展到“五位一体”发展观的提出，是世界后工业时代走向现代化生态文明理念的正确选择。在人与人、人与自然乃至与生态环境关系问题上的制度文明行为，更大程度上接受保护资源环境，实现可持续发展和生态文明理念。因此，在科学制度规范体系之下，以真实的现代文明理念与传统伦理价值观相结合为主流意识，创立具有中国特色的政府决策、公民参与、制度保障的环境保护模式和生态文明理念，是我们创新制度文明的首要目标。
需要进一步反思的是，体现制度文明最高形式的法治，其根基在于信仰与习惯。亚里士多德曾在《修辞学》中说，衡平是超越制定法的正义，所以不能按照法条的字面意思理解，而必须考虑立法意图；不能拘泥于行为本身，而应当强调道德目的，这些更是生态文明价值追求的基本理念。就改革开放之初的中国环境保护和生态文明发展现实而言，当前的制度创新及哲学根源上仍然存在着不足现象：一是马克思主义理论的被教条化；二是中国思想或者传统意识的古董化；三是西方模式或者制度文明的模仿化；四是生态文明建设和价值追求进程中的平面化、形式化。这些不但有悖于现代绿色发展的理性追求，也难以实现生态文明理念的确立与培育，而且造成当今一味地追求工业化、现代化、城市化、世俗化，从而背离生态公平和环境正义，甚至回到古董化的传统社会，或完全模仿式的制度移植，或不能科学地、有机统一地理解“五位一体”的发展理念。因此，我们以关注人们日益增长的文化需求为价值体系、以利用科技与管理方法为手段、以生态文明为价值理念，实现生态公平和环境正义的制度创新。这是人类社会发展到今天的现代性选择，它具有公平正义、人道主义、平等自由等生态文明的价值元素，同时与以人为本、人的内心和谐、人与自然协调相处的绿色发展观及其价值体系是相融的。尤其在青藏高原这个特殊生态功能区的制度创新进程中，必须以生态文明价值观为指导，以青、藏两省区特色区位生态优势为特点，以可持续的绿色发展为目标，促进人与自然和谐，走一条经济发展与环境资源保护、社会进步与生态文明建设双赢的持续、公平、绿色的发展之路。 三、生态文明建设中的制度创新
文明一词，中外都使用，但并没有一个统一而确定的含义，它作为人类审美观念和文化现象的传承、发展、糅合和分化过程中所产生的生活和思维方式的总称，有广狭之分。狭义的理解：专指精神上的，尤其是思想、道德、情操的修养。当前，“文明”“公正”“法治”是我国社会主义核心价值观的重要内容，其中文明发展应是一切制度创新的核心价值追求，社会公正又是建设生态文明的基本目标，而法治恰恰是人类社会发展中制度文明的最高境界。因此，实现生态文明必须加大和完善制度创新。
1.当前生态文明建设中的制度反思
反思中国现代化追求的目标，自古以来就有一种很现实的发展理念，如中庸之道、丰衣足食等。因此，根据人类社会文明发展进程，特别是人类社会的经济结构、就业阶层、教育管理等发生根本性变化而产生的伦理价值变革，以可持续发展为出发点，以制度生态化的理念重新调整人与自然的关系，对传统的思想、观念、价值取向等进行深刻的反思，并提出可持续的绿色发展制度创新价值取向，在此基础上开始构建生态化的制度文明。当前，存在不足有：
（1）现行制度创新理念上仍未超越传统观念的束缚。法治是制度创新的最高境界，是文明社会的必经之路，同时又是调节社会利益、权利和义务的基本准则。但是，社会是分层的，每一阶层的人在规则或在制度面前是不平等的。对于主权在民、权力制衡、法治公平、环境正义等方面的潜在需求，往往被少数人所掌控。因此，就生态保护制度的选择权来说，是因现代主义的普救说价值观的影响，使“生态现代化对环境正义问题缄口不谈，对自然权利与魅力也是只字不提，仅仅是将重点放在可持续上”⑧。因此，依照近代工业化以来的现代制度文明体系，人类在制度设计中总是以体现当代人眼前利益为中心的秩序、公正、自由等作为价值取向，在制度创新的内容和目的上强调“经济优先”或“社会优先”，注重当代人发展中的自由，忽视人口、资源、环境与社会、经济发展的相互协调，未兼顾“代内”“代际”间利益衡平，以及环境整治行为中显出一种粗放型的平面化思维选择，是束缚人类进行制度创新的观念。
（2）生态环境制度创新体系仍需完善。对一个具体而确定的时代而言，追求制度文明是最高意义上的创新力量。因为制度决定了人们的行为预期，是终极意义上的行为规范。而这个制度创新的前提条件，是通过具体的政策措施和制度文明来表现的。我国现行的生态环境资源制度体系仍比较零散，执法主体仍不统一，以及制度规范之间缺乏协调性和综合性等因素，制约着绿色发展制度体系的建立与完善。如《草原法》规定建设用地时，重所用草原的经济补偿，轻生态环境破坏的补救；《森林法》仅规定对林木和林地进行保护，未涉及依存森林的各种野生动植物的保护；《野生动物保护法》仅以珍稀濒危野生动物为保护对象，未从生态平衡的角度对所有其他野生动物提供保护，以及以行政区域管理为主的监管体制或者分属多个部门管理（如水资源保护和水污染防治）制度安排，对跨流域或区域的生态环境保护与建设中涉及的污染防治、自然资源保护问题如何协调等，没有统一、有效的制度约束。
（3）对人口等多元内涵的制度协调轨制不足。从20世纪50年代以來，中国的发展是由政府主导的发展思路，目前的政府仍是改革的主体推进者，然而整个国家制度框架内对人口、资源、生态等方面规制不平衡。如对人口、资源、环境与社会经济发展缺乏统一、协调、完善的制度安排，区域各相邻区域制度文明协调不够，特别对区域性生态执法活动没有统一的规则和协调，民事法与可持续发展制度生态化之间的差距，刑事法的原则性规定从根本上未能顾及生态公平与环境正义中的违法行为，以及科技制度中有忽视科技发展与人口发展、生态环境之间关系等现象，忽视了人口发展、生态效益、资源的适度利用与科技进步之间的协调关系，甚至存在政府与民争利等现象。
（4）公民的环境资源保护制度文明意识有待提高。尽管我国自1972年参加斯德哥尔摩世界人类环境会议以来，人们开始认识到保护和改善环境的重要性，但是在现实中环境保护的意识没有内化为一般民众的利益要求。目前，多数人对生态文明及可持续发展制度创新的概念、内涵及其特征、内容等还缺少必要的或全面的了解，尤其是青藏高原区域的特殊性，对中国乃至整个东亚地区的社会、经济等文明发展影响的持续性还缺乏清醒的认识，以及部分农牧民群众仍未摆脱贫困状态和传统生活方式，以及一些地方政府不能兼顾长远利益、全局利益，没有处理好创新与创业、经济建设管理与老百姓创业就业，以及规范市场经济秩序和保护、调动人民群众创业活力的关系，在发展模式中存在有违公平正义，无形中削弱了公民对环境资源保护制度创新的积极性。
2.实现生态文明的制度创新
新的生态哲学、生态伦理并非否定人类文明，它只是扩展以人类中心论并形成为可持续的绿色发展理论建立起新的哲学与伦理思维，希望从自然与人的关系来调整人类哲学思想与伦理行为，其目标是从原先单纯人类文明进步扩展到人类与整个生态共同繁荣发展。而且缺少生态保护，我们的自然环境可能变得不适宜居住；缺少正义，我们的社会环境可能同样变得充满敌意。生态文明又是人与自然共同追求的价值观，因为环境和人的互动造就了制度和文化。当然，实践发展、认识真理和理论创新是永无止境的，尤其解决生态环境问题时，从根本上来讲要不断地探索人的观念和社会制度。“中国西部的生态环境却正在面临由结构性破坏到功能性紊乱演变的发展态势”，尤其对生活水平较低层次的大多数人来说与此关联着贫困问题。为支撑、满足未来实现现代化进程中的总体要求，我国2016年末城镇人口占总人口比重（城镇化率）为57.35%，从现在到本世纪中叶，中国城市化率将提高到75%左右。但城市化或城镇化行为并不能完全消除贫困，同时更加严重地威胁到生态的平衡和资源的持续利用。因此，当前的生态问题不纯粹是一个经济发展模式问题，而是一个制度文明问题。作为价值理性的生态文化在制度层面上的落实，或者创新不仅包括了工具理性的向度，而且是价值追求的向度。青藏地区走向现代化，必须在继承优秀传统文化的基础上，广泛吸取当代先进文化，创新新时代的制度文明，实现社会主义特色制度下的政治文明、物质文明、精神文明、生态文明和制度文明的和谐发展。当代中国正经历着历史上最为广泛而深刻的社会变革，进行着人类历史上最为宏大而独特的实践创新。因此，目前以完善制度创新机制推动下进行的一场低污染、低能耗、高增长的生产方式建设，让全社会在制度文明这个平衡器的作用下，体现生态文明和机会公平这个文明正义秩序中的基础性地位。因为在一个生态文明和公平正义的社会里，由正义所保障的权利决不受制于政治的交易或社会利益的权衡。同时，人类对生态文明理念下的制度创新，也是基于这些因素： 一是生态文明制度创新中的民主法治意识。民主有多种涵义，它首先是一个政治概念，其次才是制度性的概念。社会主义法治的本质就是人民民主原则，以体现最广大人民的意志，因此具有平等、自由、和谐的特点。中国自辛亥革命以来，以主权在民为目标，特别是五四时期的“德先生”理念，可以看出民主理念的重要性。当前中国在生态文明制度创新中的民主理念，已不是西方社会生态中心论或者市场化下主客体相分的民主傳统，也不是中国上古传说与神话相融合的天道、周易过渡和儒学论为背景的“天人合一”论下的传统民主，而是新型的社会主义的民主形式。这就是制度创新中的民主参与、守法中的主人意识、执法中的协调互动。
二是生态保护制度创新中的社会正义。人类与自然是一个复杂的社会关系。面对生态危机，在中国古代也采取了一些照顾生态多样性的治理措施，并提出“天地人，万物之本也”“凡草木之道，各有谷造，或高或下，各有草木”等观念，因此在《唐律疏议·贼盗律》中规定盗窃包括草、木、药、石等山野之物者，“依盗法科罪”。进入现代，基于中国传统和西方移植法的影响，在生态环境保护制度创新中逐步体现社会正义理念。新中国成立以来，社会正义和制度公平理念得到了人民广泛的认同。因为“权利本位时代的核心价值观念是偏重竞争、斗争；社会本位时代的核心价值观念是注重人与人之间的合作、和谐；可持续发展时代的核心价值观念则是追求人与自然之间的和谐。权利本位时代偏重效率，社会本位时代开始重视公平，可持续发展模式更加追求公平”，而科学的绿色发展观时代，是生态环境保护制度创新问题上追求社会更加公平、公正、正义和文明发展为目标的。
三是如何融合中西生态环境制度文明成果。人类文明，经历了依赖自然、干预（或掠夺）自然、与自然和谐共存到绿色发展等几个阶段。生态文明是后现代化的社会形态，包括生态、环境、物质、技术、制度创新和思想观念层面的重大变革，也是我国提出“五位一体”发展观的核心。当前人类社会的环境哲学也要求我们对社会发展、环境变化进行合理的价值判断，因人与人、人与自然的关系直接关系到我们涉及的自然环境行为的道德判断、环境政策、制度创新。人类对制度文明的理想和价值追求，包括了秩序、自由、平等、人权、民主、法治、正义、人的全面自由发展。中国自清末以来开始了从全盘移植西方制度选择到其后的融合中外制度为目标的现代化活动，其意在为建立符合中国实际的制度文明体系，在理念上要结合中西优秀文化、建立既符合现代又符合中国实际的制度文明。因此，在生态文明制度体系的建立和完善过程中，融合中西制度中的先进文化，体现的是更加广义的生态文明理念。
四是生态文明制度创新与实践的认识论。从准确认识制度创新与实践出发提高到理论概括，再回到制度创新实践，这是一个不断完善生态文明理念的有效方法。因为人们越是对制度文明有信心，越是主要通过制度进行斗争并致力于制度创新，越就有可能有效地保障自己的权利。在环境资源保护和生态文明建设中，我国实施了一系列降能耗、去产能等政策措施，对污染严重的落后工艺、技术、装备、生产能力和产品一律淘汰，对不符合环保要求的建设项目不允许新建，对超标准或超总量控制指标排污的工业企业一律停产治理，对破坏环境的违法犯罪行为一律严惩等制度创新，从认识论基础上是现代性予以追求的价值目标，也必将取得一定的制度实践成效。
当前，在文明发展转型转折阶段，我国提出创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，其中绿色即生态优先是中国特色社会主义事业的重要内容，关系人民福祉，关乎民族未来，事关“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的实现。而全面实施依法治国方略，建设社会主义法治国家，以及确立“生态立省”战略，不管是青藏高原的环境资源保护和生态文明建设本身，还是区域经济社会建设中的长效机制创新，都是在生态文明、社会公平和环境正义先进理念指导下的最理想、最明确的建设手段和制度创新。
一、生态与环境保护建设问题
“生态”一词，源于古希腊，意思是指家或我们的环境。简单地说，生态就是指一切生物的生存状态，以及与环境之间环环相扣的关系。如今“生态”一词涉及的范畴越来越广，人们常用“生态”来定义许多美好的事物，如健康的、美好的、和谐的事物，譬如政治生态。当然，不同文化背景的人对“生态”的定义会有所不同，正如自然界的“生态”所追求的物种多样性一样。而我们所谈的生态问题，是生态学意义上研究动植物及其环境间、动物与植物之间以及人类活动对生态系统的影响，也是人類进入可持续发展为价值观时代必须关注的焦点问题。在中国改革发展过程中，一个不容置疑的事实是生态及环境保护问题成为发展的瓶颈，而且造成了当前经济、社会高速发展中的特殊的制度性结构局限。其实，生态问题自古有之，在过去任何一个社会中，人类是以提高自然资源的开发利用并改变原有自然环境为代价实现能量转换，换取生活、生产资源，进而获得人类社会身份、自由、权利的。古代中国的儒家“天人合一”论是不可忽视的内容之一，而且其影响至今仍在。对青藏高原生态问题的认识，也有一个历史发展过程，这就是它已经不再是关注环境污染或破坏问题，而是在综合考虑人口、社会、经济、文化发展以及生态与资源承载能力的基础上，以调整该区域生产力与科学技术发展方向，修正经济运行模式与控制人口增长，按照生态规律和环境要素的整体演化规律来重建区域人与自然之间的物质转换和能量传递关系，使其不断趋于和谐与协调。
1.青藏高原地区的生态问题
探讨生态问题的主题倾向是要在思想、文化和制度根源上探索缓解生态危机的途径，实现树立新型的发展与文明理念。青藏高原，顾名思义，主要是由青海和西藏两部分组成。青藏高原由于地理位置和生态环境因素特殊，素有“世界屋脊”之称，因其独特的自然环境和生态安全地位又被称为“世界第三极”，它是欧亚大陆上发育大江大河最多的区域。因此，保护和建设好这一地区的生态环境有着十分重要的意义。
历史上的青藏高原地区，雪山连绵、冰川纵横、草原广阔、湖泊星罗棋布、野生动物众多。有资料显示，由于青藏高原隆起的时间不长，下垫面的物理属性较差，多数土壤、植被尚处于年轻的发育阶段，土壤厚度只有20厘米至30厘米，生态环境极为脆弱，一旦破坏极易造成水土流失，并难以自然恢复。更让人担忧的是，作为世界高海拔地区生物多样性最集中的三江源地区，世称“中华水塔”，其中长江总水量的25%、黄河总水量的49%和澜沧江总水量的15%都来自这一地区，是我国生态系统最脆弱最原始的地区之一。如果该区域生态环境恶化趋势得不到控制，对我国乃至整个亚洲地区的经济和社会可持续发展将构成极为严重的威胁。主要表现在：
（1）人口自然增长过快。社会经济发展是一个涉及多因素、多层次和多目标的复杂关系，其中人口因素是重要的一环。青海、西藏两省区人口每年的自然增长率均超过全国平均值，其中青海2016年末比上年末的人口自然增长率为8.53‰，西藏为10.68‰，且城镇化率较低。青海在农村“两线合一”建档立卡贫困人口及低保的占全省乡村总人口的13.2%。由此，目前的人口自然增长和相对原始的生产方式，不但增加乃至破坏了生态环境的平衡，而且已经超出了生态和自然环境的承载能力，从而也产生了很强烈的负面影响。
（2）生态环境污染问题上的认识偏差。青藏高原地势高，气候寒冷，生态环境脆弱，土地生产潜力小，所以环境承载力也小。人们一时缺乏对青藏高原自然生态规律特殊性的理性认识，而采用的一些依靠外延式粗放生产经营方式，以及人们环境观念意识的限制，又直接加重了环境污染和破坏程度，使区域整体生态环境堪忧。因此，必须认清环境问题依然严峻、世界性以及区域性资源短缺或不平衡的矛盾日益突出等现状。
（3）经济社会持续发展难度增大。青藏高原地区除柴达木盆地外，多山、高寒、缺氧是总的自然地理特性，因受不稳定季风的影响而旱、雪、雹、霜等灾害频繁，以及基础设施相对较差，自然资源开发成本高，社会深度发展的难度增大。近年来，虽然该地区的环境和资源负荷率有所增加，“但从整体上来说，青海省的环境负荷率仍处于较低水平，低于世界平均值（即青海0.09，西藏0.03，世界平均值1.15）”。这些问题不仅制约着区域工农业生产和民众的生存、生活，而且因缺水、大气污染和环境破坏等三大问题，使这块土地上的人类和其他物种的生存与发展受到直接威胁。
2.生态环境保护状况的理性判断
保持青藏高原区域生态环境质量的总体稳定，既有明显的生态意义，也有潜在的安全因素。近年来，依据节约优先、保护优先、自然恢复为主的基本方针，不断加大环境整治和生态保护建设的力度，基本形成了生态环境保护与建设并重的制度约束、政策引导和生态文明体系建设新格局。 一是制度创新价值观上体现生态公平理念。在治理社会过程中，除注意政治自由的制度安排外，还须考虑经济机会和社会公平的选择利用。在生态文明价值观和环境正义的制度创新上，注重民生和谐与生态安全的同步发展，将直接影响和谐社会公平正义目标的实现，也影响着生态文明等“五位一体”发展格局的形成。青、藏两省区制定完善了生态环境保护和生态文明建设、监督方面的制度体系，把控制人口、保护环境和生态公平有机地结合作为生态文明的制度安排，从价值观上突出了生态优先的绿色发展理念。
二是在执法中对危害生态行为依法严肃查处。近年来，青、藏两省区严肃查处一批土地、环境等违法案，制裁那些故意损害环境的行为，并在开发和建设项目的布局和建设决策过程中，充分考虑区域、流域生态环境容量和承载能力，以“生态立省”战略为引领，做到生态环境与制度文明相协调，突出体现不同社会利益团体之间以及人与人之间利益的公平性，杜绝环境执法中的机会主义等权力“寻租”行为，同时也减少了环保整治中的平面化措施。
三是在经济建设中强化环保方面的政策引导。在我国过渡时期主要的环保政策是强制性有偿分配环境使用权和对环境使用权行使强制限制，并逐步建立起生态补偿、公益诉讼等制度。青、藏两省区在制定国民经济和社会发展的制度规范时，贯彻建设与保护并重的方针，坚持统筹规划、突出重点、保护优先、综合治理的原则，完善建设项目监管体系，在特殊地区或者行业实施差异化的政策引导，从制度措施上保证经济社会各个领域的健康发展。
四是文化建设中不断提高公民生态环境保护意识。就维护生态文明来说，培育公民的环境权利意识，尤其是生态公平和环境正义理念，是我们认真思考和强调的内容。青、藏两省区贯彻依法治国方略，确立“生态立省”战略，以建设生态文明为目标，加大了各地环境资源制度文明知识的普及宣传教育，提高公民参与环境资源保护、生态文明建设行为的自主性，增强公民运用法律武器保护自己的合法权益。同时，在向社会提供投资、旅游等优惠、鼓勵政策时，以生态优先为原则，落实环境保护措施和绿色发展理念，使周围宜林（草）荒山、荒坡初步得到治理，水土流失得到遏制，风沙危害明显减少，生态环境有了一定程度的改善。
二、生态文明的历史演进和价值追求
对每个人类个体而言，生态文明是包括那些符合文明精神，贯彻文明理念，体现文明原则，享受文明成果，涵盖经济与生态的有机统一、人与自然的和谐统一，以及人、自然、社会方面的可持续发展的理念。而探讨生态公平和环境正义问题，目的是挖掘出现生态危机的历史演进、思想文化及制度根源，揭示人类的科技、生产、制度和生活方式、发展模式，并对人类对自然的竭泽而渔式的行为进行反思，从而理清导致环境恶化和生态危机的真正原因，并通过思考生态文明问题，以生态公平为基点，突出环境正义，关注绿色发展中市场化与生态保护的关系与冲突。
1.生态文明理念的历史演进
生态文明建设，是由来已久的历史演进话题。老庄哲学中“天人合一”“物我两忘”和“道法自然”的思想，东方文明中的“知足常乐”的智慧境界，与当代生态主义、与自然和谐相处、善待自然及可持续发展伦理观乃至生态文明理念的主张是合拍的。因此，现代社会的绿色发展理念是源于古代中国的自然界与人类社会和谐统一的认识、环境资源保护的制度文明体系。
从生态文明的历史演进分析，人类生态治理与制度选择行为已经从17世纪至19世纪的义务为本位法治时代、20世纪的个体权利为本位法治时代到21世纪可持续的绿色发展，即当代人和下一代权利并重兼顾的制度文明时代转变，也就是从人类中心主义到非人类中心主义伦理观，把生态危机的根源直接追溯到人类早期价值理念、行为模式、社会政治、经济和文化机制等方面的缺陷，并提出深层的生态中心论，把人类应尽可能地避免生态系统的毁坏和物种的灭绝意识提高到一个新的高度。可持续的绿色发展观的确立，特别是我国确立以“政治、经济、社会、文化、生态”相协调的文明理念，把每个地方政府的基本职能框定在维护社会稳定、发展地方经济、提升公共服务水平、传承创新文化、保护生态环境等五个方面，从社会发展价值观上揭开了隐藏在人与自然之间对立背后的因素，即人与人、人与环境之间的不平等是导致当今生态危机的深层次原因，更是对生态中心主义伦理观的进一步扬弃和升华。
在1972年联合国人类环境会议通过的《人类环境宣言》、1992年的《联合国气候变化框架公约》中，将环境、经济和社会关注事项纳入一个制度框架内，提出了人类经济社会的现代化之路必须走与生态环境相协调的可持续发展道路，从此人类与生态、环境和发展的关系成为后工业时代的主题，特别是1997年12月《京都议定书》，是《联合国气候变化框架公约》的补充条款，由此将大气中的温室气体含量稳定在一个适当的水平，进而防止剧烈的气候改变对人类造成伤害为目标，给生态环境问题提供一个可靠而明细的制度保障。当然“不同的时期，应当对环境的价值予以不同的认识和评价。所以，从环境的价值变化来看，在人类活动不断增强的今天，有必要按照新的价值观来重新对环境予以设计”⑤。新型可持续的绿色发展观，它承认人类以外的其他生物、物种、自然和生态系统具有的内在价值，强调人与人之间的代内、代际公平，明确人类贫富对立所显示出的不公正、不正义、不平等而导致生态环境和文明危机是深层次根源，以及全社会都应承担的共同责任。2015年12月12日在巴黎气候变化大会上通过、2016年4月22日签署、我国于2016年9月3日批准加入的气候变化协定即《巴黎协定》，是继《京都议定书》后第二份有法律约束力的气候协议，为2020年后全球应对气候变化行动做出了安排，将人类可持续的绿色发展进程推向一个新的高度，也填补了此前世界性制度选择中存在的空白。
走可持续的绿色发展之路，在思想领域必然冲击人类中心论，同时也引起制度文明的一系列变化，包括以环境道德、生态伦理为代表的新的伦理观念意识，以环境权、生存权、发展权为代表的新的环境法治观念，以环境文化、绿色文化为代表的新的文化意识，以生态革命、绿色产品为代表的生态农业观，以清洁生产、环境无害技术、社会环境形象为代表的新的企业价值观，以及只有一个地球、保护环境、节约资源、预防污染为代表的环境保护意识和可持续生存、生产、生活、消费观念为代表的可持续发展观，让生态优先、尊重生命和自然的伦理观成了人类的核心价值理念，从而提出了世界人民一起面向未来，共建人类命运共同体。 人类社会可持续的绿色发展，从根本上取决于生态系统公共服务的可持续性。由于青藏高原特殊的生态系统给本区域提供了适宜的生态服务，给该区域乃至整个中国及亚洲社会经济提供了发展的资源等条件。当然，青、藏两省区依据国家整体环保政策的要求，加大投入环境资源保护和生态文明建设力度，并结合实施西部大开发战略，严格环保政策和措施，提出遵循自然规律和可持续的绿色发展理念，做好生态脆弱区、环境敏感区和特殊自然、人文景观区的保护，促进生态资源的永续利用，实现人与自然的和谐发展。特别是青海实施以保护生态环境、发展绿色经济、培育生态文明为主要内容的“生态立省”战略，建立起三江源、可可西里、祁连山、青海湖等11个自然保护区，且在联合国教科文组织第41届世界遗产委员会大会上，“可可西里”跻身世界自然遗产行列，这些都充分表明了一个极具生态文明眼光的发展思路，它来自于对青海等特殊区域在全国经济社会发展大势之中的区位优势、发展坐标的准确定位，体现的是跨越、和谐和统筹发展这个绿色发展为基石的发展方向。
2.生态文明理念的价值追求
在生态问题上，面对历史和现实，我们需要探讨人与人、人与自然之间的并存与互动。中国近现代以来最基本的“国情”之一，就是移入西化的生态主义和本土传统“天人合一”论的结合，在此基础上以生态、经济和社会的可持续性为主导，依据国内经济社会发展和自然生态环境保护现状，提出了创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念。目前的生态主义价值观又是承认自然界及其他生物具有内在价值，承认地球上的生物享有生存和存在的自我权利，主张人与自然和谐共存，并把权利共同体的范围拓展至动物的、生物的、自然的权利。虽然生态主义价值观在可持续的绿色发展中发挥了重要作用，但在具体制度的落实过程中因各国环保政策的不同，在我国是不能一概复制的。因为，在公共机制选择尤其是决策选择中，如果我们机械引进西方社会流行的生态中心论，则必然脱离我们长期的政策和实践中进行环境资源保护和生态文明建设的具体做法和现实困境，这就是政府的高度主导性和公民的漠视性、企业的违规逐利性，以及环境整治和推进文明中的制度缺乏症现象，导致两者的关系畸形发展。特别是在全球化、市场化、城镇化条件下，造成政府高度制度化的环境整治和生态治理中的微观控制，垄断生态系统的决策权、保护权和收益权，也忽视了自我的动态和社会的多元内涵，出现了资源的有限性短缺、环境的失衡性保护和生态价值的局限性认识等平面化思维。实际上，现实中社会个体面临着多重选择和诱惑，常常会陷入选择的矛盾冲突中。如“动物权利的拥护者会就人类提出同样的问题，并说任何把权利归属于人类的证明就证明了将这些权利延伸至许多动物当中的正当性”。因为“人类的兴盛不是来自对凌驾于自然之上的权利的渴求，而是源自于与自然的合作”⑥。而公众机制选择行为所产生的制度后果，就是政府政策选择中的利益最大化与公众权利保障中的有限性之间的矛盾，其结果是在生态文明價值追求中出现一些极端主义的政策措施和制度规范。因此，从现实和经验中探索出“生态立省”战略，其核心理论是坚持以人为本，科学发展和可持续的绿色发展，把一省一市建成绿色、开放、繁荣、文明、和谐的地区。如青海兼具青藏高原高寒地区、柴达木内陆干旱盆地和黄土高原三种自然地理地貌形态，多数区域属于限制开发区和禁止开发区，所以不能仅靠牺牲脆弱的生态环境来发展社会经济，不能再走破坏环境、掠夺资源为代价的工业化老路，更不能以环境资源保护为名进行武断、平面化的环境整治去牺牲人们对美好社会生活的向往。
在资源利用及社会公众的当期利益选择中，早起中国就有“树木以时伐焉，禽兽以时杀焉”的合理利用环境资源的意识，但我国“天人合一”论过分强调人与自然的和谐而忽视冲突、过分强调价值理性而忽视工具理性、过分强调人的内修内证的精神体验而忽视人在物质实践中对生态环境的现实关切和具体保护等历史局限性。进入当代社会，以发展经济还是保护生态为重的选择矛盾的语境中，我们超越发展经济与保护生态二元对立的思维模式，从二者共存的现实出发找寻对策和出路。特别在我国经历了一系列生态环境与经济发展两难选择后，从可持续发展到“五位一体”发展观的提出，是世界后工业时代走向现代化生态文明理念的正确选择。在人与人、人与自然乃至与生态环境关系问题上的制度文明行为，更大程度上接受保护资源环境，实现可持续发展和生态文明理念。因此，在科学制度规范体系之下，以真实的现代文明理念与传统伦理价值观相结合为主流意识，创立具有中国特色的政府决策、公民参与、制度保障的环境保护模式和生态文明理念，是我们创新制度文明的首要目标。
需要进一步反思的是，体现制度文明最高形式的法治，其根基在于信仰与习惯。亚里士多德曾在《修辞学》中说，衡平是超越制定法的正义，所以不能按照法条的字面意思理解，而必须考虑立法意图；不能拘泥于行为本身，而应当强调道德目的，这些更是生态文明价值追求的基本理念。就改革开放之初的中国环境保护和生态文明发展现实而言，当前的制度创新及哲学根源上仍然存在着不足现象：一是马克思主义理论的被教条化；二是中国思想或者传统意识的古董化；三是西方模式或者制度文明的模仿化；四是生态文明建设和价值追求进程中的平面化、形式化。这些不但有悖于现代绿色发展的理性追求，也难以实现生态文明理念的确立与培育，而且造成当今一味地追求工业化、现代化、城市化、世俗化，从而背离生态公平和环境正义，甚至回到古董化的传统社会，或完全模仿式的制度移植，或不能科学地、有机统一地理解“五位一体”的发展理念。因此，我们以关注人们日益增长的文化需求为价值体系、以利用科技与管理方法为手段、以生态文明为价值理念，实现生态公平和环境正义的制度创新。这是人类社会发展到今天的现代性选择，它具有公平正义、人道主义、平等自由等生态文明的价值元素，同时与以人为本、人的内心和谐、人与自然协调相处的绿色发展观及其价值体系是相融的。尤其在青藏高原这个特殊生态功能区的制度创新进程中，必须以生态文明价值观为指导，以青、藏两省区特色区位生态优势为特点，以可持续的绿色发展为目标，促进人与自然和谐，走一条经济发展与环境资源保护、社会进步与生态文明建设双赢的持续、公平、绿色的发展之路。 三、生态文明建设中的制度创新
文明一词，中外都使用，但并没有一个统一而确定的含义，它作为人类审美观念和文化现象的传承、发展、糅合和分化过程中所产生的生活和思维方式的总称，有广狭之分。狭义的理解：专指精神上的，尤其是思想、道德、情操的修养。当前，“文明”“公正”“法治”是我国社会主义核心价值观的重要内容，其中文明发展应是一切制度创新的核心价值追求，社会公正又是建设生态文明的基本目标，而法治恰恰是人类社会发展中制度文明的最高境界。因此，实现生态文明必须加大和完善制度创新。
1.当前生态文明建设中的制度反思
反思中国现代化追求的目标，自古以来就有一种很现实的发展理念，如中庸之道、丰衣足食等。因此，根据人类社会文明发展进程，特别是人类社会的经济结构、就业阶层、教育管理等发生根本性变化而产生的伦理价值变革，以可持续发展为出发点，以制度生态化的理念重新调整人与自然的关系，对传统的思想、观念、价值取向等进行深刻的反思，并提出可持续的绿色发展制度创新价值取向，在此基础上开始构建生态化的制度文明。当前，存在不足有：
（1）现行制度创新理念上仍未超越传统观念的束缚。法治是制度创新的最高境界，是文明社会的必经之路，同时又是调节社会利益、权利和义务的基本准则。但是，社会是分层的，每一阶层的人在规则或在制度面前是不平等的。对于主权在民、权力制衡、法治公平、环境正义等方面的潜在需求，往往被少数人所掌控。因此，就生态保护制度的选择权来说，是因现代主义的普救说价值观的影响，使“生态现代化对环境正义问题缄口不谈，对自然权利与魅力也是只字不提，仅仅是将重点放在可持续上”⑧。因此，依照近代工业化以来的现代制度文明体系，人类在制度设计中总是以体现当代人眼前利益为中心的秩序、公正、自由等作为价值取向，在制度创新的内容和目的上强调“经济优先”或“社会优先”，注重当代人发展中的自由，忽视人口、资源、环境与社会、经济发展的相互协调，未兼顾“代内”“代际”间利益衡平，以及环境整治行为中显出一种粗放型的平面化思维选择，是束缚人类进行制度创新的观念。
（2）生态环境制度创新体系仍需完善。对一个具体而确定的时代而言，追求制度文明是最高意义上的创新力量。因为制度决定了人们的行为预期，是终极意义上的行为规范。而这个制度创新的前提条件，是通过具体的政策措施和制度文明来表现的。我国现行的生态环境资源制度体系仍比较零散，执法主体仍不统一，以及制度规范之间缺乏协调性和综合性等因素，制约着绿色发展制度体系的建立与完善。如《草原法》规定建设用地时，重所用草原的经济补偿，轻生态环境破坏的补救；《森林法》仅规定对林木和林地进行保护，未涉及依存森林的各种野生动植物的保护；《野生动物保护法》仅以珍稀濒危野生动物为保护对象，未从生态平衡的角度对所有其他野生动物提供保护，以及以行政区域管理为主的监管体制或者分属多个部门管理（如水资源保护和水污染防治）制度安排，对跨流域或区域的生态环境保护与建设中涉及的污染防治、自然资源保护问题如何协调等，没有统一、有效的制度约束。
（3）对人口等多元内涵的制度协调轨制不足。从20世纪50年代以來，中国的发展是由政府主导的发展思路，目前的政府仍是改革的主体推进者，然而整个国家制度框架内对人口、资源、生态等方面规制不平衡。如对人口、资源、环境与社会经济发展缺乏统一、协调、完善的制度安排，区域各相邻区域制度文明协调不够，特别对区域性生态执法活动没有统一的规则和协调，民事法与可持续发展制度生态化之间的差距，刑事法的原则性规定从根本上未能顾及生态公平与环境正义中的违法行为，以及科技制度中有忽视科技发展与人口发展、生态环境之间关系等现象，忽视了人口发展、生态效益、资源的适度利用与科技进步之间的协调关系，甚至存在政府与民争利等现象。
（4）公民的环境资源保护制度文明意识有待提高。尽管我国自1972年参加斯德哥尔摩世界人类环境会议以来，人们开始认识到保护和改善环境的重要性，但是在现实中环境保护的意识没有内化为一般民众的利益要求。目前，多数人对生态文明及可持续发展制度创新的概念、内涵及其特征、内容等还缺少必要的或全面的了解，尤其是青藏高原区域的特殊性，对中国乃至整个东亚地区的社会、经济等文明发展影响的持续性还缺乏清醒的认识，以及部分农牧民群众仍未摆脱贫困状态和传统生活方式，以及一些地方政府不能兼顾长远利益、全局利益，没有处理好创新与创业、经济建设管理与老百姓创业就业，以及规范市场经济秩序和保护、调动人民群众创业活力的关系，在发展模式中存在有违公平正义，无形中削弱了公民对环境资源保护制度创新的积极性。
2.实现生态文明的制度创新
新的生态哲学、生态伦理并非否定人类文明，它只是扩展以人类中心论并形成为可持续的绿色发展理论建立起新的哲学与伦理思维，希望从自然与人的关系来调整人类哲学思想与伦理行为，其目标是从原先单纯人类文明进步扩展到人类与整个生态共同繁荣发展。而且缺少生态保护，我们的自然环境可能变得不适宜居住；缺少正义，我们的社会环境可能同样变得充满敌意。生态文明又是人与自然共同追求的价值观，因为环境和人的互动造就了制度和文化。当然，实践发展、认识真理和理论创新是永无止境的，尤其解决生态环境问题时，从根本上来讲要不断地探索人的观念和社会制度。“中国西部的生态环境却正在面临由结构性破坏到功能性紊乱演变的发展态势”，尤其对生活水平较低层次的大多数人来说与此关联着贫困问题。为支撑、满足未来实现现代化进程中的总体要求，我国2016年末城镇人口占总人口比重（城镇化率）为57.35%，从现在到本世纪中叶，中国城市化率将提高到75%左右。但城市化或城镇化行为并不能完全消除贫困，同时更加严重地威胁到生态的平衡和资源的持续利用。因此，当前的生态问题不纯粹是一个经济发展模式问题，而是一个制度文明问题。作为价值理性的生态文化在制度层面上的落实，或者创新不仅包括了工具理性的向度，而且是价值追求的向度。青藏地区走向现代化，必须在继承优秀传统文化的基础上，广泛吸取当代先进文化，创新新时代的制度文明，实现社会主义特色制度下的政治文明、物质文明、精神文明、生态文明和制度文明的和谐发展。当代中国正经历着历史上最为广泛而深刻的社会变革，进行着人类历史上最为宏大而独特的实践创新。因此，目前以完善制度创新机制推动下进行的一场低污染、低能耗、高增长的生产方式建设，让全社会在制度文明这个平衡器的作用下，体现生态文明和机会公平这个文明正义秩序中的基础性地位。因为在一个生态文明和公平正义的社会里，由正义所保障的权利决不受制于政治的交易或社会利益的权衡。同时，人类对生态文明理念下的制度创新，也是基于这些因素： 一是生态文明制度创新中的民主法治意识。民主有多种涵义，它首先是一个政治概念，其次才是制度性的概念。社会主义法治的本质就是人民民主原则，以体现最广大人民的意志，因此具有平等、自由、和谐的特点。中国自辛亥革命以来，以主权在民为目标，特别是五四时期的“德先生”理念，可以看出民主理念的重要性。当前中国在生态文明制度创新中的民主理念，已不是西方社会生态中心论或者市场化下主客体相分的民主傳统，也不是中国上古传说与神话相融合的天道、周易过渡和儒学论为背景的“天人合一”论下的传统民主，而是新型的社会主义的民主形式。这就是制度创新中的民主参与、守法中的主人意识、执法中的协调互动。
二是生态保护制度创新中的社会正义。人类与自然是一个复杂的社会关系。面对生态危机，在中国古代也采取了一些照顾生态多样性的治理措施，并提出“天地人，万物之本也”“凡草木之道，各有谷造，或高或下，各有草木”等观念，因此在《唐律疏议·贼盗律》中规定盗窃包括草、木、药、石等山野之物者，“依盗法科罪”。进入现代，基于中国传统和西方移植法的影响，在生态环境保护制度创新中逐步体现社会正义理念。新中国成立以来，社会正义和制度公平理念得到了人民广泛的认同。因为“权利本位时代的核心价值观念是偏重竞争、斗争；社会本位时代的核心价值观念是注重人与人之间的合作、和谐；可持续发展时代的核心价值观念则是追求人与自然之间的和谐。权利本位时代偏重效率，社会本位时代开始重视公平，可持续发展模式更加追求公平”，而科学的绿色发展观时代，是生态环境保护制度创新问题上追求社会更加公平、公正、正义和文明发展为目标的。
三是如何融合中西生态环境制度文明成果。人类文明，经历了依赖自然、干预（或掠夺）自然、与自然和谐共存到绿色发展等几个阶段。生态文明是后现代化的社会形态，包括生态、环境、物质、技术、制度创新和思想观念层面的重大变革，也是我国提出“五位一体”发展观的核心。当前人类社会的环境哲学也要求我们对社会发展、环境变化进行合理的价值判断，因人与人、人与自然的关系直接关系到我们涉及的自然环境行为的道德判断、环境政策、制度创新。人类对制度文明的理想和价值追求，包括了秩序、自由、平等、人权、民主、法治、正义、人的全面自由发展。中国自清末以来开始了从全盘移植西方制度选择到其后的融合中外制度为目标的现代化活动，其意在为建立符合中国实际的制度文明体系，在理念上要结合中西优秀文化、建立既符合现代又符合中国实际的制度文明。因此，在生态文明制度体系的建立和完善过程中，融合中西制度中的先进文化，体现的是更加广义的生态文明理念。
四是生态文明制度创新与实践的认识论。从准确认识制度创新与实践出发提高到理论概括，再回到制度创新实践，这是一个不断完善生态文明理念的有效方法。因为人们越是对制度文明有信心，越是主要通过制度进行斗争并致力于制度创新，越就有可能有效地保障自己的权利。在环境资源保护和生态文明建设中，我国实施了一系列降能耗、去产能等政策措施，对污染严重的落后工艺、技术、装备、生产能力和产品一律淘汰，对不符合环保要求的建设项目不允许新建，对超标准或超总量控制指标排污的工业企业一律停产治理，对破坏环境的违法犯罪行为一律严惩等制度创新，从认识论基础上是现代性予以追求的价值目标，也必将取得一定的制度实践成效。
当前，在文明发展转型转折阶段，我国提出创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，其中绿色即生态优先是中国特色社会主义事业的重要内容，关系人民福祉，关乎民族未来，事关“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的实现。而全面实施依法治国方略，建设社会主义法治国家，以及确立“生态立省”战略，不管是青藏高原的环境资源保护和生态文明建设本身，还是区域经济社会建设中的长效机制创新，都是在生态文明、社会公平和环境正义先进理念指导下的最理想、最明确的建设手段和制度创新。