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摘 要：现行行政诉讼管辖制度中存在着妨碍行政相对人行使诉权、助长司法地方化、加重行政相对人负担等诸多缺陷，其根源就在于管辖制度与立法目的相悖，未来行政诉讼法的修改应从确立“被告就原告”原则、赋予原告选择管辖法院的自主权、确立异地审判制度、确立中级人民法院管辖第一审行政案件制度、构建跨行政区域的司法区域从根本上改革管辖制度等方面来完善管辖制度。
关键词：行政诉讼 管辖制度 存在问题 立法完善
《中华人民共和国行政诉讼法》（下称《行政诉讼法》）经过二十多年的司法实践，如何总结施行以来的经验教训进行修改，已成为紧迫的社会需求。笔者认为，行政诉讼管辖制度中存在严重缺陷，妨碍行政相对人行使诉权，甚至从根本上违背了“将起诉权赋予行政相对人，监督行政机关合法行使行政职权，充分保障行政相对人的合法权益”的行政诉讼立法根本目的。
一、现行行政诉讼管辖制度存在的问题
我国的行政诉讼一般地域管辖，是参照民事诉讼的一般地域管辖制度，一般情况下采取“原告就被告”的原则，即根据被告所在地确定管辖法院。这主要是因为立法时对行政诉讼的本质特性认识不够，没有构建行政诉讼制度的经验，所以套用了民事诉讼的管辖制度。其初衷首先是为了方便法院传唤被告参加诉讼、调查取证和判决的执行，其次是为了防止原告通过滥用诉权侵犯被告的合法权益。这是对“方便当事人诉讼原则”的偏颇理解，从根本上违背了“保护公民、法人和其他组织的合法权益”这一行政诉讼立法的终极目的。具体而言，我国行政诉讼管辖制度主要有以下缺陷：
（一）妨碍行政相对人行使诉权
“原告就被告”的一般地域管辖原则，客观上阻碍了行政相对人起诉权的行使和法院受理权的正确行使。我国的行政诉讼制度仅将起诉权赋予行政相对人，其立法原意就是为了充分保障行政相对人的合法权益，监督行政机关合法行使行政职权，平衡行政机关与行政相对人之间的权利与义务。但如果行政相对人不愿、不敢提起行政诉讼，就根本实现不了行政相对人的诉权，就根本不会有行政审判，保护公民、法人和其他组织的合法权益就成了一句空话。
一方面，“原告就被告”意味着在行政机关的地盘进行诉讼，行政主体为了避免当被告输官司，甚至仅仅为了所谓的“政府形象”、“政府权威”而做出种种“努力”，使得法院不敢受理、不愿受理、受理了也因顶不住压力而动员行政相对人撤诉，纵然受理了也不能公正审理、公正裁判。在现实中，由于行政权的过于强大，因为担心“赢了一阵子，输了一辈子”，难免使处于弱势地位的原告产生“诉讼恐惧”，客观上剥夺了当事人的起诉权。
另一方面，由于我国行政诉讼制度起步较晚，长期受传统文化影响的老百姓不敢告“官”、告后怕报复的心态普遍存在，而“原告就被告”原则恰恰导致行政相对人告的“官（行政主体）”又由“官”所在地的“官（法官）”来审，“官官相护”的潜意识使老百姓在遇到行政纠纷时，往往是息事宁人的态度，严重阻碍行政相对人诉权的行使，客观上堵塞了老百姓权利救济的渠道，实现不了行政诉讼的目的。
（二）助长了司法的地方化
“原告就被告”的行政诉讼一般地域管辖，使受理法院同被诉的行政主体同处一地，往往导致法院在外部关系上不独立，助长了司法地方化。我国法院系统是与行政区域对应设置的，司法辖区与行政辖区合一，法院的人事任免和财政供给分别受同级权力机关和行政机关的控制，在实质性权力关系上还受地方党委领导。让行政主体所在地的法院管辖本地行政机关的行政案件，行政机关为了维持其行政行为、避免败诉，势必会通过上述机关利用工作指导、人事任免、经济控制等权力甚至自身的职权对法院、法官施加压力，司法权对行政权一定程度上的依附，使法院很难站在中立的立场上裁判，导致执行难甚至法院与被告共同审原告的现象。法院本是设在地方的国家司法机关，行使的乃是国家司法权力，但如果受到地方党政权力机关的不当影响、干预乃至控制，就不能独立、公正地行使其权力，在一些情况严重的地方，作为国家审判机关的人民法院在某些方面、某些时候，成为代表地方特殊利益的“地方”法院，成为当地政府的附庸，甚至看起来像是地方政府的一个下属部门。
（三）加重了行政相对人的负担
我国在构建行政诉讼管辖制度时，确立“原告就被告”原则的初衷，是为了贯彻便于当事人诉讼的原则，但便于当事人依法行使诉讼权利的实质，是为了保护其合法权益或权利[1]。我们必须反思，是应方便作为当事人一方的被告，还是更应方便作为当事人另一方的原告。行政主体在本辖区就地诉讼，无疑是极为方便的，可以提高行政主体工作效率，缓解行政主体经费紧张。但其在注重方便被告、节省被告诉讼成本的同时，却相应地增加了原告的诉讼成本。一方面，虽然多数情况下行政机关与行政相对人处于同一地区，但随着社会的发展，人口流动性越来越大，行政机关与行政相对人不在同一地区的情形也会越来越多。固守“原告就被告”原则，就会导致原告千里迢迢来被告所在地打官司，使本就处于弱势的原告承担更多的诉讼负担。另一方面，“原告就被告”管辖原则造成行政诉讼本地进行的问题，特别是当前级别管辖过低，行政审判容易受到法外干预，影响了行政审判权的公正行使，进而造成原告的权利无法在一审程序中得到妥善解决，不得不上诉甚至以申诉和再审的方式以求公正，客观上加重了原告的负担。这与我国行政诉讼制度仅将起诉权赋予行政相对人，本来就是为了充分保障行政相对人合法权益的立法原意是相违背的。
二、现行管辖制度与行政诉讼立法目的相悖
我国之所以制定行政诉讼法，其根本目的是通过监督行政机关依法行使行政职权，来保护行政相对人的合法权益。《行政诉讼法》第一章第一条开宗明义地规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”此条把《行政诉讼法》的立法目的或者说行政诉讼目的作了明确表述，虽然从其表述顺序来看，所确立的行政诉讼立法目的三层次结构中，把“保证人民法院正确、及时审理行政案件”放在首位，这是基于当时的历史条件，立法时我们对行政诉讼的特殊性认识不够，构建行政诉讼制度时对行政诉讼的本质特性考虑不周，未能就“司法独立”对行政诉讼的特殊意义给以足够重视造成的。1982年通过的现行宪法，对以往的结构进行了调整，把“公民的基本权利和义务”作为第二章放在“第三章 国家机构”之前，反映了国家立法越来越重视保护公民合法权益的发展规律，特别是2004年修宪专门把“国家尊重和保障人权”的条款载入宪法，揭示了以后立法的一种导向，就是要求今后制定新的法律或者对原有的法律进行修改时，必须体现重视保护公民合法权益这一重要的宪法原则。未来修改行政诉讼法时，有望将第一条修改为“为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政，保证人民法院正确及时审理行政案件，根据宪法制定本法”。也即把“保护公民、法人和其他组织的合法权益”作为行政诉讼法的首要目的加以规定，以突出《行政诉讼法》的特殊价值。 1、现行《行政诉讼法》起诉权制度的设置揭示了通过监督行政机关依法行使行政职权，从而保护行政相对人合法权益的立法目的。行政诉讼法的主要意旨在于透过保障行政相对人行使诉讼权利，更有效地保护行政相对人合法权益和社会公共利益，而且《行政诉讼法》的诸项目的最终都指向保护行政相对人合法权益，所以我国的行政诉讼制度仅将起诉权赋予行政相对人。
由于行政诉讼所要解决的是行政机关与公民、法人或者其他组织之间在行政管理过程中发生的行政争议。在行政管理过程中，行政机关依法享有行政权力，也拥有实现其权力的强制手段。而公民、法人或其他组织则处于行政管理相对人地位，他们即使认为行政机关的具体行政行为侵犯了自己的合法权益，也无权否决该行为的效力而只有被迫服从，二者其实处于不平等的地位之中。在这种情况下，行政诉讼提供了行政管理相对方的司法救济途径。因此，行政诉讼的原告只能是公民、法人或者其他组织，而行政机关则永远处于行政诉讼的被告位置。
2、现行《行政诉讼法》举证责任制度的设置也揭示了通过监督行政机关依法行使行政职权，从而保护行政相对人合法权益的立法目的。我国《行政诉讼法》第32条规定“被告对做出的具体行政行为负有举证责任，应当提供做出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”因为在行政法律关系中，作为被告的行政机关与原告所处的地位是不平等的；行政法律关系的产生，是基于行政机关的单方面行为，行政机关作出的具体行政行为，无须预先征得被管理人的同意；被告行政机关的举证能力比原告强，行政机关是某一领域的专门管理部门，被告行政机关对其做出的具体行政行为的根据更为了解。行政诉讼的标的是行政机关的具体行政行为，行政机关为了证明其作出的具体行政行为是正确、合法的，应该向人民法院提供该具体行政行为的事实根据和法律、法规等规范性文件依据。如果行政机关在行政诉讼中不举证或者举不出证据，将要承担败诉的后果。这一规定与宪法行政法国际上通行的“遇有疑问时有利于自由民”、“遇有疑问时有利于上诉人”、“遇有疑问时有利于申请人”、“遇有疑问时不利于国库”、“遇有疑问时有利于劳动者”的分配证明责任的原则是一脉相承的。[2]《行政诉讼法》关于行政机关履行举证责任的规定，对于规范行政法律关系，监督和促进行政机关依法行政，保障公民、法人、或者其他组织的合法权益，起到了积极的作用。
三、行政诉讼管辖制度的改进与完善
行政诉讼一般地域管辖“原告就被告”原则，其弊端恰恰就在于将对被告的审查交由被告所在地的法院审理，实质上成了行政权与审判权之间联系的纽带，法院很难避开与自己有切身利益关系的行政机关、人大、党委的非法干扰，使得公正裁判往往落空，有违我国行政诉讼的目的。为了避免司法地方化，有必要顺应行政诉讼的立法原旨，逐步抬升原告的弱势地位，彻底摒弃民事案件的传统管辖理念，阻断行政权及其他权力对行政审判权的影响，最大限度地平衡诉讼程序中原、被告双方的地位和利益，使之趋于更加的平等。
（一）将“被告就原告”确立为行政诉讼特有原则
在行政诉讼中确立“被告就原告”原则，有助于弥补行政诉讼当事人地位失衡状态。因行政行为具有主体地位的不平等性、权利义务的特殊性、意思表示的单方面性，相对人在行政行为中处于弱势地位，因而在作为救济途径的行政诉讼中，应当给予其一定的倾斜，这一点在行政诉讼法关于举证责任分配的规定上得到了充分体现，从行政案件收费低廉及普遍适用合议制也可见一斑。但无庸置疑，比起强大的行政机关，原告的力量仍然弱小，因此，通过地域管辖制度的改革弥补原告在行政执法和行政诉讼中的劣势地位是可以考虑的方法。《行政诉讼法》的首要宗旨是保护行政相对人的合法权益，其次才是维护和监督行政机关依法行政。甚至有人认为，我国行政诉讼的唯一目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，因为行政机关依法行政无须通过行政诉讼加以维护，行政诉讼仅为相对人提供保护的救济途径。所以，在行政诉讼中，强调行政相对人权益保护的重要性，赋予其选择法院的权利和在其所在地法院起诉的特权，符合我国实施《行政诉讼法》的初衷。另外，我国目前老百姓的法律意识较为薄弱，确立原告所在地法院管辖，方便诉讼，真正实现司法为民。还可以使其抛却“官官相护”的隐忧。而“被告就原告”也不会太多地增加被告及受案法院的诉讼成本，相反会减少受案法院和被告的关系成本。
（二）赋予原告选择管辖法院的自主权
我国行政诉讼法规定的地域管辖与其他国家法律规定相比，原告选择的余地比较小，有必要吸纳和借鉴外国法院在管辖制度方面的现代司法理念，充分赋予原告对受诉法院的选择权，以保障原告的利益。如美国法律规定，对于案件有管辖权的地区法院有四种可能：一是被告机关所在地及其官员居住地；二是诉讼行为发生地；三是不动产所在地；四是原告居住地，公司的居住地是公司成立地[3]。在这四类法院中，除不动产所在地法院是专有管辖外，其余几处法院原告可以选择起诉。在未来的行政诉讼制度修改中，我国完全可以赋予原告选择原告所在地法院和其他与行政行为发生地有关联的法院进行诉讼。赋予原告选择管辖法院自主权的意义在于：其一，有利于原告诉讼权利的充分行使，克服其“不敢告”的心理。其二，减少受案法院和被告的关系成本，使法院敢于立案、敢于维护行政相对人的诉权。其三，符合平等原则，对强势的行政被告课以更多的义务，有利于原告与被告之间的权利义务的平衡。其四，符合方便当事人诉讼原则，表面上看起来是不利于被告诉讼，实际上被告可以委托诉讼代理人代理诉讼。而肯定原告的“选择管辖法院自主权”则极大的方便原告行使诉权，这在一个飞速发展、人口流动频繁的社会里，更具有现实意义。其五，促进行政机关依法行政，不在被告方法院审理，减损了行政权不当扩张的空间，减损了行政权的能量，客观上会对行政机关形成压力，使其有所禁忌和收敛，有利于促使行政机关依法行政，也一定程度上遏止了司法地方化的泛滥。
我国要吸纳和借鉴外国法院在管辖制度方面的现代司法理念，充分赋予原告对受诉法院的选择权。如美国法律规定，对于案件有管辖权的地区法院有四种：一是被告机关所在地及其官员居住地；二是诉讼行为发生地；三是不动产所在地；四是原告居住地，公司成立地[4]。除不动产所在地法院是专有管辖权法院以外，其余法院原告可以选择起诉。在未来的行政诉讼制度修改中，我国完全可以赋予原告选择原告所在地法院和其他与行政行为发生地有关联的法院进行诉讼，其意义在于：其一，有利于原告诉讼权利的充分行使，克服其“不敢告”的心理。其二，减少受案法院和被告的关系成本，使法院敢于立案、敢于维护行政相对人的诉权。其三，符合平等原则，对强势的行政被告课以更多的义务，有利于原告与被告之间的权利义务的平衡。其四，符合方便当事人诉讼原则，表面上看起来是不利于被告诉讼，实际上被告比原告拥有更多的人力、物力、财力资源，比原告更方便参加诉讼或委托代理人参加诉讼。而赋予原告选择管辖法院的自主权则极大的方便原告行使诉权，这在一个飞速发展、人口流动频繁的社会里，更具有现实意义。其五，促进行政机关依法行政，不在被告辖区法院审理，客观上会对行政机关形成压力，有利于促使行政机关依法行政，遏止司法地方化。只有充分尊重和保障原告选择管辖法院的自主权，才能切实有效地增加原告对法院的信任感，解决行政诉讼中的百姓“不愿告”、“不敢告”的问题，保障行政相对人的诉权。 （三）建立行政诉讼异地审判制度
赋予原告法院选择权仅是管辖制度改革的第一步，实践中行政相对人和行政机关通常在同一行政区域，这样法院选择权就会失去意义，这就需要建立行政诉讼异地审判制度。司法实践证明，法院审理以本辖区内行政机关为被告的案件，确实难以保证独立、公正审判，有时根本就不敢立案。“异地审判”制度就是针对原告与被告在同一法院辖区很难确保中立裁判的案件，原告或基层法院可以申请其所在地人民法院的上级人民法院管辖或由其指定最邻近区域的法院管辖的制度。实行异地审判，可以割断行政机关对法院的干预途径，由于被告不在自己辖区进行诉讼，其对案件的干预自然少了许多；审理案件的法院面对的是与自己没有“利害关系”的行政机关和行政相对人，相对来说地位比较超脱，审判的公正性可以获得制度的保障。
（四）确立中级人民法院管辖第一审行政案件制度
由中级人民法院管辖第一审行政案件，具有超脱地方党委、政府及基层行政机关控制的地位，可以减少制约，作出比较公正的判决。这既具有一定的现实法律基础，在目前也较为具备可行性、容易实行。
1、中级人民法院管辖第一审行政案件，具有一定的现实法律基础。按照《行政诉讼法》第14 条的规定，中级人民法院管辖的第一审行政案件有三类：第一类，商标案件、专利纠纷案件、海关处理的案件；第二类，对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件；第三类，本辖区内重大、复杂的行政案件。按照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）第8 条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第14 条第（三） 项规定的“本辖区内重大、复杂的案件”：（一） 被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件； （二） 社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件； （三） 重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件； （四） 其他重大、复杂案件。为了避免基层人民法院在审理行政案件时受到行政的干预，司法解释将被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件的管辖权作为本辖区内重大、复杂的案件提高到中级人民法院管辖，这是一个进步，但仅此仍远不够，为了尽量避免行政案件受行政干预，应将所有行政案件的第一审管辖权交给具超脱地位的中级人民法院。
2、由中级人民法院管辖第一审行政案件更能真正体现当事人在法律上一律公平的原则。如果由基层人民法院来管辖，行政机关利用其对法院的一些行政权力或行政上的利益关系对法院再施加压力，其在行政诉讼上的强势地位将更加突出，这就使原告更处于弱势地位。而由中级人民法院管辖第一审行政案件，因中级人民法院可以不受这些因素的影响，作为被告的行政机关不能对其施加压力，这样行政机关在行政诉讼中只能与原告处于同一地位，真正体现原、被告在法律上的平等。
（五）构建跨行政区域的司法区域从根本上改革管辖制度
应当通过改革法院设立体制，设置不同于行政区域的司法区域，将法院辖区转变为跨行政区域设置，组建可以超越地方利益的最高法院、大区法院、基层法院，从而将司法权与行政权以及同级立法权完全分割开来，形成司法公正所必需的抗干扰机制，使司法机关彻底摆脱对区域党政机关的人事和财产依附关系，有效地防范司法权的地方化，保障司法独立，克服司法地方保护主义。
关键词：行政诉讼 管辖制度 存在问题 立法完善
《中华人民共和国行政诉讼法》（下称《行政诉讼法》）经过二十多年的司法实践，如何总结施行以来的经验教训进行修改，已成为紧迫的社会需求。笔者认为，行政诉讼管辖制度中存在严重缺陷，妨碍行政相对人行使诉权，甚至从根本上违背了“将起诉权赋予行政相对人，监督行政机关合法行使行政职权，充分保障行政相对人的合法权益”的行政诉讼立法根本目的。
一、现行行政诉讼管辖制度存在的问题
我国的行政诉讼一般地域管辖，是参照民事诉讼的一般地域管辖制度，一般情况下采取“原告就被告”的原则，即根据被告所在地确定管辖法院。这主要是因为立法时对行政诉讼的本质特性认识不够，没有构建行政诉讼制度的经验，所以套用了民事诉讼的管辖制度。其初衷首先是为了方便法院传唤被告参加诉讼、调查取证和判决的执行，其次是为了防止原告通过滥用诉权侵犯被告的合法权益。这是对“方便当事人诉讼原则”的偏颇理解，从根本上违背了“保护公民、法人和其他组织的合法权益”这一行政诉讼立法的终极目的。具体而言，我国行政诉讼管辖制度主要有以下缺陷：
（一）妨碍行政相对人行使诉权
“原告就被告”的一般地域管辖原则，客观上阻碍了行政相对人起诉权的行使和法院受理权的正确行使。我国的行政诉讼制度仅将起诉权赋予行政相对人，其立法原意就是为了充分保障行政相对人的合法权益，监督行政机关合法行使行政职权，平衡行政机关与行政相对人之间的权利与义务。但如果行政相对人不愿、不敢提起行政诉讼，就根本实现不了行政相对人的诉权，就根本不会有行政审判，保护公民、法人和其他组织的合法权益就成了一句空话。
一方面，“原告就被告”意味着在行政机关的地盘进行诉讼，行政主体为了避免当被告输官司，甚至仅仅为了所谓的“政府形象”、“政府权威”而做出种种“努力”，使得法院不敢受理、不愿受理、受理了也因顶不住压力而动员行政相对人撤诉，纵然受理了也不能公正审理、公正裁判。在现实中，由于行政权的过于强大，因为担心“赢了一阵子，输了一辈子”，难免使处于弱势地位的原告产生“诉讼恐惧”，客观上剥夺了当事人的起诉权。
另一方面，由于我国行政诉讼制度起步较晚，长期受传统文化影响的老百姓不敢告“官”、告后怕报复的心态普遍存在，而“原告就被告”原则恰恰导致行政相对人告的“官（行政主体）”又由“官”所在地的“官（法官）”来审，“官官相护”的潜意识使老百姓在遇到行政纠纷时，往往是息事宁人的态度，严重阻碍行政相对人诉权的行使，客观上堵塞了老百姓权利救济的渠道，实现不了行政诉讼的目的。
（二）助长了司法的地方化
“原告就被告”的行政诉讼一般地域管辖，使受理法院同被诉的行政主体同处一地，往往导致法院在外部关系上不独立，助长了司法地方化。我国法院系统是与行政区域对应设置的，司法辖区与行政辖区合一，法院的人事任免和财政供给分别受同级权力机关和行政机关的控制，在实质性权力关系上还受地方党委领导。让行政主体所在地的法院管辖本地行政机关的行政案件，行政机关为了维持其行政行为、避免败诉，势必会通过上述机关利用工作指导、人事任免、经济控制等权力甚至自身的职权对法院、法官施加压力，司法权对行政权一定程度上的依附，使法院很难站在中立的立场上裁判，导致执行难甚至法院与被告共同审原告的现象。法院本是设在地方的国家司法机关，行使的乃是国家司法权力，但如果受到地方党政权力机关的不当影响、干预乃至控制，就不能独立、公正地行使其权力，在一些情况严重的地方，作为国家审判机关的人民法院在某些方面、某些时候，成为代表地方特殊利益的“地方”法院，成为当地政府的附庸，甚至看起来像是地方政府的一个下属部门。
（三）加重了行政相对人的负担
我国在构建行政诉讼管辖制度时，确立“原告就被告”原则的初衷，是为了贯彻便于当事人诉讼的原则，但便于当事人依法行使诉讼权利的实质，是为了保护其合法权益或权利[1]。我们必须反思，是应方便作为当事人一方的被告，还是更应方便作为当事人另一方的原告。行政主体在本辖区就地诉讼，无疑是极为方便的，可以提高行政主体工作效率，缓解行政主体经费紧张。但其在注重方便被告、节省被告诉讼成本的同时，却相应地增加了原告的诉讼成本。一方面，虽然多数情况下行政机关与行政相对人处于同一地区，但随着社会的发展，人口流动性越来越大，行政机关与行政相对人不在同一地区的情形也会越来越多。固守“原告就被告”原则，就会导致原告千里迢迢来被告所在地打官司，使本就处于弱势的原告承担更多的诉讼负担。另一方面，“原告就被告”管辖原则造成行政诉讼本地进行的问题，特别是当前级别管辖过低，行政审判容易受到法外干预，影响了行政审判权的公正行使，进而造成原告的权利无法在一审程序中得到妥善解决，不得不上诉甚至以申诉和再审的方式以求公正，客观上加重了原告的负担。这与我国行政诉讼制度仅将起诉权赋予行政相对人，本来就是为了充分保障行政相对人合法权益的立法原意是相违背的。
二、现行管辖制度与行政诉讼立法目的相悖
我国之所以制定行政诉讼法，其根本目的是通过监督行政机关依法行使行政职权，来保护行政相对人的合法权益。《行政诉讼法》第一章第一条开宗明义地规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”此条把《行政诉讼法》的立法目的或者说行政诉讼目的作了明确表述，虽然从其表述顺序来看，所确立的行政诉讼立法目的三层次结构中，把“保证人民法院正确、及时审理行政案件”放在首位，这是基于当时的历史条件，立法时我们对行政诉讼的特殊性认识不够，构建行政诉讼制度时对行政诉讼的本质特性考虑不周，未能就“司法独立”对行政诉讼的特殊意义给以足够重视造成的。1982年通过的现行宪法，对以往的结构进行了调整，把“公民的基本权利和义务”作为第二章放在“第三章 国家机构”之前，反映了国家立法越来越重视保护公民合法权益的发展规律，特别是2004年修宪专门把“国家尊重和保障人权”的条款载入宪法，揭示了以后立法的一种导向，就是要求今后制定新的法律或者对原有的法律进行修改时，必须体现重视保护公民合法权益这一重要的宪法原则。未来修改行政诉讼法时，有望将第一条修改为“为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政，保证人民法院正确及时审理行政案件，根据宪法制定本法”。也即把“保护公民、法人和其他组织的合法权益”作为行政诉讼法的首要目的加以规定，以突出《行政诉讼法》的特殊价值。 1、现行《行政诉讼法》起诉权制度的设置揭示了通过监督行政机关依法行使行政职权，从而保护行政相对人合法权益的立法目的。行政诉讼法的主要意旨在于透过保障行政相对人行使诉讼权利，更有效地保护行政相对人合法权益和社会公共利益，而且《行政诉讼法》的诸项目的最终都指向保护行政相对人合法权益，所以我国的行政诉讼制度仅将起诉权赋予行政相对人。
由于行政诉讼所要解决的是行政机关与公民、法人或者其他组织之间在行政管理过程中发生的行政争议。在行政管理过程中，行政机关依法享有行政权力，也拥有实现其权力的强制手段。而公民、法人或其他组织则处于行政管理相对人地位，他们即使认为行政机关的具体行政行为侵犯了自己的合法权益，也无权否决该行为的效力而只有被迫服从，二者其实处于不平等的地位之中。在这种情况下，行政诉讼提供了行政管理相对方的司法救济途径。因此，行政诉讼的原告只能是公民、法人或者其他组织，而行政机关则永远处于行政诉讼的被告位置。
2、现行《行政诉讼法》举证责任制度的设置也揭示了通过监督行政机关依法行使行政职权，从而保护行政相对人合法权益的立法目的。我国《行政诉讼法》第32条规定“被告对做出的具体行政行为负有举证责任，应当提供做出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”因为在行政法律关系中，作为被告的行政机关与原告所处的地位是不平等的；行政法律关系的产生，是基于行政机关的单方面行为，行政机关作出的具体行政行为，无须预先征得被管理人的同意；被告行政机关的举证能力比原告强，行政机关是某一领域的专门管理部门，被告行政机关对其做出的具体行政行为的根据更为了解。行政诉讼的标的是行政机关的具体行政行为，行政机关为了证明其作出的具体行政行为是正确、合法的，应该向人民法院提供该具体行政行为的事实根据和法律、法规等规范性文件依据。如果行政机关在行政诉讼中不举证或者举不出证据，将要承担败诉的后果。这一规定与宪法行政法国际上通行的“遇有疑问时有利于自由民”、“遇有疑问时有利于上诉人”、“遇有疑问时有利于申请人”、“遇有疑问时不利于国库”、“遇有疑问时有利于劳动者”的分配证明责任的原则是一脉相承的。[2]《行政诉讼法》关于行政机关履行举证责任的规定，对于规范行政法律关系，监督和促进行政机关依法行政，保障公民、法人、或者其他组织的合法权益，起到了积极的作用。
三、行政诉讼管辖制度的改进与完善
行政诉讼一般地域管辖“原告就被告”原则，其弊端恰恰就在于将对被告的审查交由被告所在地的法院审理，实质上成了行政权与审判权之间联系的纽带，法院很难避开与自己有切身利益关系的行政机关、人大、党委的非法干扰，使得公正裁判往往落空，有违我国行政诉讼的目的。为了避免司法地方化，有必要顺应行政诉讼的立法原旨，逐步抬升原告的弱势地位，彻底摒弃民事案件的传统管辖理念，阻断行政权及其他权力对行政审判权的影响，最大限度地平衡诉讼程序中原、被告双方的地位和利益，使之趋于更加的平等。
（一）将“被告就原告”确立为行政诉讼特有原则
在行政诉讼中确立“被告就原告”原则，有助于弥补行政诉讼当事人地位失衡状态。因行政行为具有主体地位的不平等性、权利义务的特殊性、意思表示的单方面性，相对人在行政行为中处于弱势地位，因而在作为救济途径的行政诉讼中，应当给予其一定的倾斜，这一点在行政诉讼法关于举证责任分配的规定上得到了充分体现，从行政案件收费低廉及普遍适用合议制也可见一斑。但无庸置疑，比起强大的行政机关，原告的力量仍然弱小，因此，通过地域管辖制度的改革弥补原告在行政执法和行政诉讼中的劣势地位是可以考虑的方法。《行政诉讼法》的首要宗旨是保护行政相对人的合法权益，其次才是维护和监督行政机关依法行政。甚至有人认为，我国行政诉讼的唯一目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，因为行政机关依法行政无须通过行政诉讼加以维护，行政诉讼仅为相对人提供保护的救济途径。所以，在行政诉讼中，强调行政相对人权益保护的重要性，赋予其选择法院的权利和在其所在地法院起诉的特权，符合我国实施《行政诉讼法》的初衷。另外，我国目前老百姓的法律意识较为薄弱，确立原告所在地法院管辖，方便诉讼，真正实现司法为民。还可以使其抛却“官官相护”的隐忧。而“被告就原告”也不会太多地增加被告及受案法院的诉讼成本，相反会减少受案法院和被告的关系成本。
（二）赋予原告选择管辖法院的自主权
我国行政诉讼法规定的地域管辖与其他国家法律规定相比，原告选择的余地比较小，有必要吸纳和借鉴外国法院在管辖制度方面的现代司法理念，充分赋予原告对受诉法院的选择权，以保障原告的利益。如美国法律规定，对于案件有管辖权的地区法院有四种可能：一是被告机关所在地及其官员居住地；二是诉讼行为发生地；三是不动产所在地；四是原告居住地，公司的居住地是公司成立地[3]。在这四类法院中，除不动产所在地法院是专有管辖外，其余几处法院原告可以选择起诉。在未来的行政诉讼制度修改中，我国完全可以赋予原告选择原告所在地法院和其他与行政行为发生地有关联的法院进行诉讼。赋予原告选择管辖法院自主权的意义在于：其一，有利于原告诉讼权利的充分行使，克服其“不敢告”的心理。其二，减少受案法院和被告的关系成本，使法院敢于立案、敢于维护行政相对人的诉权。其三，符合平等原则，对强势的行政被告课以更多的义务，有利于原告与被告之间的权利义务的平衡。其四，符合方便当事人诉讼原则，表面上看起来是不利于被告诉讼，实际上被告可以委托诉讼代理人代理诉讼。而肯定原告的“选择管辖法院自主权”则极大的方便原告行使诉权，这在一个飞速发展、人口流动频繁的社会里，更具有现实意义。其五，促进行政机关依法行政，不在被告方法院审理，减损了行政权不当扩张的空间，减损了行政权的能量，客观上会对行政机关形成压力，使其有所禁忌和收敛，有利于促使行政机关依法行政，也一定程度上遏止了司法地方化的泛滥。
我国要吸纳和借鉴外国法院在管辖制度方面的现代司法理念，充分赋予原告对受诉法院的选择权。如美国法律规定，对于案件有管辖权的地区法院有四种：一是被告机关所在地及其官员居住地；二是诉讼行为发生地；三是不动产所在地；四是原告居住地，公司成立地[4]。除不动产所在地法院是专有管辖权法院以外，其余法院原告可以选择起诉。在未来的行政诉讼制度修改中，我国完全可以赋予原告选择原告所在地法院和其他与行政行为发生地有关联的法院进行诉讼，其意义在于：其一，有利于原告诉讼权利的充分行使，克服其“不敢告”的心理。其二，减少受案法院和被告的关系成本，使法院敢于立案、敢于维护行政相对人的诉权。其三，符合平等原则，对强势的行政被告课以更多的义务，有利于原告与被告之间的权利义务的平衡。其四，符合方便当事人诉讼原则，表面上看起来是不利于被告诉讼，实际上被告比原告拥有更多的人力、物力、财力资源，比原告更方便参加诉讼或委托代理人参加诉讼。而赋予原告选择管辖法院的自主权则极大的方便原告行使诉权，这在一个飞速发展、人口流动频繁的社会里，更具有现实意义。其五，促进行政机关依法行政，不在被告辖区法院审理，客观上会对行政机关形成压力，有利于促使行政机关依法行政，遏止司法地方化。只有充分尊重和保障原告选择管辖法院的自主权，才能切实有效地增加原告对法院的信任感，解决行政诉讼中的百姓“不愿告”、“不敢告”的问题，保障行政相对人的诉权。 （三）建立行政诉讼异地审判制度
赋予原告法院选择权仅是管辖制度改革的第一步，实践中行政相对人和行政机关通常在同一行政区域，这样法院选择权就会失去意义，这就需要建立行政诉讼异地审判制度。司法实践证明，法院审理以本辖区内行政机关为被告的案件，确实难以保证独立、公正审判，有时根本就不敢立案。“异地审判”制度就是针对原告与被告在同一法院辖区很难确保中立裁判的案件，原告或基层法院可以申请其所在地人民法院的上级人民法院管辖或由其指定最邻近区域的法院管辖的制度。实行异地审判，可以割断行政机关对法院的干预途径，由于被告不在自己辖区进行诉讼，其对案件的干预自然少了许多；审理案件的法院面对的是与自己没有“利害关系”的行政机关和行政相对人，相对来说地位比较超脱，审判的公正性可以获得制度的保障。
（四）确立中级人民法院管辖第一审行政案件制度
由中级人民法院管辖第一审行政案件，具有超脱地方党委、政府及基层行政机关控制的地位，可以减少制约，作出比较公正的判决。这既具有一定的现实法律基础，在目前也较为具备可行性、容易实行。
1、中级人民法院管辖第一审行政案件，具有一定的现实法律基础。按照《行政诉讼法》第14 条的规定，中级人民法院管辖的第一审行政案件有三类：第一类，商标案件、专利纠纷案件、海关处理的案件；第二类，对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件；第三类，本辖区内重大、复杂的行政案件。按照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）第8 条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第14 条第（三） 项规定的“本辖区内重大、复杂的案件”：（一） 被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件； （二） 社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件； （三） 重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件； （四） 其他重大、复杂案件。为了避免基层人民法院在审理行政案件时受到行政的干预，司法解释将被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件的管辖权作为本辖区内重大、复杂的案件提高到中级人民法院管辖，这是一个进步，但仅此仍远不够，为了尽量避免行政案件受行政干预，应将所有行政案件的第一审管辖权交给具超脱地位的中级人民法院。
2、由中级人民法院管辖第一审行政案件更能真正体现当事人在法律上一律公平的原则。如果由基层人民法院来管辖，行政机关利用其对法院的一些行政权力或行政上的利益关系对法院再施加压力，其在行政诉讼上的强势地位将更加突出，这就使原告更处于弱势地位。而由中级人民法院管辖第一审行政案件，因中级人民法院可以不受这些因素的影响，作为被告的行政机关不能对其施加压力，这样行政机关在行政诉讼中只能与原告处于同一地位，真正体现原、被告在法律上的平等。
（五）构建跨行政区域的司法区域从根本上改革管辖制度
应当通过改革法院设立体制，设置不同于行政区域的司法区域，将法院辖区转变为跨行政区域设置，组建可以超越地方利益的最高法院、大区法院、基层法院，从而将司法权与行政权以及同级立法权完全分割开来，形成司法公正所必需的抗干扰机制，使司法机关彻底摆脱对区域党政机关的人事和财产依附关系，有效地防范司法权的地方化，保障司法独立，克服司法地方保护主义。