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党的十七届三中全会作出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出：“推进省直接管理县(市)财政体制改革，优先将农业大县纳入‘省直管县’财政体制改革模式探讨改革范围。有条件的地方可依法探索省直接管理县(市)的体制。”依法探索省直接管理县体制，将省、市、县行政管理关系由“省—市—县”三级管理转变为“省—市、县”二级管理，意义深远、政策性强、影响面广，是一项重大的变革举措。只有深刻领会和准确把握中央精神，坚持正确导向，澄清片面认识，紧密结合实际，采取有力举措，才能确保这项工作顺利进行。
一
省直接管理县体制影响着政府间权力配置，涉及到利益格局调整，关系到社会稳定发展。只有从科学发展的全局出发，充分认识实施省直接管理县体制的必要性和可能性，才能提高推进这项工作的自觉性和主动性。
省直接管理县体制是社会主义市场经济条件下转变政府职能的必然要求。“市领导县”体制实行初期，省市县逐级制定下达各种各样的经济计划指标并进行生产生活物资分配，减少了省级管理幅度，加强了纵向统摄和管理，促进了市域范围内城乡资源要素集聚和配置。20多年来，伴随着我国传统计划经济体制向市场经济体制的转轨，地方政府之间的行政层级关系。逐渐成为市场经济空间组织关系的一种重要形式。在实践中，一些市与县之间在市场份额、招商引资等多方面的竞争日趋激烈，市领导县体制与市场在资源配置中的基础性作用之间的矛盾日益显现。同时，随着改革开放的推进。人民群众对政府提供公共服务的期待越来越高。尽管各级政府正致力于转变职能和深入推进行政审批制度改革，但市领导县体制越来越成为政府提供更好的社会管理和公共服务的重要制约因素。只有顺应社会主义市场经济要素配置的规律要求，实行省管县体制，形成充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制，才能促进政府职能的根本转变，实现区域经济尤其是县域经济的加快发展。
省直接管理县体制是统筹城乡发展和建设社会主义新农村的必然要求。在市领导县体制下，市加强对县的指导和管理，对于县域政治稳定、经济发展、社会进步发挥了不容忽视的历史作用。但是，一些地级市工作中存在一定程度的“重城轻乡”的倾向。固化了城乡二元结构，阻碍了城乡社会协调发展。为了改变这种状况，从2002年起，浙江、湖北等省份先后开始了“强县扩权”的改革。把地级市的经济管理和社会权限直接下放到县。实践表明，以扩权强县为取向的改革，激发了县域经济的发展潜力，对于形成一批经济活力强、发展速度快、综合素质高、带动作用大的县(市)，促进城乡协调发展具有极为重要的现实意义。党的十七届三中全会明确了推进农村改革发展的指导思想，把建设社会主义新农村作为战略任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求，并将省直接管理县体制列入城乡经济社会发展一体化的制度安排，为推进省直接管理县体制进一步指明了方向。实行省直接管理县体制，解决地级市与县(市)之间的利益矛盾、调整市县经济关系、发展壮大县域经济的现实路径，更是坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，建设社会主义新农村的内在要求。
省直接管理县体制是行政层级“扁平化”改革趋势的必然要求。在经济科技全球化、资源配置市场化、社会信息化的大背景下，我国原有的“省—市—县”三级行政管理体制因层级过多、链条过长、成本过高带来的矛盾和问题日益突出，减少行政层级、促进扁平化管理已成为我国地方行政区划体制发展的根本方向和迫切要求。同时，快捷的交通设施，缩短了省与县之间的时空距离：现代的网络通讯和科学的管理水平。便利了省与县之间、政府与公众之间的信息沟通。这些可靠的物质保障和现实条件都使得直接减少管理层次、扩大省级管理幅度的省管县体制成为可能。
二
省直接管理县体制是一场变革。只有适应新形势，理性务实地选准主攻方向，才能克服市管县的制度惯性和路径依赖，集聚、释放省直接管理县的体制能量，推动经济社会又好又快发展。
提高调节经济效能。在社会主义市场经济条件下，正确处理政府与市场的关系，监管市场运行，维护市场秩序，为经济发展创造良好的市场环境，是在省直接管理县体制中政府必须把握的首要问题。各级地方政府必须将政府选择(看得见的手)与市场选择(看不见的手)结合起来，加强国有资产管理，减少审批事项，简化审批程序，下放管理权限，实行政府对经济领域的适度干预、管制和许可行为，逐步从经济活动的直接管理人转变为监管人和规则制定人，努力维持经济总量平衡，进行经济结构调整，以保证区域内国民经济各产业、各部门稳定增长和协调发展。省级政府要从区域协调发展、城乡协调发展的大局出发，建立和完善地区间协作体系，注重提高资源配置的整体效率，防止因短期趋利行为导致新的“诸侯经济”和市场分割。市级政府要充分遵循市场经济条件下区域空间格局的演变规律，加大基础设施、产业结构协作力度，建立新型的中心城市与县域共生共荣、分工合作机制，逐步将市县之间的行政隶属关系转变为市场主体之间的平等关系，努力充分促进中心城市和县(市)功能互补、错位发展。县级政府要按照政企分开的要求，将属于微观经济的职能还给企业，把资源配置的基础职能转给市场，将对企业的管理由直接管理转为间接管理。激发县域经济活力。县级政府要针对日益分化的乡镇状况，在运用“适农性”体制模式管理广大的农村地域和农业的同时，适应城市性社会管理事务不断发展的要求，依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇在投资审批等方面的行政管理权限，探索实行新的城市型管理体制，充分发挥城镇化对县域经济的带动作用。
提高公共服务质量。公共服务是现代政府的显著标志，更是实施省管县体制的重要目标。在我国长期的城乡二元分割体制下，农村公共品供给不足，基础设施薄弱，公共事业发展滞后。“省管县”改革赋予县级政府在地方治理中更多资源、增加其职责权限。必将大大提升统筹城乡发展的能力，促进农村公共品增加供给数量、优化供给结构、提高供给质量。各级政府要按照学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的目标，将公共服务纳入政府履行职责的重要内容，强化政府间公共服务的绩效导向。完善公共服务体系，着力保障农村地区公共服务供给，努力为全体社会成员提供基本的公共服务。要明确政府间基本公共服务供给责任，合理划分义务教育、就业、公共卫生和基本医疗、养老保障、社会福利和社会救助、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的事权，妥善处理均等化与短时期的差别性因素的关系，制定和完善基本公共服务各类标准，以项目为载体对经济薄弱地区转移支付，提高低收入地区提供公共服务的保障能力。特别是通过最低生活保障、就业援助、医疗救助、 拆迁补偿安置、经济适用房保障等多种措施，做好弱势群体的救助和保障工作。
提高公民参与程度。公民参与作为政府治理的重要组成部分，是省直接管理县体制改革的深层目标和关键因素。在省直接管理县体制的实施过程中，必须在进行政府间权力合理配置的同时，扩大公民参与，实现公民参与和政府管理的良性互动。要继续巩固和发扬公民参与政府管理的传统优势，进一步扩大参与领域、拓展参与渠道、丰富参与形式，不断提高公民参与政府管理的水平。要适应网络时代公民参与的新要求，更加注重发挥电子政务的功能，尤其是推广建立行政权力网上公开透明运行机制，优化再造行政权力运行流程，简化办事程序，推进政府与公民双向互动，确保权力在阳光下运行，切实维护公民在政府管理中的知情权、参与权、表达权、监督权。
三
实行省直接管理县是变革地方政府结构的一项系统工程，必须按照扁平管理、减少层次、强化服务、提高效率的要求，狠抓关键，带动全局，切实解决工作中可能出现的省级重放权授权而轻监督指导，市级怕失权失利而消极抵制，县级重争权用权而轻自我约束等问题，努力推动行政管理不同层级的各个要素、环节科学合理高效的配合与衔接。
明晰政府职能。依据法律规定。适应科学发展的要求，明确地方政府的职能权限划分。解决“干什么”的问题，是实行省直接管理县体制的基本前提。市级政府要立足城市发展实际和逐步“不管县”的实际，转变原有的“管理县”的职能和模式，找准增强城市功能与发挥政府职能的结合点，注重发展城市经济，尽快形成与中心城市相匹配的城市产业群：加强城市规划、建设、管理，进一步改善投资环境，加强基础设施建设，维护市场秩序，搞好社区服务，充分发挥城市的中心作用和辐射功能。县级政府要根据直接面向群众的特点，切实把职能转向服务与协调，更加注重执行性、实务性的社会管理和公共服务职能，主要包括：加强农村基层政权建设，逐步发展小城镇。促进农业的专业化、市场化、现代化；注重履行市场执法职责，努力扩大就业，解决好低收入群众的生产生活问题。维护本地公共安全、生产安全、社会治安；负责本地基础设施和城乡居民公用生活设施建设和维护，保护生态环境，努力搞好基本公共服务。
统筹层级关系。统筹层级关系是实行省直接管理县体制的根本方法。必须科学合理规划，不断总结经验，在保持相对稳定的前提下，加强省市县三级的衔接、沟通、磨合，探索适应经济和社会发展要求的各层级衔接顺畅、有效互动的运行新模式。在省与县关系上，按照“能放则放、责权统一”的原则，依法逐渐下放决策权、下移管理重心，实现省对县适度、整体、科学放权。在工作要求上要体现针对性，省级政府在整体把握区域经济一般特征、基本规律，注重对县扩权的公平性的同时，充分考虑县域经济发展的多样性、独立性和复杂性，针对不同县情分类分层明确扩权事项，促进县域经济协调发展，避免“一刀切”扩权带来新的不平衡；在工作内容上要体现全面性，省级政府以改革财政管理体制为核心。在明确县级经济和社会管理权的同时，在不违反国家法律规定的前提下。将县的人事权适当与省直接对接；在实施步骤上要体现渐进性，充分考虑改革阻力，做好艰苦细致的思想工作，采取比较稳妥的渐进式改革方案，经过“扩权强县”的中间环节，逐步过渡到省管市、县体制：在过程管理上要体现制约性，省级在放权的同时，实施有效的约束或监督，防止“一放了之”或“由放而乱”。在省与市关系上，充分考虑城市经济的特殊性，注重维护市的实际利益，调动市的积极性。如对需由市对县(市)配套资金的项目要逐渐取消且今后不再出台：对涉及到县与所属地级市经济利益的基数划分，加强协商、协调和指导，力求公平合理处置；对财政困难的市或因县扩权受到严重经济损失的市，省可加大扶持和补偿力度，促进其加快发展。在市与县关系上，不能把县(市)与中心城市割裂开来、对立起来，而要从市与县较密切的分工与协作实际出发，加大经济协作力度，共同做好涉及跨区域的公共产品供给工作，保证中心城市与县域经济的共同发展。
加强能力建设。加强各级政府自身能力建设是实行省直接管理县体制的重要保证。要通过建立相应的政府绩效评价体系等综合措施，破除旧体制障碍，建立新的运行机制，切实增强各级政府的调控力和执行力。省级政府要针对管理幅度变宽、管理难度加大的实际，在现有职能、机构和编制没有大的调整情况下，更加注重创新管理方式，实行对县级权力运行有效的指导、监督和约束，防止工作不到位和权力滥用，促进县域经济良性发展。市级政府要针对权力调整的实际，适当精简涉农部门的机构、人员。进一步加强城市管理部门，注重理顺市、区关系，集中精力抓好城市经济的发展，推进市由原来的行政中心向实力更强、功能更优、发展更好的区域中心城市转变。县级政府要针对权力扩大的实际，进一步转变政府职能和工作方式，深化县乡机构和行政审批制度改革，切实承担相应的责任，努力把体制力量转化为加快发展的内在动力。各级政府都要把加强公务员能力建设作为政府能力建设最核心的要素来抓，既加强业务指导和人员培训，促进其提高素质、发挥潜能，又建立健全首问负责、服务承诺、跟踪检查、限时办结、责任追究等制度，规范其行为，坚决防止政府权力部门化、部门权力个人化，确保权为民所用、利为民所谋。
责任编辑：刘卫东
一
省直接管理县体制影响着政府间权力配置，涉及到利益格局调整，关系到社会稳定发展。只有从科学发展的全局出发，充分认识实施省直接管理县体制的必要性和可能性，才能提高推进这项工作的自觉性和主动性。
省直接管理县体制是社会主义市场经济条件下转变政府职能的必然要求。“市领导县”体制实行初期，省市县逐级制定下达各种各样的经济计划指标并进行生产生活物资分配，减少了省级管理幅度，加强了纵向统摄和管理，促进了市域范围内城乡资源要素集聚和配置。20多年来，伴随着我国传统计划经济体制向市场经济体制的转轨，地方政府之间的行政层级关系。逐渐成为市场经济空间组织关系的一种重要形式。在实践中，一些市与县之间在市场份额、招商引资等多方面的竞争日趋激烈，市领导县体制与市场在资源配置中的基础性作用之间的矛盾日益显现。同时，随着改革开放的推进。人民群众对政府提供公共服务的期待越来越高。尽管各级政府正致力于转变职能和深入推进行政审批制度改革，但市领导县体制越来越成为政府提供更好的社会管理和公共服务的重要制约因素。只有顺应社会主义市场经济要素配置的规律要求，实行省管县体制，形成充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制，才能促进政府职能的根本转变，实现区域经济尤其是县域经济的加快发展。
省直接管理县体制是统筹城乡发展和建设社会主义新农村的必然要求。在市领导县体制下，市加强对县的指导和管理，对于县域政治稳定、经济发展、社会进步发挥了不容忽视的历史作用。但是，一些地级市工作中存在一定程度的“重城轻乡”的倾向。固化了城乡二元结构，阻碍了城乡社会协调发展。为了改变这种状况，从2002年起，浙江、湖北等省份先后开始了“强县扩权”的改革。把地级市的经济管理和社会权限直接下放到县。实践表明，以扩权强县为取向的改革，激发了县域经济的发展潜力，对于形成一批经济活力强、发展速度快、综合素质高、带动作用大的县(市)，促进城乡协调发展具有极为重要的现实意义。党的十七届三中全会明确了推进农村改革发展的指导思想，把建设社会主义新农村作为战略任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求，并将省直接管理县体制列入城乡经济社会发展一体化的制度安排，为推进省直接管理县体制进一步指明了方向。实行省直接管理县体制，解决地级市与县(市)之间的利益矛盾、调整市县经济关系、发展壮大县域经济的现实路径，更是坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，建设社会主义新农村的内在要求。
省直接管理县体制是行政层级“扁平化”改革趋势的必然要求。在经济科技全球化、资源配置市场化、社会信息化的大背景下，我国原有的“省—市—县”三级行政管理体制因层级过多、链条过长、成本过高带来的矛盾和问题日益突出，减少行政层级、促进扁平化管理已成为我国地方行政区划体制发展的根本方向和迫切要求。同时，快捷的交通设施，缩短了省与县之间的时空距离：现代的网络通讯和科学的管理水平。便利了省与县之间、政府与公众之间的信息沟通。这些可靠的物质保障和现实条件都使得直接减少管理层次、扩大省级管理幅度的省管县体制成为可能。
二
省直接管理县体制是一场变革。只有适应新形势，理性务实地选准主攻方向，才能克服市管县的制度惯性和路径依赖，集聚、释放省直接管理县的体制能量，推动经济社会又好又快发展。
提高调节经济效能。在社会主义市场经济条件下，正确处理政府与市场的关系，监管市场运行，维护市场秩序，为经济发展创造良好的市场环境，是在省直接管理县体制中政府必须把握的首要问题。各级地方政府必须将政府选择(看得见的手)与市场选择(看不见的手)结合起来，加强国有资产管理，减少审批事项，简化审批程序，下放管理权限，实行政府对经济领域的适度干预、管制和许可行为，逐步从经济活动的直接管理人转变为监管人和规则制定人，努力维持经济总量平衡，进行经济结构调整，以保证区域内国民经济各产业、各部门稳定增长和协调发展。省级政府要从区域协调发展、城乡协调发展的大局出发，建立和完善地区间协作体系，注重提高资源配置的整体效率，防止因短期趋利行为导致新的“诸侯经济”和市场分割。市级政府要充分遵循市场经济条件下区域空间格局的演变规律，加大基础设施、产业结构协作力度，建立新型的中心城市与县域共生共荣、分工合作机制，逐步将市县之间的行政隶属关系转变为市场主体之间的平等关系，努力充分促进中心城市和县(市)功能互补、错位发展。县级政府要按照政企分开的要求，将属于微观经济的职能还给企业，把资源配置的基础职能转给市场，将对企业的管理由直接管理转为间接管理。激发县域经济活力。县级政府要针对日益分化的乡镇状况，在运用“适农性”体制模式管理广大的农村地域和农业的同时，适应城市性社会管理事务不断发展的要求，依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇在投资审批等方面的行政管理权限，探索实行新的城市型管理体制，充分发挥城镇化对县域经济的带动作用。
提高公共服务质量。公共服务是现代政府的显著标志，更是实施省管县体制的重要目标。在我国长期的城乡二元分割体制下，农村公共品供给不足，基础设施薄弱，公共事业发展滞后。“省管县”改革赋予县级政府在地方治理中更多资源、增加其职责权限。必将大大提升统筹城乡发展的能力，促进农村公共品增加供给数量、优化供给结构、提高供给质量。各级政府要按照学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的目标，将公共服务纳入政府履行职责的重要内容，强化政府间公共服务的绩效导向。完善公共服务体系，着力保障农村地区公共服务供给，努力为全体社会成员提供基本的公共服务。要明确政府间基本公共服务供给责任，合理划分义务教育、就业、公共卫生和基本医疗、养老保障、社会福利和社会救助、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的事权，妥善处理均等化与短时期的差别性因素的关系，制定和完善基本公共服务各类标准，以项目为载体对经济薄弱地区转移支付，提高低收入地区提供公共服务的保障能力。特别是通过最低生活保障、就业援助、医疗救助、 拆迁补偿安置、经济适用房保障等多种措施，做好弱势群体的救助和保障工作。
提高公民参与程度。公民参与作为政府治理的重要组成部分，是省直接管理县体制改革的深层目标和关键因素。在省直接管理县体制的实施过程中，必须在进行政府间权力合理配置的同时，扩大公民参与，实现公民参与和政府管理的良性互动。要继续巩固和发扬公民参与政府管理的传统优势，进一步扩大参与领域、拓展参与渠道、丰富参与形式，不断提高公民参与政府管理的水平。要适应网络时代公民参与的新要求，更加注重发挥电子政务的功能，尤其是推广建立行政权力网上公开透明运行机制，优化再造行政权力运行流程，简化办事程序，推进政府与公民双向互动，确保权力在阳光下运行，切实维护公民在政府管理中的知情权、参与权、表达权、监督权。
三
实行省直接管理县是变革地方政府结构的一项系统工程，必须按照扁平管理、减少层次、强化服务、提高效率的要求，狠抓关键，带动全局，切实解决工作中可能出现的省级重放权授权而轻监督指导，市级怕失权失利而消极抵制，县级重争权用权而轻自我约束等问题，努力推动行政管理不同层级的各个要素、环节科学合理高效的配合与衔接。
明晰政府职能。依据法律规定。适应科学发展的要求，明确地方政府的职能权限划分。解决“干什么”的问题，是实行省直接管理县体制的基本前提。市级政府要立足城市发展实际和逐步“不管县”的实际，转变原有的“管理县”的职能和模式，找准增强城市功能与发挥政府职能的结合点，注重发展城市经济，尽快形成与中心城市相匹配的城市产业群：加强城市规划、建设、管理，进一步改善投资环境，加强基础设施建设，维护市场秩序，搞好社区服务，充分发挥城市的中心作用和辐射功能。县级政府要根据直接面向群众的特点，切实把职能转向服务与协调，更加注重执行性、实务性的社会管理和公共服务职能，主要包括：加强农村基层政权建设，逐步发展小城镇。促进农业的专业化、市场化、现代化；注重履行市场执法职责，努力扩大就业，解决好低收入群众的生产生活问题。维护本地公共安全、生产安全、社会治安；负责本地基础设施和城乡居民公用生活设施建设和维护，保护生态环境，努力搞好基本公共服务。
统筹层级关系。统筹层级关系是实行省直接管理县体制的根本方法。必须科学合理规划，不断总结经验，在保持相对稳定的前提下，加强省市县三级的衔接、沟通、磨合，探索适应经济和社会发展要求的各层级衔接顺畅、有效互动的运行新模式。在省与县关系上，按照“能放则放、责权统一”的原则，依法逐渐下放决策权、下移管理重心，实现省对县适度、整体、科学放权。在工作要求上要体现针对性，省级政府在整体把握区域经济一般特征、基本规律，注重对县扩权的公平性的同时，充分考虑县域经济发展的多样性、独立性和复杂性，针对不同县情分类分层明确扩权事项，促进县域经济协调发展，避免“一刀切”扩权带来新的不平衡；在工作内容上要体现全面性，省级政府以改革财政管理体制为核心。在明确县级经济和社会管理权的同时，在不违反国家法律规定的前提下。将县的人事权适当与省直接对接；在实施步骤上要体现渐进性，充分考虑改革阻力，做好艰苦细致的思想工作，采取比较稳妥的渐进式改革方案，经过“扩权强县”的中间环节，逐步过渡到省管市、县体制：在过程管理上要体现制约性，省级在放权的同时，实施有效的约束或监督，防止“一放了之”或“由放而乱”。在省与市关系上，充分考虑城市经济的特殊性，注重维护市的实际利益，调动市的积极性。如对需由市对县(市)配套资金的项目要逐渐取消且今后不再出台：对涉及到县与所属地级市经济利益的基数划分，加强协商、协调和指导，力求公平合理处置；对财政困难的市或因县扩权受到严重经济损失的市，省可加大扶持和补偿力度，促进其加快发展。在市与县关系上，不能把县(市)与中心城市割裂开来、对立起来，而要从市与县较密切的分工与协作实际出发，加大经济协作力度，共同做好涉及跨区域的公共产品供给工作，保证中心城市与县域经济的共同发展。
加强能力建设。加强各级政府自身能力建设是实行省直接管理县体制的重要保证。要通过建立相应的政府绩效评价体系等综合措施，破除旧体制障碍，建立新的运行机制，切实增强各级政府的调控力和执行力。省级政府要针对管理幅度变宽、管理难度加大的实际，在现有职能、机构和编制没有大的调整情况下，更加注重创新管理方式，实行对县级权力运行有效的指导、监督和约束，防止工作不到位和权力滥用，促进县域经济良性发展。市级政府要针对权力调整的实际，适当精简涉农部门的机构、人员。进一步加强城市管理部门，注重理顺市、区关系，集中精力抓好城市经济的发展，推进市由原来的行政中心向实力更强、功能更优、发展更好的区域中心城市转变。县级政府要针对权力扩大的实际，进一步转变政府职能和工作方式，深化县乡机构和行政审批制度改革，切实承担相应的责任，努力把体制力量转化为加快发展的内在动力。各级政府都要把加强公务员能力建设作为政府能力建设最核心的要素来抓，既加强业务指导和人员培训，促进其提高素质、发挥潜能，又建立健全首问负责、服务承诺、跟踪检查、限时办结、责任追究等制度，规范其行为，坚决防止政府权力部门化、部门权力个人化，确保权为民所用、利为民所谋。
责任编辑：刘卫东