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党的十九大报告中明确指出：“统筹做好培养选拔女干部、少数民族干部和党外干部工作。”习近平总书记在中央统战工作会议上强调，“党外代表人士工作的重点是科学使用、发挥作用，关键是加强培养、提高素质。”加强党外后备人才的培养，是做好党外代表人士工作的内在要求，也是实现党的战略目标的基础。新时代如何团结引导党外代表人士尤其是基层党外代表人士在乡村振兴、脱贫攻坚、全面小康中发挥作用，是加强党外代表人士队伍建设的新的着力点，这也成为新时代统一战线工作的重要课题。
一、基层党外代表人士的内涵解析与群体特征
党外人士是统一战线中的一个特定概念，属于中国特色社会主义理论体系中统一战线理论的一个专业术语。中央统战工作会议精神、《中国共产党统一战线工作条例（试行）》（以下简称《条例》）以及中共中央统战部编写的《党外知识分子统战工作自问》对党外人士的内涵作出了定義，即党外人士是指中共党员以外、统一战线各方面的人士，包括统一战线工作范围和对象的所有人士。党外代表人士从属于党外人士。《条例》阐述了党外代表人士的内涵：党外代表人士是指与中国共产党团结合作、作出较大贡献、有一定社会影响的人士，其标准是政治坚定、业绩突出、群众认同。基层党外代表人士除了具有党外代表人士的一般性特征，比如，政治性、专业性、群众性的有机统一，还具有以下鲜明的群体特征：
（一）更近群众性
由于基层党外代表人士大多数扎根于基层，与基层群众直接接触，对于群众的生产生活等诉求在一定程度上有着深刻的认知，诸如群众对于科教文卫等方面的社情民意、利益诉求，相关系统的基层党外代表人士有最直接的接触。在精准扶贫、创业创新、现代农业发展等重大决策、重要部署、重点工作开展时，充分发挥基层党外代表人士更近群众的效用，积极吸纳基层党外代表人士的意见建议，有利于找准解决难题的对策措施。
（二）成长多样性
基层党外代表人士虽处在基层，但从自身的全面发展来看，具有较强的敬业精神和职业道德，对事业的追求和不断创新精神。无论是创业守业，从事新兴产业的开发和创新，还是从事管理和专业技术工作等，基层党外代表人士在工作上兢兢业业、吃苦耐劳、乐于奉献，是中国特色社会主义事业建设的重要组成部分。基层党外代表人士通过自己诚实劳动创造社会财富，实现自我世界观、人生观和价值观的改造。
（三）来源复杂性
一是职业范围的广泛性。基层党外代表人士队伍不仅涵盖了中小企业、个体工商户、私营企业、外资企业、战略新兴产业、自由职业等，还涵盖了在人口中比例较大的一些职业，如教师、科技人员、医生等。二是行业领域的辐射性。基层党外代表人士分布在各行业各领域，主要涉及二三产业，其中在建筑业、社会组织、新兴产业等涵盖较多。
（四）政治参与性
基层党外代表人士与现代化的社会发展相适应，体现社会的文明和进步，具有所受教育良好、专业技术造诣较深、职业地位评价较高、生活质量较好、敬业精神较集中等多方面特征。虽然基层党外代表人士所从事的职业各不相同，但其在价值取向和具体的利益及政策诉求上有一个共同的政治行为诉求，这就是政治参与性。
二、基层党外代表人士发现培养的现实困境
基层党外代表人士所具有的更近群众性、成长多样性、来源复杂性、政治参与性等群体特征，既是其成长发展的有利因素，同时也成为其面对现实困境的诱因。
（一）基层党外代表人士的培养受环境因素制约
环境因素是指一个组织的活动、产品或服务中能与环境发生相互作用的要素。影响基层党外代表人士培养与锻炼的环境因素，主要涉及所属地方的经济因素、人才因素和产业因素。所属地区的经济发展水平不够，致使带动资金流、技术流、信息流、人才流等不断聚集的比较优势和政策导向相对弱化，对党外代表人士的吸引力不足;人才吸纳能力不强以及产业结构不尽合理，间接使党外代表人士出镜率不高，从而导致基层党外代表人士在发现培养上存在着“少米之炊”的现象。
（二）基层党外代表人士的素养能力存在差异
一是党外人才资源总体缺乏。以重庆市巴南区为例，受界别限制和发展重心的影响，8个民主党派发展的基层党外代表人士不足100人，占民主党派成员的十分之一;由于新的社会阶层人士流动性较大，培养代表性人物难度较大，非公有制经济领域中具有代表性的领军人物、政治威望较高、作出贡献较大的党外代表人士较少。二是基层党外代表人士自身素质参差不齐。主要表现在年龄、文化、参政议政等方面。巴南区基层党外代表人士35岁以下占7%左右，36岁至50岁占80%左右，51岁以占13%左右;大专及以下占9%左右，本科占90%左右，研究生及以上学历占1%左右;由于党外政协委员受教育程度、知识结构、工作岗位和主体意识的差异，导致参政建言能力不平衡。三是后备人才储备不足。受政策、地缘、经济等因素的制约，基层党外代表人士后备力量总体数量偏少，优秀后备人才缺乏。
（三）培养选拔基层党外代表人士的体制机制不健全
一是物色发现机制未建立。对于基层党外代表人士的物色，怎样发现，在哪些领域发现，人数多少的界定，结构合理的把握，发现的程序与方法等内容需要进行科学规范与细化分解。二是培养机制不够完善。有些地方主管单位不够明确，相关单位各自为政，难以形成工作合力;有些地方战略思考不够深入，缺乏科学规划、统筹安排，难以见到工作实效。三是培训方式传统单一。传统培养在一定程度上存在内容单一、方法单调，阵地封闭、渠道狭窄，机制乏力、约束松散等弊端，缺乏指向性、针对性，不能适应基层党外代表人士的时代特点、发展类型和个体差异，与形势发展要求有差距。
三、重庆市巴南区基层党外代表人士发现培养的实践探索
基层党外代表人士培养工作是一项基础性、长期性、艰巨性的系统工程，培养过程更是一个物色发现、教育引导、安排使用以及管理服务的动态过程。巴南区在推动党外干部培养、选拨、使用、管理工作过程中，注重优化党外干部成长路径，从基层党外代表人士的群体特征和面临的现实困境出发进行了积极探索。 （一）建立三级培养名单，储备培养端口前移
把群众公认、组织肯定、学术造诣高、人格形象好、奉献精神强的优秀知识分子纳入统一战线范围，培养造就一大批能与党团结合作、肝胆相照的党外代表人士，建立优秀人才库，从而壮大党外代表人士队伍，是统战部门的重要职责。因此，在党外代表人士培养工作中应该建立一个由统战部门牵头以及科、教、文、卫、体、农、林、畜、水等多部门组成的党外人才管理使用体系。近年来，巴南区针对新时代统一战线工作范围不断扩大的事实，按照素质优良、结构合理、代表性强、与党亲密合作的要求，儲备了一批体制外党外代表人士。2014年以来，初步建立并完善市级、区级和骨干级等3个层次的体制外党外代表人士个性化培养名单，力求做到培养有目标，推荐有对象，安排有人选。
（二）统筹引导培养对象，抓好人才长远规划
对基层党外代表人士的教育培训，应更加侧重于政治引导。从实践来看，主要有两种：一是通过举办主题活动进行引导。比如，支持区各民主党派和无党派人士扎实开展“不忘合作初心，继续携手前进”主题教育活动，在党外知识分子中围绕“跟党迈进新时代，同心共筑中国梦”开展主题教育活动，在新的社会阶层人士中深入开展坚持和发展中国特色社会主题教育活动，以“不忘创业初心，接力改革伟业”为主题深化非公有制经济人士理想信念教育。据不完全统计，2018年参加各类主题教育活动的体制外党外代表人士达到200余人次。二是通过举办各类主体培训班进行引导。据不完全统计，2018年全区基层党外代表人士参加中央、市级、区级各类培训班达到50余人次。
（三）培养使用因材而异，合理安排公平公正
基层党外代表人士安排使用主要涉及政治安排、实职安排和社会安排等三个方面。政治安排是指对国内外有影响很大、在社会主义各项事业和为祖国统一大业中做出贡献的党外人士，安排担任民主党派组织，提名、选举当选为各级人民代表大会代表，协商安排为各级政协委员等。实职安排是指对德才兼备、符合干部“四化”条件和工作需要的党外人士，经过推荐选拔，并履行规定程序，担任“三大班子”，政府工作部门、司法机关、高校等实职领导职务。社会安排是对于联系群众密切、热心社会事务管理、具有较强民主监督能力的党外代表人士，安排担任国家行政机关、司法机关特约人员、文史馆员、政府参事以及各社会团体职务。据统计，截至2017年底，在市区两级人大、政协安排的巴南区体制外党外人大代表、政协委员共106人，在区级部门（单位）、镇街担任过实职的基层党外代表人士24人，在区工商联等统战团体或社会团体安排的基层党外代表人士35人。
（四）加强顶层设计，构建长效机制
《条例》明确了“统战部要负责党外代表人士在人大、政协安排的有关工作，会同有关部门做好安排党外代表人士担任政府和司法机关等领导职务的工作，做好党外代表人士和后备干部队伍建设工作。”加强基层党外代表人士的培养需要统战部门充分发挥牵头抓总作用从顶层进行设计指导。如建立统战部门与组织部门的联席会议制度，定期召开党外代表人士培养使用工作情况交流会等。党的十八大以来，巴南区认真贯彻落实习近平总书记关于加强和改进统一战线工作的重要思想，对标对表中央、市委决策部署，相继出台了《关于贯彻落实〈中国共产党统一战线工作条例（试行）〉的实施意见》《关于加强党外代表人士队伍建设的实施意见》《贯彻落实〈重庆市党外干部培养选拔工作暂行办法〉任务分解实施方案》等政策，加强基层党外代表人士管理，不断完善党外代表人士的推荐审定、考核调整和分类管理制度，实现党外代表人士培养工作的制度化和规范化。
基金项目：2018-2019年度重庆社会主义学院委托课题“基层党外代表人士培养路径研究—以重庆市巴南区为例”（CQSYWTKT1815）阶段性研究成果。
作者单位：王 超，中共重庆市巴南区委党校
何华权，中共重庆市巴南区委统战部
责任编辑：张 波
一、基层党外代表人士的内涵解析与群体特征
党外人士是统一战线中的一个特定概念，属于中国特色社会主义理论体系中统一战线理论的一个专业术语。中央统战工作会议精神、《中国共产党统一战线工作条例（试行）》（以下简称《条例》）以及中共中央统战部编写的《党外知识分子统战工作自问》对党外人士的内涵作出了定義，即党外人士是指中共党员以外、统一战线各方面的人士，包括统一战线工作范围和对象的所有人士。党外代表人士从属于党外人士。《条例》阐述了党外代表人士的内涵：党外代表人士是指与中国共产党团结合作、作出较大贡献、有一定社会影响的人士，其标准是政治坚定、业绩突出、群众认同。基层党外代表人士除了具有党外代表人士的一般性特征，比如，政治性、专业性、群众性的有机统一，还具有以下鲜明的群体特征：
（一）更近群众性
由于基层党外代表人士大多数扎根于基层，与基层群众直接接触，对于群众的生产生活等诉求在一定程度上有着深刻的认知，诸如群众对于科教文卫等方面的社情民意、利益诉求，相关系统的基层党外代表人士有最直接的接触。在精准扶贫、创业创新、现代农业发展等重大决策、重要部署、重点工作开展时，充分发挥基层党外代表人士更近群众的效用，积极吸纳基层党外代表人士的意见建议，有利于找准解决难题的对策措施。
（二）成长多样性
基层党外代表人士虽处在基层，但从自身的全面发展来看，具有较强的敬业精神和职业道德，对事业的追求和不断创新精神。无论是创业守业，从事新兴产业的开发和创新，还是从事管理和专业技术工作等，基层党外代表人士在工作上兢兢业业、吃苦耐劳、乐于奉献，是中国特色社会主义事业建设的重要组成部分。基层党外代表人士通过自己诚实劳动创造社会财富，实现自我世界观、人生观和价值观的改造。
（三）来源复杂性
一是职业范围的广泛性。基层党外代表人士队伍不仅涵盖了中小企业、个体工商户、私营企业、外资企业、战略新兴产业、自由职业等，还涵盖了在人口中比例较大的一些职业，如教师、科技人员、医生等。二是行业领域的辐射性。基层党外代表人士分布在各行业各领域，主要涉及二三产业，其中在建筑业、社会组织、新兴产业等涵盖较多。
（四）政治参与性
基层党外代表人士与现代化的社会发展相适应，体现社会的文明和进步，具有所受教育良好、专业技术造诣较深、职业地位评价较高、生活质量较好、敬业精神较集中等多方面特征。虽然基层党外代表人士所从事的职业各不相同，但其在价值取向和具体的利益及政策诉求上有一个共同的政治行为诉求，这就是政治参与性。
二、基层党外代表人士发现培养的现实困境
基层党外代表人士所具有的更近群众性、成长多样性、来源复杂性、政治参与性等群体特征，既是其成长发展的有利因素，同时也成为其面对现实困境的诱因。
（一）基层党外代表人士的培养受环境因素制约
环境因素是指一个组织的活动、产品或服务中能与环境发生相互作用的要素。影响基层党外代表人士培养与锻炼的环境因素，主要涉及所属地方的经济因素、人才因素和产业因素。所属地区的经济发展水平不够，致使带动资金流、技术流、信息流、人才流等不断聚集的比较优势和政策导向相对弱化，对党外代表人士的吸引力不足;人才吸纳能力不强以及产业结构不尽合理，间接使党外代表人士出镜率不高，从而导致基层党外代表人士在发现培养上存在着“少米之炊”的现象。
（二）基层党外代表人士的素养能力存在差异
一是党外人才资源总体缺乏。以重庆市巴南区为例，受界别限制和发展重心的影响，8个民主党派发展的基层党外代表人士不足100人，占民主党派成员的十分之一;由于新的社会阶层人士流动性较大，培养代表性人物难度较大，非公有制经济领域中具有代表性的领军人物、政治威望较高、作出贡献较大的党外代表人士较少。二是基层党外代表人士自身素质参差不齐。主要表现在年龄、文化、参政议政等方面。巴南区基层党外代表人士35岁以下占7%左右，36岁至50岁占80%左右，51岁以占13%左右;大专及以下占9%左右，本科占90%左右，研究生及以上学历占1%左右;由于党外政协委员受教育程度、知识结构、工作岗位和主体意识的差异，导致参政建言能力不平衡。三是后备人才储备不足。受政策、地缘、经济等因素的制约，基层党外代表人士后备力量总体数量偏少，优秀后备人才缺乏。
（三）培养选拔基层党外代表人士的体制机制不健全
一是物色发现机制未建立。对于基层党外代表人士的物色，怎样发现，在哪些领域发现，人数多少的界定，结构合理的把握，发现的程序与方法等内容需要进行科学规范与细化分解。二是培养机制不够完善。有些地方主管单位不够明确，相关单位各自为政，难以形成工作合力;有些地方战略思考不够深入，缺乏科学规划、统筹安排，难以见到工作实效。三是培训方式传统单一。传统培养在一定程度上存在内容单一、方法单调，阵地封闭、渠道狭窄，机制乏力、约束松散等弊端，缺乏指向性、针对性，不能适应基层党外代表人士的时代特点、发展类型和个体差异，与形势发展要求有差距。
三、重庆市巴南区基层党外代表人士发现培养的实践探索
基层党外代表人士培养工作是一项基础性、长期性、艰巨性的系统工程，培养过程更是一个物色发现、教育引导、安排使用以及管理服务的动态过程。巴南区在推动党外干部培养、选拨、使用、管理工作过程中，注重优化党外干部成长路径，从基层党外代表人士的群体特征和面临的现实困境出发进行了积极探索。 （一）建立三级培养名单，储备培养端口前移
把群众公认、组织肯定、学术造诣高、人格形象好、奉献精神强的优秀知识分子纳入统一战线范围，培养造就一大批能与党团结合作、肝胆相照的党外代表人士，建立优秀人才库，从而壮大党外代表人士队伍，是统战部门的重要职责。因此，在党外代表人士培养工作中应该建立一个由统战部门牵头以及科、教、文、卫、体、农、林、畜、水等多部门组成的党外人才管理使用体系。近年来，巴南区针对新时代统一战线工作范围不断扩大的事实，按照素质优良、结构合理、代表性强、与党亲密合作的要求，儲备了一批体制外党外代表人士。2014年以来，初步建立并完善市级、区级和骨干级等3个层次的体制外党外代表人士个性化培养名单，力求做到培养有目标，推荐有对象，安排有人选。
（二）统筹引导培养对象，抓好人才长远规划
对基层党外代表人士的教育培训，应更加侧重于政治引导。从实践来看，主要有两种：一是通过举办主题活动进行引导。比如，支持区各民主党派和无党派人士扎实开展“不忘合作初心，继续携手前进”主题教育活动，在党外知识分子中围绕“跟党迈进新时代，同心共筑中国梦”开展主题教育活动，在新的社会阶层人士中深入开展坚持和发展中国特色社会主题教育活动，以“不忘创业初心，接力改革伟业”为主题深化非公有制经济人士理想信念教育。据不完全统计，2018年参加各类主题教育活动的体制外党外代表人士达到200余人次。二是通过举办各类主体培训班进行引导。据不完全统计，2018年全区基层党外代表人士参加中央、市级、区级各类培训班达到50余人次。
（三）培养使用因材而异，合理安排公平公正
基层党外代表人士安排使用主要涉及政治安排、实职安排和社会安排等三个方面。政治安排是指对国内外有影响很大、在社会主义各项事业和为祖国统一大业中做出贡献的党外人士，安排担任民主党派组织，提名、选举当选为各级人民代表大会代表，协商安排为各级政协委员等。实职安排是指对德才兼备、符合干部“四化”条件和工作需要的党外人士，经过推荐选拔，并履行规定程序，担任“三大班子”，政府工作部门、司法机关、高校等实职领导职务。社会安排是对于联系群众密切、热心社会事务管理、具有较强民主监督能力的党外代表人士，安排担任国家行政机关、司法机关特约人员、文史馆员、政府参事以及各社会团体职务。据统计，截至2017年底，在市区两级人大、政协安排的巴南区体制外党外人大代表、政协委员共106人，在区级部门（单位）、镇街担任过实职的基层党外代表人士24人，在区工商联等统战团体或社会团体安排的基层党外代表人士35人。
（四）加强顶层设计，构建长效机制
《条例》明确了“统战部要负责党外代表人士在人大、政协安排的有关工作，会同有关部门做好安排党外代表人士担任政府和司法机关等领导职务的工作，做好党外代表人士和后备干部队伍建设工作。”加强基层党外代表人士的培养需要统战部门充分发挥牵头抓总作用从顶层进行设计指导。如建立统战部门与组织部门的联席会议制度，定期召开党外代表人士培养使用工作情况交流会等。党的十八大以来，巴南区认真贯彻落实习近平总书记关于加强和改进统一战线工作的重要思想，对标对表中央、市委决策部署，相继出台了《关于贯彻落实〈中国共产党统一战线工作条例（试行）〉的实施意见》《关于加强党外代表人士队伍建设的实施意见》《贯彻落实〈重庆市党外干部培养选拔工作暂行办法〉任务分解实施方案》等政策，加强基层党外代表人士管理，不断完善党外代表人士的推荐审定、考核调整和分类管理制度，实现党外代表人士培养工作的制度化和规范化。
基金项目：2018-2019年度重庆社会主义学院委托课题“基层党外代表人士培养路径研究—以重庆市巴南区为例”（CQSYWTKT1815）阶段性研究成果。
作者单位：王 超，中共重庆市巴南区委党校
何华权，中共重庆市巴南区委统战部
责任编辑：张 波