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摘要:金融是现代经济的核心。维护金融稳定是法律赋予中国人民银行的三大基本职能之一,关注、维护金融稳定对于促进经济又好又快发展具有重要意义。由美国次级房贷危机引发的全球金融危机给世界经济带来了沉重的打击,也引起各国对其金融监管制度和金融稳定机制的深刻反思和积极改革。本文以湖南省益阳市为实证,从当前分业监管模式存在的弊端和区域经济、银行业、证券业、保险业运行等方面分析了影响当前区域金融稳定的风险隐患,并提出了破解策略。
关键词:金融危机;金融稳定;隐忧分析;协调机制;策略选择
中图分类号:F832.7 文献标识码:A 文章编号:1003-9031(2010)08-0013-10DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2010.08.03
一、引言
金融是现代经济的核心,金融稳定是国民经济健康发展的基础。承担“最后贷款人”角色,防范和化解系统性金融风险,维护金融稳定是法律赋予中国人民银行的三大基本职能之一。金融稳定不仅是指金融业健康、稳定、协调发展,而且要求金融的资源配置、风险管理和支付结算等关键功能得以有效发挥,金融发展与经济增长之间保持协调关系。由美国次贷危机引发的全球金融危机给世界经济带来了沉重的打击,也引起各国对其金融监管制度和金融稳定机制的深刻反思和积极改革。自2009年5月我国加入世界金融稳定理事会以来,中国人民银行、财政部、银监会、证监会、保监会等部门通过多种形式参与理事会工作,在加强宏观审慎监管、维护金融稳定等方面取得了积极进展。本文以湖南省益阳市为实证,从当前分业监管模式存在的弊端和区域经济、银行业、证券业、保险业运行等方面分析了影响当前地方金融稳定的风险隐患,并提出了相应的防范和化解对策。
二、影响区域金融稳定的隐忧分析
(一)从宏观层面分析,当前分业监管模式对区域金融稳定存在四大“缺失”
在我国目前实行分业经营、分业监管的金融体制下,银行业、证券业以及保险业的日常监管分别由银监会、证监会和保监会(以下简称“三家监管机构”)负责。中国人民银行作为中央银行,除了承担制定和执行货币政策、提供金融服务的职能外,还承担着维护金融稳定和金融机构“最后贷款人”的角色。我国金融监管模式的选择取决于多年前金融分业经营的现实,并有效地起到了隔离风险、预防风险的作用。特别是近年来,中国人民银行与三大监管机构密切配合,初步建立起了覆盖各大金融行业的监测体系,建立了自上而下的“一行三会”金融稳定协调机制,为我国经济持续健康发展提供了强有利的支撑。但是,随着我国金融业“入世”过渡期的全部结束以及综合经营的逐步放开,我国金融分业经营的底线正在不断被冲击。商业银行已经允许投资设立基金公司、租赁公司、保险公司、信托公司,保险公司也于2009年1月被监管部门允许开展设立基金公司试点等,目前唯一还没有开放的就是允许商业银行直接控股证券投资公司。同时,保险业和证券业也开始涉足银行股权投资。传统的分业经营已出现相互渗透的趋势,拥有银行、基金、证券及保险公司的金融控股集团已出现,如光大集团、中国人保集团、平安集团等已初步形成了综合经营的格局。另外,混业经营模式的外资银行在我国逐步登陆并已崭露头角。但在目前“分业监管、机构监管”格局未变的情况下,在跨市场、跨系统风险监管方面,我国尚缺乏一套科学有效的协调机制,其间凸现出的诸多“缺失”已成为各方关注的焦点。
1.金融稳定的目标被“漠视”
一般而言,监管者的监管行为既要考虑行业的健康发展,也要考虑防范系统性风险以维护金融体系的整体稳定。由于我国长期以来一直是运用中央银行再贷款救助高风险金融机构,金融风险发生时有中央银行和政府“兜底”是普遍的潜意识,致使金融机构高管人员不直接承担经营失败的责任与成本,这种政府和中央银行必然会出面掏钱救助的预期或政策导向反过来又助长了金融高管人员的冒险动机或道德风险,鼓励或诱使金融机构恶意经营,甚至违规经营,如证券公司违规挪用客户保证金、吸收存款类机构高息揽存等等[1]。冒险的收益会成为金融企业的奖金和红利,而金融企业冒险失败或不审慎经营的后果却由政府和中央银行动用存款人或纳税人的钱为其埋单[2],这种做法还会引发投资者的道德风险。由于投资者有很强的“政府救助”预期,因此在选择金融机构时无须判别或分析金融机构的风险因素及风险程度,不利于市场约束机制的形成,最终会将风险集中到监管部门。在这种视角下,各金融企业及行业监管者自然会更多地着眼于促进行业发展。另一方面,我国银行现有的薪酬政策、激励政策并没有建立在有效的公司治理、有效的风险控制和长期的风险约束基础之上,主要取决于当期业务收入、当年利润,具有短期、单向激励特征。特别是银行高管分配畸高现状严重影响了员工的积极性;银行高管对国家政策执行力不强,规模扩张冲动强烈;银行高管对内部控制执行不力,内部控制机制存隐洞[3]。与此同时,我国金融行业正在市场化的进程中,金融机构在向现代公司转变的同时,在体系中占有最大份额的机构往往仍具有一定的行政级别与话语权,这也是监管部门监管行为不得不与金融机构的发展需求达成某种“妥协”,优先考虑金融机构业务发展,其次才考虑金融风险与稳定的问题。而担负金融稳定协调职责的中央银行在协调监管机构履行职责方面并不具备权威的话语权,以至其在行使维护金融稳定的职责时不得不面对监管部门在行业之间竖起的“隔离墙”,使监管效率事倍功半。
2.金融稳定协调机制不“顺畅”
在我国现行的分业监管模式下,银监会、证监会和保监会三家监管部门属于平行部门,自成体系,均是负责其模块下的金融监管,现有的由中国人民银行牵头组织的金融稳定协调机制并不是一项制度性安排,无法从根本上解决由于分业监管而导致信息“壁垒”和监督“盲点”等问题,使得金融稳定监测效率大打折扣。特别是银行业监管职能从中央银行分离出去后,中央银行在信息获取方面的优势已不存在,以前无摩擦的“内部协调”变成了有摩擦的“部际协调”。中央银行、三家监管机构的统计部门在对各项金融业务活动的情况和资料进行调查收集、整理和分析的过程中,仍以部门为主,数据透明度低、数据质量不高,各部门之间尚未建立起畅通的信息交流机制和共享机制,难以做到高效及时地利用有关金融信息。由于金融稳定协调机制运行不畅,信息共享程度低,易造成多个监管机构下监管设施的重复建设,不利于监管资源的优化配置。其容易产生对某些业务或机构的标准不统一的重复监管,降低监管效率,引起监管套利。同时,沟通不畅的分业监管模式难以适应新的金融业发展趋势,监管机构对源源不断出现的金融创新产品和服务,以及新经营模式的金融机构的监管权责划分不明,造成更多的监管缺位,不利于我国金融体系的健康运行。
3.金融稳定监测数据层层“失真”
由于中国人民银行金融稳定部门尚没有直接获得金融机构全部运行数据的权利,其金融稳定监测数据绝大部分来源于各行业监管部门的监管数据,在基础指标的设计上也大同小异。然而数据在交换过程中却是逐级缺失,而缺失的数据往往就是一些敏感类数据,是经过各金融机构调整过的,这造成了金融稳定监测数据在传递过程中的层层失真[4]。由于不能接近金融机构真实情况,中央银行一是无法监测到社会公众对金融业经营状况的认知和态度,二是形成了对金融风险发现机制的同质化。目前不论是金融机构、金融监管机构,还是中央银行的金融稳定机构,从分析方法到对某一类金融风险的认识基本是趋同的,不论是监测者还是被监测者都用相同的方法和标准看待同一风险,鲜有不同意见,这样的风险监测已失去实质意义。另一方面,由于各监管机构行政体制的分割,在工作中金融风险信息的发现和传递存在时滞和阻隔,以及金融风险的处置存在严重滞后的问题,导致基层央行在发挥金融稳定职能时缺乏金融监管信息的微观支撑,从而在一定程度上影响对金融风险的及时、正确决策。
4.对金融创新的监管效率“低下”且过于“苛刻”
美国次贷危机源自美国的次级抵押贷款以及由其衍生的证券化市场,其形成原因除了逐利性驱动下金融机构放贷的冲动外,美国金融监管部门对金融衍生产品松散的监管无疑是造成此次金融危机的重要原因之一。或者说此次金融危机在一定程度、一定层面上源于金融的过度创新和金融监管过度宽松的共同作用。相比之下,我国的金融业仍处在创新不足的阶段,金融创新的空间还很大,资本市场和债券市场仍处于发展初期,金融创新所需要的市场基础设施,如配套的法律框架和会计制度等都还不完善,真正适应小企业和“三农”经济特征的金融服务还远远不能满足需要。与此同时,我国金融监管当局对金融创新产品却设置了繁复严格的审核制度,金融创新产品必须通过银监会、证监会或保监会的层层审批后才能上市,且审批程序复杂,部门间沟通不善,权责不明,致使审批时间过长,人为提高了金融创新的难度,且易产生权力寻租[5]。虽然此举在一定程度上有利于金融风险的控制,但这种监管缺陷致使我国金融产品和服务供给不足,难以满足各类投资者和实体经济的需求,也不利于我国金融体系在国际金融体系中的竞争力。
(二)从微观层面分析,当前区域经济、银行业、证券业、保险业运行对区域金融稳定存在诸多风险隐忧
近年来,湖南省益阳市经济金融保持了持续、快速、健康发展的良好势头。然而,受发展基础、体制机制和信用环境及世界金融危机的影响,该市金融业在总体平稳运行的同时,一些不利因素对金融稳定的潜在威胁依然存在,亟待采取相应防范和化解对策。
1.区域经济运行中蕴含的金融风险隐忧
一是财政收入增速下滑,财政支出刚性增长,财政风险容易转嫁成金融风险。受多种因素影响,目前湖南省益阳市税收增长乏力,财政收入过度依赖上级财政转移支付,自我积累能力短期内难以有大的增长,财政支出绝对额大大超出收入绝对额,平衡全市地方收支的难度不断加大。2009年,该市地方财政收入34.07亿元,地方财政支出94.94亿元,财政赤字为52.69亿元①,而弥补财政赤字的主要方式有两种:一种是依靠上级财政转移支付,2009年中央、省级财政转移支付补助为136.66亿元,比上年增加24.25亿元②;另一种是政府举债,截至2009年末,益阳市政府为解决银城等7家城市信用社因系统性金融风险向中央银行借了1.036亿元的金融稳定再贷款,用于已撤销关闭的银城等7家城市信用社居民储蓄存款本息的最终兑付,处置“两会一部”通过省政府向央行举债2.74亿元③。湖南省益阳市属欠发达的农业地区,财政收入低位徘徊,加上城市信用社关闭清算率低和资产处置难度大,政府偿债能力较弱,多方举债金融债务难清偿,将导致财政风险向金融转移。
二是地方政府对中央金融政策进行选择性配合,加大了经济金融运行的波动风险,增加了宏观调控和维护金融稳定的运行成本。实行市场化改革以来,地方政府作为中央在地方的延伸和代理机构的角色发生了重要的变化,其自身的利益诉求逐步彰显。特别是在财政分级包干体制和以GDP为主要政绩考核指标的情况下,作为“经济人”的地方政府,由于其主要领导干部的“异地交流化”和任职期限的短期性以及急功近利地追求政绩或因上级考核而对GDP的盲目追宠,造成其行为目标首先是追求任期内GDP和财政收入的最大化。在这种经济增长的偏好下,地方政府具有强烈的以财政担保争取金融资源、扩大投资建设、推动经济扩张的动机,而缺乏主动收缩调节的动力[6]。在地方金融管理方面,表现为对中央金融政策特别是货币政策实施实行选择性配合,对宽松性货币政策的配合度与积极性远高于紧缩性货币政策。这种地方与中央的金融博弈,相当程度上抵消了货币政策的执行效果,加大了经济金融运行的波动风险,增加了宏观调控和维护金融稳定的运行成本,同时也导致对金融支持经济发展功能的片面化认识,过度强调金融将储蓄转化为投资的功能,把贷款总量、存贷款比例作为衡量金融对地方经济支持程度的主要指标甚至是惟一指标,忽略金融市场的均衡发展和金融生态环境建设。
三是经济增长结构性矛盾依然突出,地方政府投融资平台引致“财政信贷化”,投资风险可能转嫁给银行。2009年,湖南省益阳市实现生产总值591.6亿元,增长13%。全市三大产业结构中,一产业偏大、二产业偏弱、三产业偏小的问题仍存在,三次产业结构比为24.2:37.7:38.1。从三大需求来看,2009年全市固定资产投资、社会消费品零售总额、外贸出口额分别比上年增长36.8%、18.7%和1.7%④。虽然全市消费需求日益活跃、进出口增长屡创新高,但投资需求依然是拉动经济增长的主要动力,且投资率与消费率之间的差距呈扩大趋势,投资与消费对GDP的贡献率出现倒置。投资的贡献率不断上升,是拉动经济增长的主要力量;消费的贡献率逐步下降,拉动经济增长的力量逐步减弱;出口明显不足,出口对经济增长的贡献率太低,协调三大需求任务艰巨。虽然依靠投资能拉动经济增长,但在地方政府财力有限、配套资金难到位情况下,通过政府投融资平台进行较多融资。截止2009年6月,益阳市城区6家有政府背景的企业通过政府投融资平台新增贷款22.95亿元,占当期全部贷款余额的8.9%①。在国际金融危机背景下,以地方融资平台为载体的地方政府信用扩张,抵消了市场信用紧缩的负面影响,对于弥补短期内民间投资不足、加强公共基础设施投入、推动“扩内需、保增长”均有较强的正面意义。但也应看到,“财政信贷化”使得地方政府直接参与金融资源竞争,对于民间投资具有一定的挤出效应[7]。而且这种融资方式存在政府投资和民间投资边界不清、无充足抵押物、对融资平台的行政干预较多、运作不透明、信息不对称等问题,较长的贷款期限和较多的新增贷款可能推迟风险暴露时点。
四是单位经济产出所占用贷款系数偏低,信贷资源配置效率与经济目标存在匹配性差异,地方产业项目吸收和消化金融不稳定的能力有限。近年来,湖南省益阳市金融机构存贷差逐年上升,资金外流现象十分严重。至2009年末,全市金融机构存贷差为248.14亿元,存贷比例仅为51.87%,四大国有商业银行每年上存资金超过100亿元。统计数据表明,该市在2001—2009年期间,只有2001—2004年间的贷款增长率持续超过经济增长与物价变动幅度之和,经济产出占用贷款系数最低为0.62,最高达0.69②,这四年全市信贷资金总量保持稳定态势,社会经济体系中信贷供应充足,信贷资金需求得到了较大满足;但在2005—2009年贷款增长率明显低于经济增长与物价变动幅度之和,五年来经济产出占用贷款系数由0.59降低至0.45,说明近五年来湖南省益阳市地方经济发展的有效信贷供给不足,导致银行业资金过多上存上级行,经济与金融难以找到双赢状态的切合点,严重制约了当地经济金融的良性互动。
2.银行业运行中影响金融稳定的隐忧分析
近年来,在商业银行“早放贷、早收益”的放贷冲动和激烈竞争下,“羊群效应”使其放贷存在盲从和过度竞争,并有长期化、集中化、大项目化的倾向,使得信贷集中度风险加大。截至2009年12月末,全市金融机构各项贷款余额266.85亿元,比年初新增59.31亿元,同比多增25.6亿元③。大规模的信贷投放为该市宏观经济走出低谷提供了资金支持,但与此同时,银行业“贷大、贷长、贷集中”的结构性失衡越来越凸显,傍大款、垒大户、过独木桥的经营发展思路越来越严重,银行业积聚的市场风险和信用风险越来越大。同时,巨额的信贷投放和结构失衡也会推高资产价格、推升通货膨胀预期。
银行信贷的产业结构:信贷资源集中在“两高一资”行业。随着金融改革的深化,地方政府对具体金融业务的直接干预明显减少,但与此同时,隐性干预现象仍存在,且有加剧趋势。金融部门作为市场经济的重要组成部分,理应通过市场化手段进行资源配置。但目前一些地方政府利用手中掌握的资源如财政性存款、重大项目金融服务、财政性资金补贴等对金融机构进行“诱导性”干预,促使当地金融机构增加对地方政府所推荐的行业和项目的投入,甚至通过选择性执法等手段,对“不听话”的金融机构进行环境干预。而通常地方政府所极力推荐的行业,并非是基于地区专业化分工和比较优势的内在要求,而是能在短期内为GDP和地方财政收入做较大贡献的行业,很多是一些高污染、高能耗和资源消耗型的重化工业项目和产能过剩行业。从长期看,这种地方政府对金融业务的隐性干预,必将扭曲资金的市场化配置,损害资源配置效率和金融市场定价机制,并加剧金融领域的寻租行为。以湖南省益阳为例,目前该市经济发展的支柱和重点优势行业集中在建材、火电、冶炼、纺织、造纸等“两高一资”行业,银行业对“两高一资”的贷款涉入较深。据初步统计,该市银行业机构向以上五大“两高一资”行业发放贷款41.44亿元,占全部贷款的15.5%④。“两高一资”行业是国家重点调控的行业,信贷资产的安全、效益蕴藏着较大的不确定性,银行业机构必须正视和积极应对挑战。一是多数调控企业将面临需求下降、成本上升的趋势,利润空间也将受到挤压;二是贷款的行业、客户集中性风险突出,形成银行与“两高一资”大企业之间的深度依赖,“低碳信贷”方兴未艾。在当前适度宽松的货币政策和产业政策下,益阳市银行信贷的信用风险可能会加大,不良贷款比率也可能会上升,银行体系稳健性受到影响。
银行信贷的区域结构:信贷资源城乡分布极度不平衡。从2002年开始的国有商业银行商业化改革,该市大量收缩县及县以下的机构和网点,重点向大城市和中心城市集中,近年来农村信用社也撤销了全部村级信用代办站,在县域经济领域造成储蓄资金被抽走、机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等突出问题。益阳市农业贷款占各项贷款的比例都呈逐年上升的态势,但是农业贷款占总贷款的比例较低,金融资源呈现城乡分布不均衡的状态。从银行业支持区域经济发展的权重来看,市中心城区信贷分配总量达到66%,而四个县(市)所占份额只有34%①。在农村自身资金供给不足的条件下,外部金融资源投入不足加剧了农村“二元型”金融结构,拉大了城乡的金融发展差距,金融没有有效发挥对农村经济发展的支持作用。
银行信贷的期限结构:贷款的长期化趋势比较明显。湖南省益阳市中长期贷款和各项贷款的比例、中长期贷款和短期贷款的比例都呈不断增加的态势,这说明贷款的长期化趋势比较明显。中长期贷款的不断增加会加剧银行的存贷款期限错配问题,加大商业银行的流动性风险,对金融稳定造成冲击。2009年12月末,全市四大国有商业银行中长期贷款余额为87.10亿元,占比为63.14%,短期贷款余额为41.35亿元,占比仅为36.86%;2009年上半年,短期贷款新增仅为3.96亿元,而中长期贷款新增为11.29亿元②,中长期贷款业务发展速度远大于短期贷款业务,大部分资金用于贷款大户的基本建设贷款。银行大量中长期贷款长时间深陷于投资转化生产能力周期长、有停工或投资失败等很多不确定因素带“政府性质”的国有控股公司项目中难以自拔,投资风险最终有可能转嫁给银行。
银行信贷的集中度风险:信贷投放的集中度风险正逐步加大。一是贷款余额趋于集中。对于具有行业优势的集团客户或当地经济的龙头企业,不少金融机构热衷于“垒大户”,而忽略了分散风险。截至2009年末,益阳市四大国有商业银行授信或贷款在1000万元以上的大客户贷款为107户,同比增加10户,增长10.31%,与之对应的信贷总额为102.31亿元,增加了19.91亿元,增速为24.16%,信贷集中度指数年末为65.73,同比增长2.29个百分点③,以上数据表明贷款集中度明显升高,信贷向大客户集中。二是贷款行业趋向高度集中。对垄断行业、经济发展的热门行业,银行业金融机构争相进入,甚至不惜违规恶性竞争。企业资金渠道宽松,极易诱发企业对外投资冲动,当出现风险后无力控制,形成损失。据调查,该市四大国有商业银行大客户贷款投向主要分布的前5个行业是电力、造纸、教育、房地产业和纺织业,2009年6月末,五大行业的贷款在大额贷款的比重达66.48%,其中最大的贷款对象为电力行业,占大额贷款总额的43.06%④。多家银行针对同一大客户提供大规模的授信,银行由此面临贷款集中过高而埋下的风险隐患,从中长期来看,对银行有系统性风险的隐忧。另一方面,被商业银行视为优良资产而迅猛发展的房地产贷款一旦银根收紧,利率上调,其面临的风险可能显著上升。
3.证券业运行中影响金融稳定的隐忧分析
首先,从一级市场看,资本市场发展相对滞后,导致金融风险一定程度上集聚于银行体系,形成金融的不稳定因素。湖南省益阳市金融产业结构表现出银行占主导地位,行业结构不平衡,尤其是证券业发展相对滞后的主要特征。金融市场中介家数、上市公司个数以及资本市场筹资额等都处于较低水平。近年来,该市全力推进培育企业上市工作,虽然取得了一定成效,但从该市近几年情况看,截至2009年底,除益鑫泰公司通过与华升集团捆绑上市获得近1亿元的融资,科力远公司通过定向增发的方式借壳上市,直接融资约2.1亿元外⑤,再没有其它企业通过股票市场上市直接融资。这主要是由于该市消费能力相对较弱,经济对外开放和市场化程度不高,经济发展模式仍以投资拉动型为主,过高的投资率使得实体经济发展几乎全部依赖于主要以银行信贷资金表现的间接融资。直接融资过低的融资结构使得企业高度依赖于银行的间接融资,导致金融风险一定程度上集聚于银行体系。金融产业结构不平衡不利于金融资源的优化配置,弱化了金融体系的运行效率和功能,对金融稳定造成压力。
其次,从二级市场看,部分股票投资者的心理承受力令人担忧,股票市场高涨后大跌带来的风险不容忽视;同时,部分信贷资金流入股市、房市,易引发资产泡沫风险。2007年以来,股市持续火爆,居民投资股市热情日益高涨,盲目进入股市的投资者较多,储蓄“搬家”、资金分流的趋势越来越明显。而2008年随着国家宏观调控政策的持续出台,股市的大跌和持续低迷对经济金融和社会稳定产生的负面影响应引起高度关注。一是社会风险。据调查反映,目前数量庞大的散户中,有相当一部分是第一次投资的新人,风险意识缺乏,有的借高利贷,有的将养老金甚至治病救命的钱全部投入股市。当股市大跌时,这部分人将损失惨重,有可能带来较大的社会问题。二是影响银行信贷资金安全。由于信息不对称、银行风险控制能力弱,当前有部分银行信贷资金通过各种途径进入股市,股市大跌将严重威胁这部分信贷资金的安全。另外,部分信贷资金流入股市、房市,引发资产泡沫风险。2009年以来,上证综指持续反弹,累计涨幅较大,房价也连续多月环比上升。房价和股市的表现与2009年天量银行信贷发放不无关系,可能有一部分信贷资金未完全流入实体经济中,而是通过间接渠道进入房市、股市,推动房市、股市价格膨胀,可能会带来新一轮的资产价格泡沫风险。
4.保险业运行中影响金融稳定的隐忧分析
从保险结构看,同质化问题带来潜在风险。保险业的核心功能是经济补偿和风险保障,但湖南省益阳市保险业务结构不尽合理,弱化了保险的保障功能。一是从人身险看,寿险公司偏重投资型产品发展,轻保障型产品发展,虽然业务规模大幅增加,但企业内含价值没有得到相应提高。寿险公司普遍片面追求保费收入、市场份额和短期收益,较之美欧保险市场过早、过快地进入了分红保险、投资连结保险、万能寿险等保费收入高的投资型新型寿险市场,却弱化了保险最基本的功能——保障,导致寿险保障功能不足、业务结构不尽合理[8]。目前该市寿险类公司主营业务71%以上都是新型寿险,意外险和健康险这两类风险保障型业务仅占9.68%,有的公司分红险、万能险、投连险保费占比近80%①。新型寿险占比过大,过分强调产品的投资收益率,使得保险公司无法发挥其在提供保障方面的独特优势,不得不与其他较有竞争力的金融产品比较收益的高低,从而陷入被动局面。一旦保费收入增长达不到相应速度,就会出现现金流不畅,满期给付困难的问题。二是从财产险看,过于依赖车险和传统企财险业务,经济社会发展迫切需要的一些风险保障型产品不能得到很好满足。财产险公司依赖车险程度高,全市11家财产险公司中,除有农业险的2家外,其余9家公司车险占比都在70%以上,占比在80%以上的有4家②。另一方面,保险资产面临低效配置和错配风险。
从经营状况看,无序竞争问题带来经营风险。一些保险机构市场竞争手段单一,不是通过创新产品、改进服务等方式赢得市场,而是采取高手续费、高返还等方式进行恶性竞争和不正当交易。一些机构变相降低费率,违规批单退费,承保条件一再放宽,无限加大风险责任。手续费节节攀升,暗补暗贴、虚列营业费用和理赔查勘费用,营销员炒单卖单,哄抬手续费问题时有发生,导致经营成本攀高,经营亏损严重。特别是自2008年10月以来,央行连续四次下调存款利率,防范化解利差损风险的难度逐步加大。
从服务质量看,不诚信问题带来信用风险。调查显示,湖南省益阳市保险业“重业务、轻服务”,“惜赔、拖赔”,“重保轻赔”等现象依然存在,“投保容易理赔难”的问题未得到根本解决,营销队伍整体形象不佳,误导、诱导、同业诋毁问题时有发生,致使保险消费者信心受挫,认知度降低。以寿险退保风险为例,从产品看,寿险公司的退保风险主要在投资连结保险;从销售渠道看,银邮代理渠道退保相对较多;从可能导致退保增加的因素看,主要是销售误导以及产品收益低于消费者预期。统计报表显示,2009年益阳市人身保险业务发生退保2794件,退保金额4140万元③,其中因部分营销人员展业时为取得业绩,片面夸大投资收益,采取欺骗、隐瞒风险条款的方式淡化风险,哄骗和诱使投保人在不知情的情况下购买保险产品,知情后退保的占有一定比例。
三、防范和化解影响区域金融稳定的风险隐患的策略选择
(一)强化金融稳定协调机制,推进金融监管模式渐进式改革
1.突出金融稳定的监管目标,加强对系统风险的关注
我国金融监管部门对金融机构行业发展的妥协易忽视机构发展中的风险积累,最终导致整个体系的巨大灾难。因此,我国应进一步推进商业银行的市场化改革,强调监管部门的金融稳定职责。针对不同的监管部门更多考虑本行业的风险问题,而对行业间相互影响的问题考虑较少的现状,建议将金融稳定的职责与金融系统性风险作为监管机关通盘考虑的问题,并且注意监管的全面性与层次性。从操作层面看,监管部门直接面对市场,能够掌握第一手的数据和情况,可以最大限度地降低监管信息失真的问题,由其承担金融风险监测是现实的和可靠的。金融危机后各主要西方国家均建议成立实体部门以控制系统性风险,就中国实际情况而言,可以将此职能赋予中国人民银行,以加强其权限,维护我国金融体系稳定。
2.在分业监管基础上建立健全中国人民银行与三家监管机构之间的协调机制
对于当前中国的金融监管,对于究竟应采取分业监管还是“大部制”的综合监管存在不同意见。当前可行之策应是建立健全分业监管基础上的监管协调机制。之所以暂不直接采用综合监管而仍然以“分业监管”为基础,主要是从我国现实看。金融分业监管实施多年,效果较好,改革必须考虑“路径依赖”的问题。另外,从行业基础的角度看,分业监管的专业程度较高,有利于夯实行业发展基础,对于发展中国家而言,金融市场面临的突出问题是银行、证券、保险等各个金融子行业的发展基础较为薄弱,分业监管有利于解决这一问题[9]。目前,虽然三家监管机构之间建立了联席会议制度,并签定了《备忘录》,但从防范和化解系统性金融风险的角度来看是不够的。因为如果一家具有系统性特征的银行机构发生支付危机,如不及时给予紧急流动性支持就有可能导致系统性风险,这时就应当由中国人民银行行使最后贷款人职能。鉴于中国人民银行负有维护金融稳定的职责,建议中国人民银行参加三家监管机构之间的正式或非正式协商,或建立中国人民银行和三家监管机构之间的联席会议制度,定期就金融政策、金融运行中的重大问题进行磋商。同时,为防止这种协调机制流于形式,应当借鉴国外的经验,将协调内容以备忘录的方式固定下来,并按照备忘录中的规定定期召开联席会议,以协调有关金融事宜,有计划地建立起金融监管方面的公告制度、通报制度、督办制度、质询制度、测评制度、从业资格考试制度、金融机构主要负责人统一谈话制度等,并建立紧急磋商制度,分别针对日常状态、紧急状态和危机状态的不同情况,尤其是金融风险突发事件,规定中国人民银行与三家监管机构双边或多边磋商机制启动的条件和程序,明确有关各方的职责、处置手段、法律责任。
3.建立健全中国人民银行与三家监管机构之间的信息共享机制
一是要完善金融监管信息共享机制的法律规定。建议国家相关部门在修改《证券法》、《保险法》时,要为金融监管信息共享提供更为明确的法律依据,如规定“国务院保险(证券)监督管理机构应当与中国人民银行、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。”同时,建议国务院尽快出台《金融监管协调条例》,在该条例中对金融监管信息共享制度进行详细的规定,明确共享信息范围、各方的职责及具体负责的机构、信息采集具体分工、交换方式、保密规定。为更好维护区域的金融稳定,对“一行三会”的各级派出机构之间的信息共享机制也应明确规定。二是要建立统一的金融监管共享信息系统或大型综合数据库。金融监管信息包括政策信息、法规信息、机构信息、业务信息、风险信息、统计信息以及处罚信息等。为了适应经济金融发展变化,可由中国人民银行牵头按照“统一数据采集、统一编码和格式、统一软件开发、实现信息共享”的基本原则,建立标准统一、检索方便、资源共享互用、全国统一的金融监管信息系统,疏通与各金融机构的信息采集渠道,实现基础信息共享[10]。以此为平台,可考虑建立大型综合数据库,由各监管机构提供其所掌握的信息,并选择具体负责的机构维护此数据库,并向有需要的机构提供数据,真正做到信息共享,降低监管成本,提高监管的综合能力。建立信息查询制度,各职能部门可根据监管工作需要,相互间适时借阅、查询有关金融数据信息资料,以针对集团经营和综合经营,加强偿付能力、内部交易和信息披露的监管。
4.适时整合各种监管资源,构建高效的金融稳定机制
为了适应经济和金融发展的需求,我国监管体制应适时作出调整,将几大监管部门逐步整合为一个统一的大监管体系,以金融稳定作为监管工作的终极目标并赋予与金融稳定有关的调查职权。建设统一的监管部门可以预期的效果是降低协调成本,减少了重叠的信息统计部门和岗位设置,能够给监管一线充实更多的力量。在监管范围方面,也避免了分业监管模式下的监管边界模糊和缺位的问题,将所有金融业务监控统一纳入管理范围,实现金融监管的全面覆盖[11]。
5.明确中央银行行使最后贷款人职能的先决条件
中央银行在行使最后贷款人职能时应当有其决策标准。也就是说,并非对每个有问题的金融机构,中央银行都一律提供流动性支持。当有问题金融机构申请中央银行流动性支持时,中央银行一要看该机构是否具有系统性特征,即该机构是否已经资不抵债①。中国人民银行应当建立一套指标体系,以判断有问题机构的风险状况及其风险特征,从而为其是否行使最后贷款人职能提供决策依据。或者说,中央银行应把握好“最后贷款人”的角色定位,为有效避免商业银行如果出现经营风险肯定会得到央行的再贷款支持而产生的道德风险,可借鉴世界上不少国家的央行在履行最后贷款人角色时所采取的一种模糊策略。也就是说,从央行对于商业银行的最后贷款人支持的角度而言,央行应扮演一个模糊不清的、摇摆的最后贷款人角色,目的是不能让商业银行形成出现问题就肯定可以得到央行支持的错觉,促使商业银行转向依靠自身的经营管理,提高自身的资本管理和风险管理水平来抵御可能出现的风险。
6.妥善处理金融监管与金融创新的关系,在保护投资者和实体经济利益的基础上对金融创新进行适度和有效监管
当前,我国金融创新不足,经济发展仍然要以金融创新为动力,要继续坚持和鼓励金融创新。当然,金融创新是一把“双刃剑”,既能够灵活地驾驭和管理风险,又可能不断放大和累积风险。如何以严谨的竞争机制、完善的产品设计、审慎的流程控制等,引导风险在各类业务中流动、分摊、组合,最终形成经济活动的推动力量,是金融创新活动中不断面临的挑战。为此,应清楚地认识到金融监管与金融创新的动态博弈关系,不能像国外某些发达国家一样对金融创新产品给予过分宽松的环境,应充分了解创新产品的内在机理及潜在风险,并在此基础上时常更新监管技术,恰当地以某种方式共同发挥“政府”与“市场”力量,鼓励与规范并重,培育与防险并举,在此基础上开展金融创新。即便是初级阶段的金融创新也必须处于有效的风险控制和有效的监管之下,坚持金融创新必须是为广大投资者和实体经济服务的原则。我国金融监管机构应改变对创新的态度,简化金融创新审核程序,将金融创新的主导权还给市场。更为重要的是,金融监管机构要充分重视对投资者利益的切实保护,保证其对金融创新产品信息的知情权以及得到充分的相关风险提示,赋予其在利益受损时对金融产品诉讼的权利,使金融创新的发展得到广泛的公众基础和社会监督。
(二)着力进行经济发展模式转变,实行财政“省直管县”
长期以来,我国经济发展过于依赖投资和出口,过于依赖第二产业、物资消耗。国际金融危机使得我国经济发展方式问题凸显出来,在保增长的短期目标基本实现后,推动经济结构调整和转变发展方式势必成为今后经济工作的重点。进入“后危机时代”,人们的关注点从此前经济增长率的高低,转向经济增长的质量、效益和可持续性。优化经济结构、提高自主创新能力是转变发展方式的重点,特别要加快培育战略性新兴产业,加大支持力度。建议上级政府不再将GDP作为约束性考核指标,引导下级政府和相关部门把工作重点放在转变发展方式、调整经济结构、提高经济增长的质量和效益上来,突出“转方式、调结构、抓改革、强基础、惠民生”。
对湖南省益阳市而言,该市的经济发展方式,必须由依靠要素低成本投入转入到依靠技术进步和自主创新来推动,坚持走新型工业化和农业现代化道路,加快利用先进技术特别是信息技术改造该市特色产业和传统产业,不断提高劳动生产率;在当前外需紧缩的条件下,要充分利用经济增速回落的机会加快产业结构调整,使经济增长由主要依靠第二产业带动向由第一、第二、第三产业协同带动转变;充分利用出口增速放缓的机会,坚持扩大国内需求特别是消费需求的方针,使经济增长由主要依靠投资、出口拉动向消费、投资、出口协调拉动转变;由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动力素质提高、管理创新转变。大力发展第三产业,加快发展金融保险、信息服务等现代服务业,提升房地产、商贸、体育、休闲等消费性服务业发展水平,促进居民消费结构升级,拉动内需,扩大就业机会;以益阳市融入“长株潭”城市圈为契机,带动全市新型城市化建设和区域协调发展;继续优化投资结构,保持投资的适度增长,抓好重点行业、重点企业的节能降耗;认真落实涉农补贴政策,稳定粮食播种面积,调整种植结构,加强畜牧品种改良、疫病防治工作,保障粮食、生猪等主要农产品稳定增产;积极培育科技含量高、治理结构完善、主业突出的公司上市,稳步推进资本市场发展。
同时,要采取各种措施,不断强化财政监督管理,控制财政赤字,确保财政收入稳定增长和有效使用,并实行财政“省直管县”。一是完善预算管理,加强财政监督。对一切财政支出,特别是重点支出,要实行从核定预算、拔付资金到安排使用的全过程监管,最大限度地提高财政资金的使用效益,增强财政分配的公平公正性;要进一步健全财政法规,加大财政执法力度,完善财政系统的行政复议制度、行政执法责任制度和评议考核制度,建立健全预算支出绩效评价制度,大力推进依法理财,加强对财政收入的征管,堵塞收入漏洞,完善财政部门“一站式”征管机制。二是必须加快形成行为规范、流转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制;进一步调整各级政府的机构设置,理顺职能分工,实现政府职责、机构和编制的法定化。三是不断完善“以钱养事”制度,大力精减地方行政机构和人员,规范社会公益事业性支出,调整优化财政支出结构,节约财政支出,缩减财政赤字,保持政府债务的合理规模和结构,规避财政风险。四是实行财政“省直管县”,理顺乡镇财政管理体制。
现行的财政体制下,财权过度向中央、省、市集中,而一些基层县乡政府财权太小,事权太多。实行财政“省直管县”,一方面减少了市级中间管理环节,大大降低行政管理成本,提升行政效能;另一方面,可以通过“强县扩权”更好地从体制上解决地区间财力不均衡的问题,实现各级政府财权和事权的对等。
(三)积极优化信贷结构,推动经济结构调整
中央经济工作会议明确指出,加大经济结构调整力度、提高经济发展质量和效益是2010年经济工作的主要任务之一。长期以来,我国依靠投资和出口来拉动经济增长,国际金融危机爆发,外需大幅下降,很多行业的产能过剩问题集中显现。我国的产业结构中重工业占比过大,经济增长的质量和效益不好,资源浪费和环境污染日趋严重。伴随着这样的发展模式,银行也形成了偏好第二产业、偏好“铁公基”、偏好大客户的放贷模式,这显然不适应经济结构调整的总体要求,必须作出调整。
一是要把握好信贷投放的力度和节奏。银行业既要保持信贷政策的连续性和稳定性,进一步加大对经济发展的支持力度,又要提高政策的针对性和灵活性,发挥信贷对调整经济结构的促进作用。要合理安排信贷投放规模,科学把握信贷投放节奏,建立基于自身发展战略、风险管控能力和资本实力的信贷增长常态机制,确保信贷投放平稳增长。要科学设定考核指标,有效防止“冲时点”现象。二是要把握好信贷投放的重点。要加大信贷对经济社会薄弱环节、就业、战略性新兴产业、产业转移等方面的支持,有效缓解小企业融资难问题,保证重点建设项目贷款需要;要加大对民生工程的支持力度,维护社会稳定;加大对扩大居民消费和城镇化发展的信贷支持;制定并实施有效的经营策略,切实支持国家的区域经济协调发展战略;提高对“三农”的金融服务水平,一方面惠农强农,一方面为扩大内需拓展空间;积极支持有条件的企业对外投资,为“走出去”战略的实施创造条件;严格控制对高耗能、高排放行业和产能过剩行业的贷款,大力推行“绿色信贷”,强化问责机制,加快“两高一资”和“产能过剩行业”的退出,真正做到“有保有压”。同时要加大对节能减排重点工程的扶持力度,支持低碳经济,支持新型环保产业。三是要强化风险管控。银行业要加强对宏观经济金融形势、经济周期、国家产业政策的研究,深入分析、评估和预测宏观政策变化对信贷质量的影响,提高风险预警和控制能力。要加强对高耗能、高污染重点企业贷款的持续监测,有计划、有步骤地对面临淘汰的企业实施信贷退出;要密切关注房地产开发商和个人住房贷款风险变化,适时采取应对措施;要加强对地方政府投融资平台贷款的管理,严格把握偿债能力,加强对贷款项目的财务监管,防止竞相降低贷款条件,通过恶性竞争争揽客户,建立责任追究制度和权力制衡机制,强化项目跟踪管理,加强对信贷资金实际流向的监控,建立预警机制,确保信贷资金安全;加强集团客户授信和关联交易监控,防范贷款集中度风险等。
(四)积极扩大直接融资,引导规范资本市场健康发展
1.积极扩大直接融资
支持优质企业(公司)上市融资,让企业积极利用主板、中小权、创业板和公开发行非上市多层次市场进行直接融资,并加强债券市场建设,通过扩大企业债券发行规模大力发展公司债券,完善债券管理体制,逐步形成集中监管的债券市场。加快开拓居民的投资渠道,进一步加快基础产品创新及衍生产品创新,大力发展股权、债权、结构性产品、信用衍生产品等,不断丰富和完善多种直接融资工具,为国民经济建设与发展开辟多种融资渠道,构建辐射和带动区域经济发展的多层次资本市场平台。
2.引导规范资本市场健康发展
一是要加强基础性制度建设。重点推进完善发行制度、融资结构、投资者机构、上市公司质量等方面的改革,并不断推进创业板建设。在发行制度改革方面,应强化发行节奏、发行结构的市场化约束,完善新股询价制度,进一步发挥市场化定价机制,将定价过程更多地交由市场参与主体决定;在推动多元化机构投资者队伍建设、优化投资者结构方面,应研究鼓励各类长期资金投资股票市场的政策措施,努力提高保险资金、社保资金、企业年金等多类机构资金的入市比例。
二是监管部门要进一步加强和改进市场监管。相关部门应加强协调与配合,形成监管合力。对股市的调控措施,应充分考虑社会的承受能力,防止证券市场不正常的暴涨暴跌,使股市处于理性回归,并尽快使其与我国的经济发展相匹配。要根据市场改革和发展的新情况、新特点,进一步改进监管理念、监管模式,提高监管效能,依法严惩内幕交易、利益输送、操纵市场等证券违法犯罪行为。切实加强银行信贷资金管理,金融机构要进一步强化内控管理,把好贷款管理“三关”,重点是对借款人的资信状况、贷款用途等进行严格的贷前审查,从源头上杜绝信贷资金流入股市。同时,要对贷款投向进行实时监控和针对性的跟踪监测,一经发现有改变资金用途并投入股市的企业或个人,要及时采取必要的收贷措施,防止金融风险扩散。
三是要加强证券投资者的风险教育。证券机构要组织员工、投资者认真学习证监会《关于进一步加强投资者教育强化市场监管的有关工作的通知》精神,采取多种形式,加强对投资者的风险教育,强化“股市有风险、入市须谨慎”的风险提示,加强政策的宣传与引导,使股民以理性的态度面对股市投资,促进证券市场健康发展。
(五)发挥保险保障功能,推进和规范保险业健康发展
1.采用多元化考核标准,并对“以保费论英雄”的考核标准进行改进
保险业务结构失衡的表面原因是保险公司过于追求保费规模和市场份额,而深层次原因则是“唯保费论英雄”的考核机制。长期以来,自监管部门到保险公司形成了整个链条的“保费冲动”。基层保险公司的保费冲动取决于上级公司的考核导向;上级公司的保费冲动源于监管部门对保险公司的业绩考核和管理评价。导致整个保险业较浮躁,一些寿险公司急于扩大保费规模,大力发展保费高的新型寿险,轻视业务内含价值和风险防范。另一方面,考核标准过于宽松和单一,纵容保险公司“跑马圈地”现象严重,这些都导致保险公司业务结构难以改善和保险业的粗放经营模式。建议对“以保费论英雄”的考核标准进行改进,采用多元化考核标准对保险公司进行考核;建议监管部门以保费收入为基本点,结合标准保费、风险保额、内含价值、综合费用率、综合成本率、利润率、产品结构适度比、客户满意度、续保率、被上诉率、退保率、偿付能力充足率等各项指标,建立一个科学的指标体系和评价机制,定期对保险公司进行考核,并将考核结果对社会公开。这种多元、公开、透明的做法会对经营不善的保险公司形成市场压力,从而促使其合规经营,促进保险业规范、健康发展。
2.加快保险业务结构调整,倡导保险业向保障功能回归
保险的本质是保障,保障功能是其他任何金融工具都无法替代的,这也是保险行业存在的理由。要积极发挥保险业作为风险管理、风险保障的核心优势。保险公司要认真贯彻落实2009年2月保监会出台的《关于加快业务结构调整进一步发挥保险保障功能的指导意见》,进一步推动保险业务结构调整,认真处理好保障型业务和非保障型业务之间的关系,特别是寿险公司要加大风险保障型和长期储蓄型产品的发展力度。大力加强商业保险在社会保障体系中的特殊作用,通过保险减少人们对未来预期的不稳定感,促进内需扩大,规避信用消费风险,鼓励消费者通过信贷扩大消费。从促出口看,要大力发展出口信用保险,保障出口企业收益和收汇安全,引导出口升级,为国内企业实施“走出去”战略提供保险保障。加快涉农保险、安全责任险、健康险、人身意外伤害保险、商业养老保险、企业年金险的发展步伐,拓展保险服务领域。促进政策性农业保险与商业性保险相配合的农村保险体系发展,探索发展农产品期货。在继续扩大农业保险覆盖面基础上,应深入探索适合我国国情的政策性农业保险经营机制和发展模式,开发适合农村特点的险种,为“三农”提供更加全面的风险保障;继续推动农村小额保险试点与推广,有针对性地开发保障适度、保费低廉、条款简单的小额保险产品;逐步建立健全“三农”保险服务网络;加快建立农业再保险和巨灾风险分散机制等。另外,随着城镇化进程加速,新的风险类型积聚将催生新的保险需求,充分发挥保险市场化风险转移机制的作用更显迫切。强化保险业保障民生的能力。保险业要加大对诸如教育、医疗、健康、养老、社会保障等大众切身利益攸关领域的业务创新与发展力度;保险公司要把民生需求、市场当做产品开发导向,找准目标客户,细分市场,有针对性、有效地扩大保险覆盖面,提高保险深度和保险密度。
3.加强和改善保险行业监督管理,发挥政府推动作用
一是要加强保险行业自律机制建设。充分发挥保险行业协会自律职能,引导各保险企业增强经营的自觉性,规范经营行为,严厉查处各种违规竞争行为,遏制保险公司之间的非理性和不正当竞争,促进市场公平竞争,树立诚信守信的企业形象。充分发挥会计、审计、律师等中介机构的作用,加强对保险活动的监督,形成共同维护保险市场秩序的合力。二是要推动健全监管机构,强化监管职能。目前,地级市一级无保险监管机构。遏制违规竞争,仅靠自律是不够的,必须强化监管功能,延伸监管机构。因此,要尽快完善监管机构,力争成立市(地)保监分局,与市级保险行业协会合署办公,通过健全机构和职能,依法加强对保险市场的监督和管理。三是要发挥政府推动作用。各级政府要召开保险专题会,组织教育、税务、银行、工商、水利、公安、消防、保险等有关职能部门参加的保险协调会,就如何支持、扶持保险业发展解决有关具体问题,为保险业的发展营造良好的政策环境、法制环境和工作环境;各级政府要把保险工作列入重要议事日程,纳入经济发展规划,成立工作班子,明确工作任务,把保险发展业绩纳入工作目标考核体系,把保险深度和保险密度作为目标考核的硬指标,并组织相应的评先达标活动;建议各级政府仿效对银行的奖励办法,对保险行业实行年度考核,对保险有功人士、支持地方经济建设的保险公司实行年度奖励,以促进保险业的快速发展,努力提高全社会的保障水平,促进社会保险资源的合理有效配置。
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①数据来源:笔者根据中国人民银行益阳市中心支行2009年度国库收支报表相关数据整理得出。
②数据来源:笔者根据中国人民银行益阳市中心支行2009年度国库收支报表相关数据整理得出。
③资料来源:笔者根据中国人民银行益阳市中心支行2009年度金融稳定再贷款报表相关数据整理得出。
④资料来源:笔者根据益阳市2009年国民经济和社会发展统计公报相关数据整理得出。
①资料来源:笔者根据中国银行业监督管理委员会益阳监管分局2009年上半年统计报表相关数据整理得出。
②资料来源:笔者根据中国人民银行益阳市中心支行2009年度金融统计报表相关数据整理得出。
③资料来源:笔者根据中国人民银行益阳市中心支行2009年度金融统计报表相关数据整理得出。
④资料来源:笔者根据中国银行业监督管理委员会益阳监管分局2009年度统计报表相关数据整理得出。
①资料来源:笔者根据中国银行业监督管理委员会益阳监管分局2009年度统计报表相关数据整理得出。
②资料来源:笔者根据中国人民银行益阳市中心支行2009年度金融统计报表相关数据整理得出。
③资料来源:笔者根据中国银行业监督管理委员会益阳监管分局2009年度统计报表相关数据整理得出。
④资料来源:笔者根据中国银行业监督管理委员会益阳监管分局2009年上半年统计报表相关数据整理得出。
⑤资料来源:笔者根据2009年益阳市金融稳定报告相关数据整理得出。
①资料来源:笔者根据2009年益阳市保险业统计资料相关数据整理得出。
②资料来源:笔者根据2009年益阳市保险业统计资料相关数据整理得出。
③资料来源:笔者根据中国人民银行益阳市中心支行2009年度金融统计报表相关数据整理得出。
①例如,英格兰银行在巴林银行倒闭之前断定其不具有系统性风险,因而没有对其提供紧急流动性支持,结果表明英格兰银行的判断是对的。
关键词:金融危机;金融稳定;隐忧分析;协调机制;策略选择
中图分类号:F832.7 文献标识码:A 文章编号:1003-9031(2010)08-0013-10DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2010.08.03
一、引言
金融是现代经济的核心,金融稳定是国民经济健康发展的基础。承担“最后贷款人”角色,防范和化解系统性金融风险,维护金融稳定是法律赋予中国人民银行的三大基本职能之一。金融稳定不仅是指金融业健康、稳定、协调发展,而且要求金融的资源配置、风险管理和支付结算等关键功能得以有效发挥,金融发展与经济增长之间保持协调关系。由美国次贷危机引发的全球金融危机给世界经济带来了沉重的打击,也引起各国对其金融监管制度和金融稳定机制的深刻反思和积极改革。自2009年5月我国加入世界金融稳定理事会以来,中国人民银行、财政部、银监会、证监会、保监会等部门通过多种形式参与理事会工作,在加强宏观审慎监管、维护金融稳定等方面取得了积极进展。本文以湖南省益阳市为实证,从当前分业监管模式存在的弊端和区域经济、银行业、证券业、保险业运行等方面分析了影响当前地方金融稳定的风险隐患,并提出了相应的防范和化解对策。
二、影响区域金融稳定的隐忧分析
(一)从宏观层面分析,当前分业监管模式对区域金融稳定存在四大“缺失”
在我国目前实行分业经营、分业监管的金融体制下,银行业、证券业以及保险业的日常监管分别由银监会、证监会和保监会(以下简称“三家监管机构”)负责。中国人民银行作为中央银行,除了承担制定和执行货币政策、提供金融服务的职能外,还承担着维护金融稳定和金融机构“最后贷款人”的角色。我国金融监管模式的选择取决于多年前金融分业经营的现实,并有效地起到了隔离风险、预防风险的作用。特别是近年来,中国人民银行与三大监管机构密切配合,初步建立起了覆盖各大金融行业的监测体系,建立了自上而下的“一行三会”金融稳定协调机制,为我国经济持续健康发展提供了强有利的支撑。但是,随着我国金融业“入世”过渡期的全部结束以及综合经营的逐步放开,我国金融分业经营的底线正在不断被冲击。商业银行已经允许投资设立基金公司、租赁公司、保险公司、信托公司,保险公司也于2009年1月被监管部门允许开展设立基金公司试点等,目前唯一还没有开放的就是允许商业银行直接控股证券投资公司。同时,保险业和证券业也开始涉足银行股权投资。传统的分业经营已出现相互渗透的趋势,拥有银行、基金、证券及保险公司的金融控股集团已出现,如光大集团、中国人保集团、平安集团等已初步形成了综合经营的格局。另外,混业经营模式的外资银行在我国逐步登陆并已崭露头角。但在目前“分业监管、机构监管”格局未变的情况下,在跨市场、跨系统风险监管方面,我国尚缺乏一套科学有效的协调机制,其间凸现出的诸多“缺失”已成为各方关注的焦点。
1.金融稳定的目标被“漠视”
一般而言,监管者的监管行为既要考虑行业的健康发展,也要考虑防范系统性风险以维护金融体系的整体稳定。由于我国长期以来一直是运用中央银行再贷款救助高风险金融机构,金融风险发生时有中央银行和政府“兜底”是普遍的潜意识,致使金融机构高管人员不直接承担经营失败的责任与成本,这种政府和中央银行必然会出面掏钱救助的预期或政策导向反过来又助长了金融高管人员的冒险动机或道德风险,鼓励或诱使金融机构恶意经营,甚至违规经营,如证券公司违规挪用客户保证金、吸收存款类机构高息揽存等等[1]。冒险的收益会成为金融企业的奖金和红利,而金融企业冒险失败或不审慎经营的后果却由政府和中央银行动用存款人或纳税人的钱为其埋单[2],这种做法还会引发投资者的道德风险。由于投资者有很强的“政府救助”预期,因此在选择金融机构时无须判别或分析金融机构的风险因素及风险程度,不利于市场约束机制的形成,最终会将风险集中到监管部门。在这种视角下,各金融企业及行业监管者自然会更多地着眼于促进行业发展。另一方面,我国银行现有的薪酬政策、激励政策并没有建立在有效的公司治理、有效的风险控制和长期的风险约束基础之上,主要取决于当期业务收入、当年利润,具有短期、单向激励特征。特别是银行高管分配畸高现状严重影响了员工的积极性;银行高管对国家政策执行力不强,规模扩张冲动强烈;银行高管对内部控制执行不力,内部控制机制存隐洞[3]。与此同时,我国金融行业正在市场化的进程中,金融机构在向现代公司转变的同时,在体系中占有最大份额的机构往往仍具有一定的行政级别与话语权,这也是监管部门监管行为不得不与金融机构的发展需求达成某种“妥协”,优先考虑金融机构业务发展,其次才考虑金融风险与稳定的问题。而担负金融稳定协调职责的中央银行在协调监管机构履行职责方面并不具备权威的话语权,以至其在行使维护金融稳定的职责时不得不面对监管部门在行业之间竖起的“隔离墙”,使监管效率事倍功半。
2.金融稳定协调机制不“顺畅”
在我国现行的分业监管模式下,银监会、证监会和保监会三家监管部门属于平行部门,自成体系,均是负责其模块下的金融监管,现有的由中国人民银行牵头组织的金融稳定协调机制并不是一项制度性安排,无法从根本上解决由于分业监管而导致信息“壁垒”和监督“盲点”等问题,使得金融稳定监测效率大打折扣。特别是银行业监管职能从中央银行分离出去后,中央银行在信息获取方面的优势已不存在,以前无摩擦的“内部协调”变成了有摩擦的“部际协调”。中央银行、三家监管机构的统计部门在对各项金融业务活动的情况和资料进行调查收集、整理和分析的过程中,仍以部门为主,数据透明度低、数据质量不高,各部门之间尚未建立起畅通的信息交流机制和共享机制,难以做到高效及时地利用有关金融信息。由于金融稳定协调机制运行不畅,信息共享程度低,易造成多个监管机构下监管设施的重复建设,不利于监管资源的优化配置。其容易产生对某些业务或机构的标准不统一的重复监管,降低监管效率,引起监管套利。同时,沟通不畅的分业监管模式难以适应新的金融业发展趋势,监管机构对源源不断出现的金融创新产品和服务,以及新经营模式的金融机构的监管权责划分不明,造成更多的监管缺位,不利于我国金融体系的健康运行。
3.金融稳定监测数据层层“失真”
由于中国人民银行金融稳定部门尚没有直接获得金融机构全部运行数据的权利,其金融稳定监测数据绝大部分来源于各行业监管部门的监管数据,在基础指标的设计上也大同小异。然而数据在交换过程中却是逐级缺失,而缺失的数据往往就是一些敏感类数据,是经过各金融机构调整过的,这造成了金融稳定监测数据在传递过程中的层层失真[4]。由于不能接近金融机构真实情况,中央银行一是无法监测到社会公众对金融业经营状况的认知和态度,二是形成了对金融风险发现机制的同质化。目前不论是金融机构、金融监管机构,还是中央银行的金融稳定机构,从分析方法到对某一类金融风险的认识基本是趋同的,不论是监测者还是被监测者都用相同的方法和标准看待同一风险,鲜有不同意见,这样的风险监测已失去实质意义。另一方面,由于各监管机构行政体制的分割,在工作中金融风险信息的发现和传递存在时滞和阻隔,以及金融风险的处置存在严重滞后的问题,导致基层央行在发挥金融稳定职能时缺乏金融监管信息的微观支撑,从而在一定程度上影响对金融风险的及时、正确决策。
4.对金融创新的监管效率“低下”且过于“苛刻”
美国次贷危机源自美国的次级抵押贷款以及由其衍生的证券化市场,其形成原因除了逐利性驱动下金融机构放贷的冲动外,美国金融监管部门对金融衍生产品松散的监管无疑是造成此次金融危机的重要原因之一。或者说此次金融危机在一定程度、一定层面上源于金融的过度创新和金融监管过度宽松的共同作用。相比之下,我国的金融业仍处在创新不足的阶段,金融创新的空间还很大,资本市场和债券市场仍处于发展初期,金融创新所需要的市场基础设施,如配套的法律框架和会计制度等都还不完善,真正适应小企业和“三农”经济特征的金融服务还远远不能满足需要。与此同时,我国金融监管当局对金融创新产品却设置了繁复严格的审核制度,金融创新产品必须通过银监会、证监会或保监会的层层审批后才能上市,且审批程序复杂,部门间沟通不善,权责不明,致使审批时间过长,人为提高了金融创新的难度,且易产生权力寻租[5]。虽然此举在一定程度上有利于金融风险的控制,但这种监管缺陷致使我国金融产品和服务供给不足,难以满足各类投资者和实体经济的需求,也不利于我国金融体系在国际金融体系中的竞争力。
(二)从微观层面分析,当前区域经济、银行业、证券业、保险业运行对区域金融稳定存在诸多风险隐忧
近年来,湖南省益阳市经济金融保持了持续、快速、健康发展的良好势头。然而,受发展基础、体制机制和信用环境及世界金融危机的影响,该市金融业在总体平稳运行的同时,一些不利因素对金融稳定的潜在威胁依然存在,亟待采取相应防范和化解对策。
1.区域经济运行中蕴含的金融风险隐忧
一是财政收入增速下滑,财政支出刚性增长,财政风险容易转嫁成金融风险。受多种因素影响,目前湖南省益阳市税收增长乏力,财政收入过度依赖上级财政转移支付,自我积累能力短期内难以有大的增长,财政支出绝对额大大超出收入绝对额,平衡全市地方收支的难度不断加大。2009年,该市地方财政收入34.07亿元,地方财政支出94.94亿元,财政赤字为52.69亿元①,而弥补财政赤字的主要方式有两种:一种是依靠上级财政转移支付,2009年中央、省级财政转移支付补助为136.66亿元,比上年增加24.25亿元②;另一种是政府举债,截至2009年末,益阳市政府为解决银城等7家城市信用社因系统性金融风险向中央银行借了1.036亿元的金融稳定再贷款,用于已撤销关闭的银城等7家城市信用社居民储蓄存款本息的最终兑付,处置“两会一部”通过省政府向央行举债2.74亿元③。湖南省益阳市属欠发达的农业地区,财政收入低位徘徊,加上城市信用社关闭清算率低和资产处置难度大,政府偿债能力较弱,多方举债金融债务难清偿,将导致财政风险向金融转移。
二是地方政府对中央金融政策进行选择性配合,加大了经济金融运行的波动风险,增加了宏观调控和维护金融稳定的运行成本。实行市场化改革以来,地方政府作为中央在地方的延伸和代理机构的角色发生了重要的变化,其自身的利益诉求逐步彰显。特别是在财政分级包干体制和以GDP为主要政绩考核指标的情况下,作为“经济人”的地方政府,由于其主要领导干部的“异地交流化”和任职期限的短期性以及急功近利地追求政绩或因上级考核而对GDP的盲目追宠,造成其行为目标首先是追求任期内GDP和财政收入的最大化。在这种经济增长的偏好下,地方政府具有强烈的以财政担保争取金融资源、扩大投资建设、推动经济扩张的动机,而缺乏主动收缩调节的动力[6]。在地方金融管理方面,表现为对中央金融政策特别是货币政策实施实行选择性配合,对宽松性货币政策的配合度与积极性远高于紧缩性货币政策。这种地方与中央的金融博弈,相当程度上抵消了货币政策的执行效果,加大了经济金融运行的波动风险,增加了宏观调控和维护金融稳定的运行成本,同时也导致对金融支持经济发展功能的片面化认识,过度强调金融将储蓄转化为投资的功能,把贷款总量、存贷款比例作为衡量金融对地方经济支持程度的主要指标甚至是惟一指标,忽略金融市场的均衡发展和金融生态环境建设。
三是经济增长结构性矛盾依然突出,地方政府投融资平台引致“财政信贷化”,投资风险可能转嫁给银行。2009年,湖南省益阳市实现生产总值591.6亿元,增长13%。全市三大产业结构中,一产业偏大、二产业偏弱、三产业偏小的问题仍存在,三次产业结构比为24.2:37.7:38.1。从三大需求来看,2009年全市固定资产投资、社会消费品零售总额、外贸出口额分别比上年增长36.8%、18.7%和1.7%④。虽然全市消费需求日益活跃、进出口增长屡创新高,但投资需求依然是拉动经济增长的主要动力,且投资率与消费率之间的差距呈扩大趋势,投资与消费对GDP的贡献率出现倒置。投资的贡献率不断上升,是拉动经济增长的主要力量;消费的贡献率逐步下降,拉动经济增长的力量逐步减弱;出口明显不足,出口对经济增长的贡献率太低,协调三大需求任务艰巨。虽然依靠投资能拉动经济增长,但在地方政府财力有限、配套资金难到位情况下,通过政府投融资平台进行较多融资。截止2009年6月,益阳市城区6家有政府背景的企业通过政府投融资平台新增贷款22.95亿元,占当期全部贷款余额的8.9%①。在国际金融危机背景下,以地方融资平台为载体的地方政府信用扩张,抵消了市场信用紧缩的负面影响,对于弥补短期内民间投资不足、加强公共基础设施投入、推动“扩内需、保增长”均有较强的正面意义。但也应看到,“财政信贷化”使得地方政府直接参与金融资源竞争,对于民间投资具有一定的挤出效应[7]。而且这种融资方式存在政府投资和民间投资边界不清、无充足抵押物、对融资平台的行政干预较多、运作不透明、信息不对称等问题,较长的贷款期限和较多的新增贷款可能推迟风险暴露时点。
四是单位经济产出所占用贷款系数偏低,信贷资源配置效率与经济目标存在匹配性差异,地方产业项目吸收和消化金融不稳定的能力有限。近年来,湖南省益阳市金融机构存贷差逐年上升,资金外流现象十分严重。至2009年末,全市金融机构存贷差为248.14亿元,存贷比例仅为51.87%,四大国有商业银行每年上存资金超过100亿元。统计数据表明,该市在2001—2009年期间,只有2001—2004年间的贷款增长率持续超过经济增长与物价变动幅度之和,经济产出占用贷款系数最低为0.62,最高达0.69②,这四年全市信贷资金总量保持稳定态势,社会经济体系中信贷供应充足,信贷资金需求得到了较大满足;但在2005—2009年贷款增长率明显低于经济增长与物价变动幅度之和,五年来经济产出占用贷款系数由0.59降低至0.45,说明近五年来湖南省益阳市地方经济发展的有效信贷供给不足,导致银行业资金过多上存上级行,经济与金融难以找到双赢状态的切合点,严重制约了当地经济金融的良性互动。
2.银行业运行中影响金融稳定的隐忧分析
近年来,在商业银行“早放贷、早收益”的放贷冲动和激烈竞争下,“羊群效应”使其放贷存在盲从和过度竞争,并有长期化、集中化、大项目化的倾向,使得信贷集中度风险加大。截至2009年12月末,全市金融机构各项贷款余额266.85亿元,比年初新增59.31亿元,同比多增25.6亿元③。大规模的信贷投放为该市宏观经济走出低谷提供了资金支持,但与此同时,银行业“贷大、贷长、贷集中”的结构性失衡越来越凸显,傍大款、垒大户、过独木桥的经营发展思路越来越严重,银行业积聚的市场风险和信用风险越来越大。同时,巨额的信贷投放和结构失衡也会推高资产价格、推升通货膨胀预期。
银行信贷的产业结构:信贷资源集中在“两高一资”行业。随着金融改革的深化,地方政府对具体金融业务的直接干预明显减少,但与此同时,隐性干预现象仍存在,且有加剧趋势。金融部门作为市场经济的重要组成部分,理应通过市场化手段进行资源配置。但目前一些地方政府利用手中掌握的资源如财政性存款、重大项目金融服务、财政性资金补贴等对金融机构进行“诱导性”干预,促使当地金融机构增加对地方政府所推荐的行业和项目的投入,甚至通过选择性执法等手段,对“不听话”的金融机构进行环境干预。而通常地方政府所极力推荐的行业,并非是基于地区专业化分工和比较优势的内在要求,而是能在短期内为GDP和地方财政收入做较大贡献的行业,很多是一些高污染、高能耗和资源消耗型的重化工业项目和产能过剩行业。从长期看,这种地方政府对金融业务的隐性干预,必将扭曲资金的市场化配置,损害资源配置效率和金融市场定价机制,并加剧金融领域的寻租行为。以湖南省益阳为例,目前该市经济发展的支柱和重点优势行业集中在建材、火电、冶炼、纺织、造纸等“两高一资”行业,银行业对“两高一资”的贷款涉入较深。据初步统计,该市银行业机构向以上五大“两高一资”行业发放贷款41.44亿元,占全部贷款的15.5%④。“两高一资”行业是国家重点调控的行业,信贷资产的安全、效益蕴藏着较大的不确定性,银行业机构必须正视和积极应对挑战。一是多数调控企业将面临需求下降、成本上升的趋势,利润空间也将受到挤压;二是贷款的行业、客户集中性风险突出,形成银行与“两高一资”大企业之间的深度依赖,“低碳信贷”方兴未艾。在当前适度宽松的货币政策和产业政策下,益阳市银行信贷的信用风险可能会加大,不良贷款比率也可能会上升,银行体系稳健性受到影响。
银行信贷的区域结构:信贷资源城乡分布极度不平衡。从2002年开始的国有商业银行商业化改革,该市大量收缩县及县以下的机构和网点,重点向大城市和中心城市集中,近年来农村信用社也撤销了全部村级信用代办站,在县域经济领域造成储蓄资金被抽走、机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等突出问题。益阳市农业贷款占各项贷款的比例都呈逐年上升的态势,但是农业贷款占总贷款的比例较低,金融资源呈现城乡分布不均衡的状态。从银行业支持区域经济发展的权重来看,市中心城区信贷分配总量达到66%,而四个县(市)所占份额只有34%①。在农村自身资金供给不足的条件下,外部金融资源投入不足加剧了农村“二元型”金融结构,拉大了城乡的金融发展差距,金融没有有效发挥对农村经济发展的支持作用。
银行信贷的期限结构:贷款的长期化趋势比较明显。湖南省益阳市中长期贷款和各项贷款的比例、中长期贷款和短期贷款的比例都呈不断增加的态势,这说明贷款的长期化趋势比较明显。中长期贷款的不断增加会加剧银行的存贷款期限错配问题,加大商业银行的流动性风险,对金融稳定造成冲击。2009年12月末,全市四大国有商业银行中长期贷款余额为87.10亿元,占比为63.14%,短期贷款余额为41.35亿元,占比仅为36.86%;2009年上半年,短期贷款新增仅为3.96亿元,而中长期贷款新增为11.29亿元②,中长期贷款业务发展速度远大于短期贷款业务,大部分资金用于贷款大户的基本建设贷款。银行大量中长期贷款长时间深陷于投资转化生产能力周期长、有停工或投资失败等很多不确定因素带“政府性质”的国有控股公司项目中难以自拔,投资风险最终有可能转嫁给银行。
银行信贷的集中度风险:信贷投放的集中度风险正逐步加大。一是贷款余额趋于集中。对于具有行业优势的集团客户或当地经济的龙头企业,不少金融机构热衷于“垒大户”,而忽略了分散风险。截至2009年末,益阳市四大国有商业银行授信或贷款在1000万元以上的大客户贷款为107户,同比增加10户,增长10.31%,与之对应的信贷总额为102.31亿元,增加了19.91亿元,增速为24.16%,信贷集中度指数年末为65.73,同比增长2.29个百分点③,以上数据表明贷款集中度明显升高,信贷向大客户集中。二是贷款行业趋向高度集中。对垄断行业、经济发展的热门行业,银行业金融机构争相进入,甚至不惜违规恶性竞争。企业资金渠道宽松,极易诱发企业对外投资冲动,当出现风险后无力控制,形成损失。据调查,该市四大国有商业银行大客户贷款投向主要分布的前5个行业是电力、造纸、教育、房地产业和纺织业,2009年6月末,五大行业的贷款在大额贷款的比重达66.48%,其中最大的贷款对象为电力行业,占大额贷款总额的43.06%④。多家银行针对同一大客户提供大规模的授信,银行由此面临贷款集中过高而埋下的风险隐患,从中长期来看,对银行有系统性风险的隐忧。另一方面,被商业银行视为优良资产而迅猛发展的房地产贷款一旦银根收紧,利率上调,其面临的风险可能显著上升。
3.证券业运行中影响金融稳定的隐忧分析
首先,从一级市场看,资本市场发展相对滞后,导致金融风险一定程度上集聚于银行体系,形成金融的不稳定因素。湖南省益阳市金融产业结构表现出银行占主导地位,行业结构不平衡,尤其是证券业发展相对滞后的主要特征。金融市场中介家数、上市公司个数以及资本市场筹资额等都处于较低水平。近年来,该市全力推进培育企业上市工作,虽然取得了一定成效,但从该市近几年情况看,截至2009年底,除益鑫泰公司通过与华升集团捆绑上市获得近1亿元的融资,科力远公司通过定向增发的方式借壳上市,直接融资约2.1亿元外⑤,再没有其它企业通过股票市场上市直接融资。这主要是由于该市消费能力相对较弱,经济对外开放和市场化程度不高,经济发展模式仍以投资拉动型为主,过高的投资率使得实体经济发展几乎全部依赖于主要以银行信贷资金表现的间接融资。直接融资过低的融资结构使得企业高度依赖于银行的间接融资,导致金融风险一定程度上集聚于银行体系。金融产业结构不平衡不利于金融资源的优化配置,弱化了金融体系的运行效率和功能,对金融稳定造成压力。
其次,从二级市场看,部分股票投资者的心理承受力令人担忧,股票市场高涨后大跌带来的风险不容忽视;同时,部分信贷资金流入股市、房市,易引发资产泡沫风险。2007年以来,股市持续火爆,居民投资股市热情日益高涨,盲目进入股市的投资者较多,储蓄“搬家”、资金分流的趋势越来越明显。而2008年随着国家宏观调控政策的持续出台,股市的大跌和持续低迷对经济金融和社会稳定产生的负面影响应引起高度关注。一是社会风险。据调查反映,目前数量庞大的散户中,有相当一部分是第一次投资的新人,风险意识缺乏,有的借高利贷,有的将养老金甚至治病救命的钱全部投入股市。当股市大跌时,这部分人将损失惨重,有可能带来较大的社会问题。二是影响银行信贷资金安全。由于信息不对称、银行风险控制能力弱,当前有部分银行信贷资金通过各种途径进入股市,股市大跌将严重威胁这部分信贷资金的安全。另外,部分信贷资金流入股市、房市,引发资产泡沫风险。2009年以来,上证综指持续反弹,累计涨幅较大,房价也连续多月环比上升。房价和股市的表现与2009年天量银行信贷发放不无关系,可能有一部分信贷资金未完全流入实体经济中,而是通过间接渠道进入房市、股市,推动房市、股市价格膨胀,可能会带来新一轮的资产价格泡沫风险。
4.保险业运行中影响金融稳定的隐忧分析
从保险结构看,同质化问题带来潜在风险。保险业的核心功能是经济补偿和风险保障,但湖南省益阳市保险业务结构不尽合理,弱化了保险的保障功能。一是从人身险看,寿险公司偏重投资型产品发展,轻保障型产品发展,虽然业务规模大幅增加,但企业内含价值没有得到相应提高。寿险公司普遍片面追求保费收入、市场份额和短期收益,较之美欧保险市场过早、过快地进入了分红保险、投资连结保险、万能寿险等保费收入高的投资型新型寿险市场,却弱化了保险最基本的功能——保障,导致寿险保障功能不足、业务结构不尽合理[8]。目前该市寿险类公司主营业务71%以上都是新型寿险,意外险和健康险这两类风险保障型业务仅占9.68%,有的公司分红险、万能险、投连险保费占比近80%①。新型寿险占比过大,过分强调产品的投资收益率,使得保险公司无法发挥其在提供保障方面的独特优势,不得不与其他较有竞争力的金融产品比较收益的高低,从而陷入被动局面。一旦保费收入增长达不到相应速度,就会出现现金流不畅,满期给付困难的问题。二是从财产险看,过于依赖车险和传统企财险业务,经济社会发展迫切需要的一些风险保障型产品不能得到很好满足。财产险公司依赖车险程度高,全市11家财产险公司中,除有农业险的2家外,其余9家公司车险占比都在70%以上,占比在80%以上的有4家②。另一方面,保险资产面临低效配置和错配风险。
从经营状况看,无序竞争问题带来经营风险。一些保险机构市场竞争手段单一,不是通过创新产品、改进服务等方式赢得市场,而是采取高手续费、高返还等方式进行恶性竞争和不正当交易。一些机构变相降低费率,违规批单退费,承保条件一再放宽,无限加大风险责任。手续费节节攀升,暗补暗贴、虚列营业费用和理赔查勘费用,营销员炒单卖单,哄抬手续费问题时有发生,导致经营成本攀高,经营亏损严重。特别是自2008年10月以来,央行连续四次下调存款利率,防范化解利差损风险的难度逐步加大。
从服务质量看,不诚信问题带来信用风险。调查显示,湖南省益阳市保险业“重业务、轻服务”,“惜赔、拖赔”,“重保轻赔”等现象依然存在,“投保容易理赔难”的问题未得到根本解决,营销队伍整体形象不佳,误导、诱导、同业诋毁问题时有发生,致使保险消费者信心受挫,认知度降低。以寿险退保风险为例,从产品看,寿险公司的退保风险主要在投资连结保险;从销售渠道看,银邮代理渠道退保相对较多;从可能导致退保增加的因素看,主要是销售误导以及产品收益低于消费者预期。统计报表显示,2009年益阳市人身保险业务发生退保2794件,退保金额4140万元③,其中因部分营销人员展业时为取得业绩,片面夸大投资收益,采取欺骗、隐瞒风险条款的方式淡化风险,哄骗和诱使投保人在不知情的情况下购买保险产品,知情后退保的占有一定比例。
三、防范和化解影响区域金融稳定的风险隐患的策略选择
(一)强化金融稳定协调机制,推进金融监管模式渐进式改革
1.突出金融稳定的监管目标,加强对系统风险的关注
我国金融监管部门对金融机构行业发展的妥协易忽视机构发展中的风险积累,最终导致整个体系的巨大灾难。因此,我国应进一步推进商业银行的市场化改革,强调监管部门的金融稳定职责。针对不同的监管部门更多考虑本行业的风险问题,而对行业间相互影响的问题考虑较少的现状,建议将金融稳定的职责与金融系统性风险作为监管机关通盘考虑的问题,并且注意监管的全面性与层次性。从操作层面看,监管部门直接面对市场,能够掌握第一手的数据和情况,可以最大限度地降低监管信息失真的问题,由其承担金融风险监测是现实的和可靠的。金融危机后各主要西方国家均建议成立实体部门以控制系统性风险,就中国实际情况而言,可以将此职能赋予中国人民银行,以加强其权限,维护我国金融体系稳定。
2.在分业监管基础上建立健全中国人民银行与三家监管机构之间的协调机制
对于当前中国的金融监管,对于究竟应采取分业监管还是“大部制”的综合监管存在不同意见。当前可行之策应是建立健全分业监管基础上的监管协调机制。之所以暂不直接采用综合监管而仍然以“分业监管”为基础,主要是从我国现实看。金融分业监管实施多年,效果较好,改革必须考虑“路径依赖”的问题。另外,从行业基础的角度看,分业监管的专业程度较高,有利于夯实行业发展基础,对于发展中国家而言,金融市场面临的突出问题是银行、证券、保险等各个金融子行业的发展基础较为薄弱,分业监管有利于解决这一问题[9]。目前,虽然三家监管机构之间建立了联席会议制度,并签定了《备忘录》,但从防范和化解系统性金融风险的角度来看是不够的。因为如果一家具有系统性特征的银行机构发生支付危机,如不及时给予紧急流动性支持就有可能导致系统性风险,这时就应当由中国人民银行行使最后贷款人职能。鉴于中国人民银行负有维护金融稳定的职责,建议中国人民银行参加三家监管机构之间的正式或非正式协商,或建立中国人民银行和三家监管机构之间的联席会议制度,定期就金融政策、金融运行中的重大问题进行磋商。同时,为防止这种协调机制流于形式,应当借鉴国外的经验,将协调内容以备忘录的方式固定下来,并按照备忘录中的规定定期召开联席会议,以协调有关金融事宜,有计划地建立起金融监管方面的公告制度、通报制度、督办制度、质询制度、测评制度、从业资格考试制度、金融机构主要负责人统一谈话制度等,并建立紧急磋商制度,分别针对日常状态、紧急状态和危机状态的不同情况,尤其是金融风险突发事件,规定中国人民银行与三家监管机构双边或多边磋商机制启动的条件和程序,明确有关各方的职责、处置手段、法律责任。
3.建立健全中国人民银行与三家监管机构之间的信息共享机制
一是要完善金融监管信息共享机制的法律规定。建议国家相关部门在修改《证券法》、《保险法》时,要为金融监管信息共享提供更为明确的法律依据,如规定“国务院保险(证券)监督管理机构应当与中国人民银行、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。”同时,建议国务院尽快出台《金融监管协调条例》,在该条例中对金融监管信息共享制度进行详细的规定,明确共享信息范围、各方的职责及具体负责的机构、信息采集具体分工、交换方式、保密规定。为更好维护区域的金融稳定,对“一行三会”的各级派出机构之间的信息共享机制也应明确规定。二是要建立统一的金融监管共享信息系统或大型综合数据库。金融监管信息包括政策信息、法规信息、机构信息、业务信息、风险信息、统计信息以及处罚信息等。为了适应经济金融发展变化,可由中国人民银行牵头按照“统一数据采集、统一编码和格式、统一软件开发、实现信息共享”的基本原则,建立标准统一、检索方便、资源共享互用、全国统一的金融监管信息系统,疏通与各金融机构的信息采集渠道,实现基础信息共享[10]。以此为平台,可考虑建立大型综合数据库,由各监管机构提供其所掌握的信息,并选择具体负责的机构维护此数据库,并向有需要的机构提供数据,真正做到信息共享,降低监管成本,提高监管的综合能力。建立信息查询制度,各职能部门可根据监管工作需要,相互间适时借阅、查询有关金融数据信息资料,以针对集团经营和综合经营,加强偿付能力、内部交易和信息披露的监管。
4.适时整合各种监管资源,构建高效的金融稳定机制
为了适应经济和金融发展的需求,我国监管体制应适时作出调整,将几大监管部门逐步整合为一个统一的大监管体系,以金融稳定作为监管工作的终极目标并赋予与金融稳定有关的调查职权。建设统一的监管部门可以预期的效果是降低协调成本,减少了重叠的信息统计部门和岗位设置,能够给监管一线充实更多的力量。在监管范围方面,也避免了分业监管模式下的监管边界模糊和缺位的问题,将所有金融业务监控统一纳入管理范围,实现金融监管的全面覆盖[11]。
5.明确中央银行行使最后贷款人职能的先决条件
中央银行在行使最后贷款人职能时应当有其决策标准。也就是说,并非对每个有问题的金融机构,中央银行都一律提供流动性支持。当有问题金融机构申请中央银行流动性支持时,中央银行一要看该机构是否具有系统性特征,即该机构是否已经资不抵债①。中国人民银行应当建立一套指标体系,以判断有问题机构的风险状况及其风险特征,从而为其是否行使最后贷款人职能提供决策依据。或者说,中央银行应把握好“最后贷款人”的角色定位,为有效避免商业银行如果出现经营风险肯定会得到央行的再贷款支持而产生的道德风险,可借鉴世界上不少国家的央行在履行最后贷款人角色时所采取的一种模糊策略。也就是说,从央行对于商业银行的最后贷款人支持的角度而言,央行应扮演一个模糊不清的、摇摆的最后贷款人角色,目的是不能让商业银行形成出现问题就肯定可以得到央行支持的错觉,促使商业银行转向依靠自身的经营管理,提高自身的资本管理和风险管理水平来抵御可能出现的风险。
6.妥善处理金融监管与金融创新的关系,在保护投资者和实体经济利益的基础上对金融创新进行适度和有效监管
当前,我国金融创新不足,经济发展仍然要以金融创新为动力,要继续坚持和鼓励金融创新。当然,金融创新是一把“双刃剑”,既能够灵活地驾驭和管理风险,又可能不断放大和累积风险。如何以严谨的竞争机制、完善的产品设计、审慎的流程控制等,引导风险在各类业务中流动、分摊、组合,最终形成经济活动的推动力量,是金融创新活动中不断面临的挑战。为此,应清楚地认识到金融监管与金融创新的动态博弈关系,不能像国外某些发达国家一样对金融创新产品给予过分宽松的环境,应充分了解创新产品的内在机理及潜在风险,并在此基础上时常更新监管技术,恰当地以某种方式共同发挥“政府”与“市场”力量,鼓励与规范并重,培育与防险并举,在此基础上开展金融创新。即便是初级阶段的金融创新也必须处于有效的风险控制和有效的监管之下,坚持金融创新必须是为广大投资者和实体经济服务的原则。我国金融监管机构应改变对创新的态度,简化金融创新审核程序,将金融创新的主导权还给市场。更为重要的是,金融监管机构要充分重视对投资者利益的切实保护,保证其对金融创新产品信息的知情权以及得到充分的相关风险提示,赋予其在利益受损时对金融产品诉讼的权利,使金融创新的发展得到广泛的公众基础和社会监督。
(二)着力进行经济发展模式转变,实行财政“省直管县”
长期以来,我国经济发展过于依赖投资和出口,过于依赖第二产业、物资消耗。国际金融危机使得我国经济发展方式问题凸显出来,在保增长的短期目标基本实现后,推动经济结构调整和转变发展方式势必成为今后经济工作的重点。进入“后危机时代”,人们的关注点从此前经济增长率的高低,转向经济增长的质量、效益和可持续性。优化经济结构、提高自主创新能力是转变发展方式的重点,特别要加快培育战略性新兴产业,加大支持力度。建议上级政府不再将GDP作为约束性考核指标,引导下级政府和相关部门把工作重点放在转变发展方式、调整经济结构、提高经济增长的质量和效益上来,突出“转方式、调结构、抓改革、强基础、惠民生”。
对湖南省益阳市而言,该市的经济发展方式,必须由依靠要素低成本投入转入到依靠技术进步和自主创新来推动,坚持走新型工业化和农业现代化道路,加快利用先进技术特别是信息技术改造该市特色产业和传统产业,不断提高劳动生产率;在当前外需紧缩的条件下,要充分利用经济增速回落的机会加快产业结构调整,使经济增长由主要依靠第二产业带动向由第一、第二、第三产业协同带动转变;充分利用出口增速放缓的机会,坚持扩大国内需求特别是消费需求的方针,使经济增长由主要依靠投资、出口拉动向消费、投资、出口协调拉动转变;由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动力素质提高、管理创新转变。大力发展第三产业,加快发展金融保险、信息服务等现代服务业,提升房地产、商贸、体育、休闲等消费性服务业发展水平,促进居民消费结构升级,拉动内需,扩大就业机会;以益阳市融入“长株潭”城市圈为契机,带动全市新型城市化建设和区域协调发展;继续优化投资结构,保持投资的适度增长,抓好重点行业、重点企业的节能降耗;认真落实涉农补贴政策,稳定粮食播种面积,调整种植结构,加强畜牧品种改良、疫病防治工作,保障粮食、生猪等主要农产品稳定增产;积极培育科技含量高、治理结构完善、主业突出的公司上市,稳步推进资本市场发展。
同时,要采取各种措施,不断强化财政监督管理,控制财政赤字,确保财政收入稳定增长和有效使用,并实行财政“省直管县”。一是完善预算管理,加强财政监督。对一切财政支出,特别是重点支出,要实行从核定预算、拔付资金到安排使用的全过程监管,最大限度地提高财政资金的使用效益,增强财政分配的公平公正性;要进一步健全财政法规,加大财政执法力度,完善财政系统的行政复议制度、行政执法责任制度和评议考核制度,建立健全预算支出绩效评价制度,大力推进依法理财,加强对财政收入的征管,堵塞收入漏洞,完善财政部门“一站式”征管机制。二是必须加快形成行为规范、流转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制;进一步调整各级政府的机构设置,理顺职能分工,实现政府职责、机构和编制的法定化。三是不断完善“以钱养事”制度,大力精减地方行政机构和人员,规范社会公益事业性支出,调整优化财政支出结构,节约财政支出,缩减财政赤字,保持政府债务的合理规模和结构,规避财政风险。四是实行财政“省直管县”,理顺乡镇财政管理体制。
现行的财政体制下,财权过度向中央、省、市集中,而一些基层县乡政府财权太小,事权太多。实行财政“省直管县”,一方面减少了市级中间管理环节,大大降低行政管理成本,提升行政效能;另一方面,可以通过“强县扩权”更好地从体制上解决地区间财力不均衡的问题,实现各级政府财权和事权的对等。
(三)积极优化信贷结构,推动经济结构调整
中央经济工作会议明确指出,加大经济结构调整力度、提高经济发展质量和效益是2010年经济工作的主要任务之一。长期以来,我国依靠投资和出口来拉动经济增长,国际金融危机爆发,外需大幅下降,很多行业的产能过剩问题集中显现。我国的产业结构中重工业占比过大,经济增长的质量和效益不好,资源浪费和环境污染日趋严重。伴随着这样的发展模式,银行也形成了偏好第二产业、偏好“铁公基”、偏好大客户的放贷模式,这显然不适应经济结构调整的总体要求,必须作出调整。
一是要把握好信贷投放的力度和节奏。银行业既要保持信贷政策的连续性和稳定性,进一步加大对经济发展的支持力度,又要提高政策的针对性和灵活性,发挥信贷对调整经济结构的促进作用。要合理安排信贷投放规模,科学把握信贷投放节奏,建立基于自身发展战略、风险管控能力和资本实力的信贷增长常态机制,确保信贷投放平稳增长。要科学设定考核指标,有效防止“冲时点”现象。二是要把握好信贷投放的重点。要加大信贷对经济社会薄弱环节、就业、战略性新兴产业、产业转移等方面的支持,有效缓解小企业融资难问题,保证重点建设项目贷款需要;要加大对民生工程的支持力度,维护社会稳定;加大对扩大居民消费和城镇化发展的信贷支持;制定并实施有效的经营策略,切实支持国家的区域经济协调发展战略;提高对“三农”的金融服务水平,一方面惠农强农,一方面为扩大内需拓展空间;积极支持有条件的企业对外投资,为“走出去”战略的实施创造条件;严格控制对高耗能、高排放行业和产能过剩行业的贷款,大力推行“绿色信贷”,强化问责机制,加快“两高一资”和“产能过剩行业”的退出,真正做到“有保有压”。同时要加大对节能减排重点工程的扶持力度,支持低碳经济,支持新型环保产业。三是要强化风险管控。银行业要加强对宏观经济金融形势、经济周期、国家产业政策的研究,深入分析、评估和预测宏观政策变化对信贷质量的影响,提高风险预警和控制能力。要加强对高耗能、高污染重点企业贷款的持续监测,有计划、有步骤地对面临淘汰的企业实施信贷退出;要密切关注房地产开发商和个人住房贷款风险变化,适时采取应对措施;要加强对地方政府投融资平台贷款的管理,严格把握偿债能力,加强对贷款项目的财务监管,防止竞相降低贷款条件,通过恶性竞争争揽客户,建立责任追究制度和权力制衡机制,强化项目跟踪管理,加强对信贷资金实际流向的监控,建立预警机制,确保信贷资金安全;加强集团客户授信和关联交易监控,防范贷款集中度风险等。
(四)积极扩大直接融资,引导规范资本市场健康发展
1.积极扩大直接融资
支持优质企业(公司)上市融资,让企业积极利用主板、中小权、创业板和公开发行非上市多层次市场进行直接融资,并加强债券市场建设,通过扩大企业债券发行规模大力发展公司债券,完善债券管理体制,逐步形成集中监管的债券市场。加快开拓居民的投资渠道,进一步加快基础产品创新及衍生产品创新,大力发展股权、债权、结构性产品、信用衍生产品等,不断丰富和完善多种直接融资工具,为国民经济建设与发展开辟多种融资渠道,构建辐射和带动区域经济发展的多层次资本市场平台。
2.引导规范资本市场健康发展
一是要加强基础性制度建设。重点推进完善发行制度、融资结构、投资者机构、上市公司质量等方面的改革,并不断推进创业板建设。在发行制度改革方面,应强化发行节奏、发行结构的市场化约束,完善新股询价制度,进一步发挥市场化定价机制,将定价过程更多地交由市场参与主体决定;在推动多元化机构投资者队伍建设、优化投资者结构方面,应研究鼓励各类长期资金投资股票市场的政策措施,努力提高保险资金、社保资金、企业年金等多类机构资金的入市比例。
二是监管部门要进一步加强和改进市场监管。相关部门应加强协调与配合,形成监管合力。对股市的调控措施,应充分考虑社会的承受能力,防止证券市场不正常的暴涨暴跌,使股市处于理性回归,并尽快使其与我国的经济发展相匹配。要根据市场改革和发展的新情况、新特点,进一步改进监管理念、监管模式,提高监管效能,依法严惩内幕交易、利益输送、操纵市场等证券违法犯罪行为。切实加强银行信贷资金管理,金融机构要进一步强化内控管理,把好贷款管理“三关”,重点是对借款人的资信状况、贷款用途等进行严格的贷前审查,从源头上杜绝信贷资金流入股市。同时,要对贷款投向进行实时监控和针对性的跟踪监测,一经发现有改变资金用途并投入股市的企业或个人,要及时采取必要的收贷措施,防止金融风险扩散。
三是要加强证券投资者的风险教育。证券机构要组织员工、投资者认真学习证监会《关于进一步加强投资者教育强化市场监管的有关工作的通知》精神,采取多种形式,加强对投资者的风险教育,强化“股市有风险、入市须谨慎”的风险提示,加强政策的宣传与引导,使股民以理性的态度面对股市投资,促进证券市场健康发展。
(五)发挥保险保障功能,推进和规范保险业健康发展
1.采用多元化考核标准,并对“以保费论英雄”的考核标准进行改进
保险业务结构失衡的表面原因是保险公司过于追求保费规模和市场份额,而深层次原因则是“唯保费论英雄”的考核机制。长期以来,自监管部门到保险公司形成了整个链条的“保费冲动”。基层保险公司的保费冲动取决于上级公司的考核导向;上级公司的保费冲动源于监管部门对保险公司的业绩考核和管理评价。导致整个保险业较浮躁,一些寿险公司急于扩大保费规模,大力发展保费高的新型寿险,轻视业务内含价值和风险防范。另一方面,考核标准过于宽松和单一,纵容保险公司“跑马圈地”现象严重,这些都导致保险公司业务结构难以改善和保险业的粗放经营模式。建议对“以保费论英雄”的考核标准进行改进,采用多元化考核标准对保险公司进行考核;建议监管部门以保费收入为基本点,结合标准保费、风险保额、内含价值、综合费用率、综合成本率、利润率、产品结构适度比、客户满意度、续保率、被上诉率、退保率、偿付能力充足率等各项指标,建立一个科学的指标体系和评价机制,定期对保险公司进行考核,并将考核结果对社会公开。这种多元、公开、透明的做法会对经营不善的保险公司形成市场压力,从而促使其合规经营,促进保险业规范、健康发展。
2.加快保险业务结构调整,倡导保险业向保障功能回归
保险的本质是保障,保障功能是其他任何金融工具都无法替代的,这也是保险行业存在的理由。要积极发挥保险业作为风险管理、风险保障的核心优势。保险公司要认真贯彻落实2009年2月保监会出台的《关于加快业务结构调整进一步发挥保险保障功能的指导意见》,进一步推动保险业务结构调整,认真处理好保障型业务和非保障型业务之间的关系,特别是寿险公司要加大风险保障型和长期储蓄型产品的发展力度。大力加强商业保险在社会保障体系中的特殊作用,通过保险减少人们对未来预期的不稳定感,促进内需扩大,规避信用消费风险,鼓励消费者通过信贷扩大消费。从促出口看,要大力发展出口信用保险,保障出口企业收益和收汇安全,引导出口升级,为国内企业实施“走出去”战略提供保险保障。加快涉农保险、安全责任险、健康险、人身意外伤害保险、商业养老保险、企业年金险的发展步伐,拓展保险服务领域。促进政策性农业保险与商业性保险相配合的农村保险体系发展,探索发展农产品期货。在继续扩大农业保险覆盖面基础上,应深入探索适合我国国情的政策性农业保险经营机制和发展模式,开发适合农村特点的险种,为“三农”提供更加全面的风险保障;继续推动农村小额保险试点与推广,有针对性地开发保障适度、保费低廉、条款简单的小额保险产品;逐步建立健全“三农”保险服务网络;加快建立农业再保险和巨灾风险分散机制等。另外,随着城镇化进程加速,新的风险类型积聚将催生新的保险需求,充分发挥保险市场化风险转移机制的作用更显迫切。强化保险业保障民生的能力。保险业要加大对诸如教育、医疗、健康、养老、社会保障等大众切身利益攸关领域的业务创新与发展力度;保险公司要把民生需求、市场当做产品开发导向,找准目标客户,细分市场,有针对性、有效地扩大保险覆盖面,提高保险深度和保险密度。
3.加强和改善保险行业监督管理,发挥政府推动作用
一是要加强保险行业自律机制建设。充分发挥保险行业协会自律职能,引导各保险企业增强经营的自觉性,规范经营行为,严厉查处各种违规竞争行为,遏制保险公司之间的非理性和不正当竞争,促进市场公平竞争,树立诚信守信的企业形象。充分发挥会计、审计、律师等中介机构的作用,加强对保险活动的监督,形成共同维护保险市场秩序的合力。二是要推动健全监管机构,强化监管职能。目前,地级市一级无保险监管机构。遏制违规竞争,仅靠自律是不够的,必须强化监管功能,延伸监管机构。因此,要尽快完善监管机构,力争成立市(地)保监分局,与市级保险行业协会合署办公,通过健全机构和职能,依法加强对保险市场的监督和管理。三是要发挥政府推动作用。各级政府要召开保险专题会,组织教育、税务、银行、工商、水利、公安、消防、保险等有关职能部门参加的保险协调会,就如何支持、扶持保险业发展解决有关具体问题,为保险业的发展营造良好的政策环境、法制环境和工作环境;各级政府要把保险工作列入重要议事日程,纳入经济发展规划,成立工作班子,明确工作任务,把保险发展业绩纳入工作目标考核体系,把保险深度和保险密度作为目标考核的硬指标,并组织相应的评先达标活动;建议各级政府仿效对银行的奖励办法,对保险行业实行年度考核,对保险有功人士、支持地方经济建设的保险公司实行年度奖励,以促进保险业的快速发展,努力提高全社会的保障水平,促进社会保险资源的合理有效配置。
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①数据来源:笔者根据中国人民银行益阳市中心支行2009年度国库收支报表相关数据整理得出。
②数据来源:笔者根据中国人民银行益阳市中心支行2009年度国库收支报表相关数据整理得出。
③资料来源:笔者根据中国人民银行益阳市中心支行2009年度金融稳定再贷款报表相关数据整理得出。
④资料来源:笔者根据益阳市2009年国民经济和社会发展统计公报相关数据整理得出。
①资料来源:笔者根据中国银行业监督管理委员会益阳监管分局2009年上半年统计报表相关数据整理得出。
②资料来源:笔者根据中国人民银行益阳市中心支行2009年度金融统计报表相关数据整理得出。
③资料来源:笔者根据中国人民银行益阳市中心支行2009年度金融统计报表相关数据整理得出。
④资料来源:笔者根据中国银行业监督管理委员会益阳监管分局2009年度统计报表相关数据整理得出。
①资料来源:笔者根据中国银行业监督管理委员会益阳监管分局2009年度统计报表相关数据整理得出。
②资料来源:笔者根据中国人民银行益阳市中心支行2009年度金融统计报表相关数据整理得出。
③资料来源:笔者根据中国银行业监督管理委员会益阳监管分局2009年度统计报表相关数据整理得出。
④资料来源:笔者根据中国银行业监督管理委员会益阳监管分局2009年上半年统计报表相关数据整理得出。
⑤资料来源:笔者根据2009年益阳市金融稳定报告相关数据整理得出。
①资料来源:笔者根据2009年益阳市保险业统计资料相关数据整理得出。
②资料来源:笔者根据2009年益阳市保险业统计资料相关数据整理得出。
③资料来源:笔者根据中国人民银行益阳市中心支行2009年度金融统计报表相关数据整理得出。
①例如,英格兰银行在巴林银行倒闭之前断定其不具有系统性风险,因而没有对其提供紧急流动性支持,结果表明英格兰银行的判断是对的。