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摘 要：特岗教师政策是中央实施的一项对西部地区农村义务教育的特殊政策，
能够创新农村学校教师的补充机制，并逐步解决农村学校师资总量不足和结构不合理等问题。对特岗教师政策的内容进行分析是研究特岗教师政策的起点。运用政策分析理论，从政策规范、问题提出及建议等几个方面对特岗教师政策内容进行分析，对进一步提高政策实施效果会有所帮助。
关 键 词：教育政策；特岗教师；政策分析
一、问题的提出
特岗教师政策是中央实施的一项对西部地区农村义务教育的特殊政策，通过公开招聘高校毕业生到西部地区“两基”攻坚县以下农村学校任教，引导和鼓励高校毕业生从事农村义务教育工作，提高农村教师队伍的整体素质，促进城乡教育均衡发展。2009年，中央决定扩大“特岗计划”的范围和规模。范围由西部“两基”攻坚县扩大到中西部国家扶贫开发工作重点县，规模由年2万人扩大到年5万人。特岗教师计划总体进展顺利，在一定程度上优化了农村教师队伍的队伍结构，对农村教育发展起到了积极的促进作用，有效缓解了农村地区教师紧缺的问题。为了鼓励吸引更多高校毕业生参加“特岗计划”到农村学校任教，计划的设计充分考虑了政策条件和内容，从编制、薪资待遇、任满去向等方面都做了合理的设计。和我国教育改革进程中的许多新事物一样，在国家政策的引导下，我国特岗教师教育取得了巨大进步，特岗教师教育体系得以建立并逐步完善，虽然发展过程还算顺利，但至今仍存在着诸多问题。这都需要我们正视、深思并纠正，否则，离预设的政策目标也会越来越远。政策是影响特岗教师教育发展的关键因素，我国特岗教师教育发展时间较短，此时国家的政策法规保障就显得尤为重要。按照教育政策内容分析的步骤，第一步要做的工作就是对特岗教师教育政策文本中的政策规范进行考察。首先是要全面、系统和准确地收集有关特岗教师教育政策的文本。
在以往的研究中，学者们多是对特岗计划教师的政策执行效果进行分析，而明显疏于对农村特岗教师教育政策的内容本身进行分析。我们认为对农村特岗教师政策的内容进行分析是研究农村特岗教师政策的前提。没有弄清农村特岗教师政策的内容，就不可能真正认清“特岗教师计划”的内涵，不可能全面认识特岗教师政策的实施、效果及价值，当然也就不能正确的分析和解决好特岗教师政策引发的问题。政策的内容分析是政策分析的起点，只有先把政策的内容搞清楚了，关于政策的其他方面的问题才有可能弄清[[[] 孙绵涛.《教育政策分析--理论与实务》[M].重庆大学出版社.2011.5]]。
二、特岗教师政策文本及其规范内容的考察
（一）特岗教师政策的主要文本
通过收集特岗教师政策的相关政策文本我们发现，关于特岗教师政策的内容主要是在有关教育政策文本中进行规范的。我国在2012年颁布的《国家教育事业发展第十二个五年计划》、2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中、《国家教育事业发展“十三五”规划》、《教育部关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》、《教育部办公厅 财政部办公厅关于做好2010年农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划实施工作的通知》中对于农村“特岗计划”教师教育政策都有相应的规定。例如，在《教育部办公厅 财政部办公厅关于做好2010年农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划实施工作的通知》中提出要严格标准，精心组织特岗教师招聘工作；加强岗前培训，认真做好教师资格认定工作；总结经验，进一步做好服务期满特岗教师的留任工作；加强管理服务，进一步完善相关配套政策；结合实际，大力推进地方“特岗计划”；加大宣传，引导和吸引高校毕业生到农村学校任教。
（二）特岗教师政策的主要内容
关于特岗教师政策的内容在政策文件中都有相应的规定。2016年《教育部关于特岗教师计划实施工作通知》教师厅【2016】5号，有关省、自治区、直辖市教育厅（教委）、财政厅（局），新疆生产建设兵团教育局、财务局：为贯彻落实《乡村教师支持计划（2015-2020年）》（國办发〔2015〕43号）中指出要建立并完善农村教师补充新机制，鼓励引导高校毕业生到基层就业，吸引更多优秀人才到农村学校从教，提高农村义务教育质量，并分别对实施范围、招聘数量、招聘条件、财政支持、工作重点进行了具体的规定。《教育部办公厅 财政部办公厅关于做好2010年农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划实施工作的通知》也对特岗教师政策内容进行了相应的规定。
三、农村特岗教师政策内容的问题分析及其建议
（一）农村特岗教师政策内容分析的标准
政策和法律是实现政府调控的两种基本手段。长期以来，我国对特岗教师教育的治理主要通过政策调控实现，而忽视了法律的作用。然而，从规范化、强制力方面来分析，政策主导下的特岗教师教育发展存在诸多弊端。特岗教师教育依法治理，首先要建立健全相关法律体系。目前，我国特岗教师教育可以依据的法律主要有《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国教师法》等。总体来看，法律内容过于宽泛，涉及特岗教师教育的内容较少，规范不具体，缺乏实施的指导性意见。因此要采取举措，建立健全特岗教师教育法律体系。
特岗教师教育法律体系的建设，可以通过两种途径实现：一是将特岗教师教育独立出来，制定专门的特岗教师教育法，可以对特岗教师教育政策颁布专门的法律法规；二是对现行的《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国义务教育法》和《中华人民共和国教师法》等法律进行修订，增加并细化有关特岗教师教育的规定，例如可以对特岗教师教育的地位、特点作出明确规定，无论选择哪一种法律形式，都应以解决特岗教师教育所面临的重大问题、进一步促进特岗教师教育地位的提高为主旨。
（二）农村特岗教师政策内容的问题分析
1、教师任满去留的问题
在一些农村县区，教育行政部门虽然管理着特岗教师的聘用和任免工作，但由于编制紧张及部门局部利益等因素，个别地方的特岗教师聘期结束后想继续留任却无编制可以分配，政府教育部门也不给予解决。这使得在岗期间的教师由于对未来的职业生涯不明确，所以可能会分心，直接导致教学工作的效果不佳，不能安心工作。 2、教师待遇普遍偏低
部分农村地区教师生活住宿条件较差。虽然各部门尽力在帮助特岗教师解决住宿问题，但依旧有很多教师住的还是老旧的居民房，用水用电可能都会受到不同程度的影响，影响教师的日常生活和起居。政策规定，特岗计划教师在聘任期间，执行国家统一的事业单位工资制度和标准，津贴、补贴由各地根据当地同等条件公办教师年收入水平综合确定，“特岗教师”年收入水平原则上不低于当地同等条件公办教师年收入水平。特岗教师的薪酬由中央财政安排专项资金支付，申报程序则是由下到上逐级申报，这一过程往往需要半年不等的时间，对特岗教师的经济问题造成一定的影响，进而打消工作的积极性，影响教學质量。
3、入职教师素质偏低
特岗教师的综合素质会直接影响之后的教学工作。而目前的特岗教师的一个情况就是，教师们不仅面临教学工作的困难，还面临着对农村的特殊自然环境和人文环境的适应问题。来到农村地区的特岗教师是否能够适应当地环境并且会为教学工作投入多少都是个未知数。正是由于这种因素的存在，所以导致了现在一部分特岗教师应聘后要么不到岗，要么中途离岗。统计资料也显示，特岗教师队伍数量和质量很不稳定。一些招聘来的高校优秀毕业师范生可能资质属于较高的，可是最后他们不一定就愿意且能够长期留在农村支教，愿意为农村教育事业的发展付出自己的努力。相反，一些不是名牌大学毕业的毕业生倒愿意通过招聘留在农村并长期任教。这从侧面也反映了一个问题，名牌大学毕业的优秀学生的综合素质和觉悟不一定高，但非名牌大学毕业的毕业生的综合素质也不一定低。综合来看，目前愿意长期留在农村任教的大学生并不是占多数，而且入职教师素质偏低。
（三）完善我国特岗教师政策内容的建议
1、合理安排教师任满去留
特岗教师在三年服务期将满时，可能会对自己的职业生涯感到迷茫。不知道自己结束了三年的服务期之后会有什么样的合理工作，所以如果政府或当地教育部门可以为面临期满的特岗教师安排适当的岗位，就能够让其有一个从现岗位到新工作岗位的缓冲期。《教育部办公厅 财政部办公厅关于做好2010年农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划实施工作的通知》中提到应当总结经验，进一步做好服务期满特岗教师的留任工作，鼓励服务期满特岗教师继续从教，对自愿留在本地学校的，要负责落实工作岗位，工资发放纳入当地财政统发范围。相关省（区、市）要切实采取措施，做好服务期满特岗教师留任工作，要提前研究制订工作方案，确保服务期满考核合格自愿留任特岗教师的岗位落实、工资关系接转等工作的平稳过渡，并做好相关政策的衔接[[[] 《教育部办公厅 财政部办公厅关于做好2010年农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划实施工作的通知》]]。
2、完善工资待遇政策内容
应继续实施农村义务教育学校教师特设岗位计划，创新教师补充机制。积极改善农村教师的工作生活条件，提高农村教师待遇，全面实施并不断完善义务教育阶段教师绩效工资制度。教育主管部门及学校应提供学习进修机会，提高特岗教师的业务素质国家应为教师提供均等的晋级、进修和学习机会，提高包括特岗教师在内的整个教师队伍的素质[[[] 教育部关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见
3、调整教师招聘准入门槛
要选拔出长期留任农村支教意愿和综合素养都较高的大学生在农村留任教师，这是保证农村教育合理实施和运行的基础。对拟聘教师要统一安排参加岗前培训，在上岗前按照国家规定进行教师资格认定，确保特岗教师持证上岗。要提高特岗教师准入门槛。省级教育行政部门统一组织，教师资格认定考试与特岗教师招聘考试结合进行。教师资格考试试点地区依据试点实施方案组织实施。各地要根据中央“特岗计划”的原则精神，大力推进地方“特岗计划”，全面推进，形成规模，为农村中小学补充大批新生力量。要统筹做好中央和地方“特岗计划”，统一组织教师公开招聘。要为中小学及时补充合格师资，形成教师补充的有效机制。
总之，国家应积极促进特岗教师政策的改革，不断调整特岗教师政策，建立完善教师补充的长效机制，解决农村教师紧缺的问题，促进义务教育的均衡发展，唯有如此，才能发挥特岗教师教育政策应有的功效和价值。
参考文献
[1] 孙绵涛.《教育政策分析--理论与实务》[M].重庆大学出版社.2011.5
[2] 《教育部办公厅 财政部办公厅关于做好2010年农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划实施工作的通知》
[3 教育部关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见
能够创新农村学校教师的补充机制，并逐步解决农村学校师资总量不足和结构不合理等问题。对特岗教师政策的内容进行分析是研究特岗教师政策的起点。运用政策分析理论，从政策规范、问题提出及建议等几个方面对特岗教师政策内容进行分析，对进一步提高政策实施效果会有所帮助。
关 键 词：教育政策；特岗教师；政策分析
一、问题的提出
特岗教师政策是中央实施的一项对西部地区农村义务教育的特殊政策，通过公开招聘高校毕业生到西部地区“两基”攻坚县以下农村学校任教，引导和鼓励高校毕业生从事农村义务教育工作，提高农村教师队伍的整体素质，促进城乡教育均衡发展。2009年，中央决定扩大“特岗计划”的范围和规模。范围由西部“两基”攻坚县扩大到中西部国家扶贫开发工作重点县，规模由年2万人扩大到年5万人。特岗教师计划总体进展顺利，在一定程度上优化了农村教师队伍的队伍结构，对农村教育发展起到了积极的促进作用，有效缓解了农村地区教师紧缺的问题。为了鼓励吸引更多高校毕业生参加“特岗计划”到农村学校任教，计划的设计充分考虑了政策条件和内容，从编制、薪资待遇、任满去向等方面都做了合理的设计。和我国教育改革进程中的许多新事物一样，在国家政策的引导下，我国特岗教师教育取得了巨大进步，特岗教师教育体系得以建立并逐步完善，虽然发展过程还算顺利，但至今仍存在着诸多问题。这都需要我们正视、深思并纠正，否则，离预设的政策目标也会越来越远。政策是影响特岗教师教育发展的关键因素，我国特岗教师教育发展时间较短，此时国家的政策法规保障就显得尤为重要。按照教育政策内容分析的步骤，第一步要做的工作就是对特岗教师教育政策文本中的政策规范进行考察。首先是要全面、系统和准确地收集有关特岗教师教育政策的文本。
在以往的研究中，学者们多是对特岗计划教师的政策执行效果进行分析，而明显疏于对农村特岗教师教育政策的内容本身进行分析。我们认为对农村特岗教师政策的内容进行分析是研究农村特岗教师政策的前提。没有弄清农村特岗教师政策的内容，就不可能真正认清“特岗教师计划”的内涵，不可能全面认识特岗教师政策的实施、效果及价值，当然也就不能正确的分析和解决好特岗教师政策引发的问题。政策的内容分析是政策分析的起点，只有先把政策的内容搞清楚了，关于政策的其他方面的问题才有可能弄清[[[] 孙绵涛.《教育政策分析--理论与实务》[M].重庆大学出版社.2011.5]]。
二、特岗教师政策文本及其规范内容的考察
（一）特岗教师政策的主要文本
通过收集特岗教师政策的相关政策文本我们发现，关于特岗教师政策的内容主要是在有关教育政策文本中进行规范的。我国在2012年颁布的《国家教育事业发展第十二个五年计划》、2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中、《国家教育事业发展“十三五”规划》、《教育部关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》、《教育部办公厅 财政部办公厅关于做好2010年农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划实施工作的通知》中对于农村“特岗计划”教师教育政策都有相应的规定。例如，在《教育部办公厅 财政部办公厅关于做好2010年农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划实施工作的通知》中提出要严格标准，精心组织特岗教师招聘工作；加强岗前培训，认真做好教师资格认定工作；总结经验，进一步做好服务期满特岗教师的留任工作；加强管理服务，进一步完善相关配套政策；结合实际，大力推进地方“特岗计划”；加大宣传，引导和吸引高校毕业生到农村学校任教。
（二）特岗教师政策的主要内容
关于特岗教师政策的内容在政策文件中都有相应的规定。2016年《教育部关于特岗教师计划实施工作通知》教师厅【2016】5号，有关省、自治区、直辖市教育厅（教委）、财政厅（局），新疆生产建设兵团教育局、财务局：为贯彻落实《乡村教师支持计划（2015-2020年）》（國办发〔2015〕43号）中指出要建立并完善农村教师补充新机制，鼓励引导高校毕业生到基层就业，吸引更多优秀人才到农村学校从教，提高农村义务教育质量，并分别对实施范围、招聘数量、招聘条件、财政支持、工作重点进行了具体的规定。《教育部办公厅 财政部办公厅关于做好2010年农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划实施工作的通知》也对特岗教师政策内容进行了相应的规定。
三、农村特岗教师政策内容的问题分析及其建议
（一）农村特岗教师政策内容分析的标准
政策和法律是实现政府调控的两种基本手段。长期以来，我国对特岗教师教育的治理主要通过政策调控实现，而忽视了法律的作用。然而，从规范化、强制力方面来分析，政策主导下的特岗教师教育发展存在诸多弊端。特岗教师教育依法治理，首先要建立健全相关法律体系。目前，我国特岗教师教育可以依据的法律主要有《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国教师法》等。总体来看，法律内容过于宽泛，涉及特岗教师教育的内容较少，规范不具体，缺乏实施的指导性意见。因此要采取举措，建立健全特岗教师教育法律体系。
特岗教师教育法律体系的建设，可以通过两种途径实现：一是将特岗教师教育独立出来，制定专门的特岗教师教育法，可以对特岗教师教育政策颁布专门的法律法规；二是对现行的《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国义务教育法》和《中华人民共和国教师法》等法律进行修订，增加并细化有关特岗教师教育的规定，例如可以对特岗教师教育的地位、特点作出明确规定，无论选择哪一种法律形式，都应以解决特岗教师教育所面临的重大问题、进一步促进特岗教师教育地位的提高为主旨。
（二）农村特岗教师政策内容的问题分析
1、教师任满去留的问题
在一些农村县区，教育行政部门虽然管理着特岗教师的聘用和任免工作，但由于编制紧张及部门局部利益等因素，个别地方的特岗教师聘期结束后想继续留任却无编制可以分配，政府教育部门也不给予解决。这使得在岗期间的教师由于对未来的职业生涯不明确，所以可能会分心，直接导致教学工作的效果不佳，不能安心工作。 2、教师待遇普遍偏低
部分农村地区教师生活住宿条件较差。虽然各部门尽力在帮助特岗教师解决住宿问题，但依旧有很多教师住的还是老旧的居民房，用水用电可能都会受到不同程度的影响，影响教师的日常生活和起居。政策规定，特岗计划教师在聘任期间，执行国家统一的事业单位工资制度和标准，津贴、补贴由各地根据当地同等条件公办教师年收入水平综合确定，“特岗教师”年收入水平原则上不低于当地同等条件公办教师年收入水平。特岗教师的薪酬由中央财政安排专项资金支付，申报程序则是由下到上逐级申报，这一过程往往需要半年不等的时间，对特岗教师的经济问题造成一定的影响，进而打消工作的积极性，影响教學质量。
3、入职教师素质偏低
特岗教师的综合素质会直接影响之后的教学工作。而目前的特岗教师的一个情况就是，教师们不仅面临教学工作的困难，还面临着对农村的特殊自然环境和人文环境的适应问题。来到农村地区的特岗教师是否能够适应当地环境并且会为教学工作投入多少都是个未知数。正是由于这种因素的存在，所以导致了现在一部分特岗教师应聘后要么不到岗，要么中途离岗。统计资料也显示，特岗教师队伍数量和质量很不稳定。一些招聘来的高校优秀毕业师范生可能资质属于较高的，可是最后他们不一定就愿意且能够长期留在农村支教，愿意为农村教育事业的发展付出自己的努力。相反，一些不是名牌大学毕业的毕业生倒愿意通过招聘留在农村并长期任教。这从侧面也反映了一个问题，名牌大学毕业的优秀学生的综合素质和觉悟不一定高，但非名牌大学毕业的毕业生的综合素质也不一定低。综合来看，目前愿意长期留在农村任教的大学生并不是占多数，而且入职教师素质偏低。
（三）完善我国特岗教师政策内容的建议
1、合理安排教师任满去留
特岗教师在三年服务期将满时，可能会对自己的职业生涯感到迷茫。不知道自己结束了三年的服务期之后会有什么样的合理工作，所以如果政府或当地教育部门可以为面临期满的特岗教师安排适当的岗位，就能够让其有一个从现岗位到新工作岗位的缓冲期。《教育部办公厅 财政部办公厅关于做好2010年农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划实施工作的通知》中提到应当总结经验，进一步做好服务期满特岗教师的留任工作，鼓励服务期满特岗教师继续从教，对自愿留在本地学校的，要负责落实工作岗位，工资发放纳入当地财政统发范围。相关省（区、市）要切实采取措施，做好服务期满特岗教师留任工作，要提前研究制订工作方案，确保服务期满考核合格自愿留任特岗教师的岗位落实、工资关系接转等工作的平稳过渡，并做好相关政策的衔接[[[] 《教育部办公厅 财政部办公厅关于做好2010年农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划实施工作的通知》]]。
2、完善工资待遇政策内容
应继续实施农村义务教育学校教师特设岗位计划，创新教师补充机制。积极改善农村教师的工作生活条件，提高农村教师待遇，全面实施并不断完善义务教育阶段教师绩效工资制度。教育主管部门及学校应提供学习进修机会，提高特岗教师的业务素质国家应为教师提供均等的晋级、进修和学习机会，提高包括特岗教师在内的整个教师队伍的素质[[[] 教育部关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见
3、调整教师招聘准入门槛
要选拔出长期留任农村支教意愿和综合素养都较高的大学生在农村留任教师，这是保证农村教育合理实施和运行的基础。对拟聘教师要统一安排参加岗前培训，在上岗前按照国家规定进行教师资格认定，确保特岗教师持证上岗。要提高特岗教师准入门槛。省级教育行政部门统一组织，教师资格认定考试与特岗教师招聘考试结合进行。教师资格考试试点地区依据试点实施方案组织实施。各地要根据中央“特岗计划”的原则精神，大力推进地方“特岗计划”，全面推进，形成规模，为农村中小学补充大批新生力量。要统筹做好中央和地方“特岗计划”，统一组织教师公开招聘。要为中小学及时补充合格师资，形成教师补充的有效机制。
总之，国家应积极促进特岗教师政策的改革，不断调整特岗教师政策，建立完善教师补充的长效机制，解决农村教师紧缺的问题，促进义务教育的均衡发展，唯有如此，才能发挥特岗教师教育政策应有的功效和价值。
参考文献
[1] 孙绵涛.《教育政策分析--理论与实务》[M].重庆大学出版社.2011.5
[2] 《教育部办公厅 财政部办公厅关于做好2010年农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划实施工作的通知》
[3 教育部关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见