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摘 要：近些年，在我国沿海地区、内地省份相继出现了"民工荒"现象，"民工荒"代替"民工潮"成为一种新的经济社会现象。这一现象的出现，对当地经济的发展产生了十分不利的影响。该现象的产生，究其原因，是由农民工权益得不到有效的保障而致的。因此，规范企业用人制度、完善社会保障制度、加快有关农民工权益保障的法制建设，建立农民工保障基金，就成为保障农民工权益的必经之路。
关键词：民工荒；社会保障
早在2004年"民工荒"现象就已经开始出现了。现在除了春节前后，其他时间也屡现"民工荒"现象。其波及范围也越来越广，从珠江三角洲到长江三角洲，再到中西部地区。现在不仅是技术工人短缺，普通劳工也开始短缺。"民工荒"的出现不仅严重阻碍了相关企业的生产和发展，而且制约了当地经济和社会的发展。妥善解决农民工急需的社会保障问题，不仅是解决"三农"问题，促进经济社会可持续发展的需要，也是维护农民工权益，构建和谐社会的政治任务。
一、"民工荒"现象凸显出我国社会保障的制度缺陷
"民工荒"的出现是由众多原因引起的，工资水平低并长期不见涨，劳动力市场不健全等是重要的诱因，但农民工社会保障制度的缺失也是造成"民工荒"的重要制度因素。
农民工就业和劳动权益往往受到侵犯。近年来，随着城市下岗工人增多，城市就业压力加大，许多城市特别是大城市也出于保护本地人就业的考虑，对农民工就业实施了一些限制措施，如上海在1995年发布了对农民工进入上海就业进行了行业限制。另外，农民工的工资和劳动保护权益也屡遭侵犯。农民工在城市大多数从事的都是苦、脏、累、技术含量低的体力工作，其工资水平相对较低。自身技术水平低、企业拖欠工资等情况又使得农民工的收入极具有不稳定性，他们面临生存风险的可能性较大。农民工的生活和工作状况亟需得到最低生活保障、工伤保险、医疗保险、失业保险等社会保障制度的保护。但目前农民工社会保障的参保率非常低，而农民工的企业补充保险、职工互助合作保险、商业保险的参保率更低。农民工参保意愿不高的原因在于社会保障的个人承担比例对农民工来说过高，从某种意义上说，甚至成为他们的负担。
农民工的群体特点与其现有社会保障制度不对称。农民工流动性强，在目前的政策下跨省市就业劳动无法转接保险关系，农民工参加社会保险实质意义不大。同样由于农民工的高流动性和作为雇主一方因缴纳社会保险增加劳动力成本，因而企业不愿意为其承担相应的保险费。农民工与城市职工在工作、生活上的诸多差异，要求农民工社会保障制度也应当有别于城镇居民的社会保障制度。完全采用城市居民社会保障制度无法保证农民工的参保率，也无法满足农民工对社保的需求。
二、建立农民工社会保障制度的难点
户籍制度是建立农民工社会保障制度的制度羁绊。我国户籍制度人为地将人口分为两种：一种是占总人口75%的农业人口户籍，另一种为非农业人口户籍，身份不同代表的权力、地位和机会也不同。户籍制度的发展就是很好的证明，长期下来，其两大缺陷日益突出和固定化：一是限制迁徙；二是缺乏基本的人身权益保护。农民工户籍身份是农民，而职业身份是工人，其在城市工作过程中在就业、住房、子女受教育，甚至人身、人格等方面都因为户籍关系受到了不公正的待遇，不能融入城市主流社会，成为游离在城市的边缘人。在城市中，他们必须具备《外出人员务工登记卡》、《外出人员计划生育证》、《暂住证》、《外来人员婚育证》、《就业证》等等一系列证件才能证明他们的身份。这是"民工荒"形成的根本推动力，也是隐藏在"民工荒"背后的制度因素。户籍制度造成了农民工较高的流动性，而流动性使社会保障制度难以发挥保障作用。
农民工的高流动性是建立农民工社会保障制度的现实挑战。大多数农民工的流动性强，使得社会保险部门的管理难度和运行成本扩大，加之费率偏高而造成用人单位为降低生产成本不愿意为农民工投保，甚至可能出现大量裁减农民工的现象。部分农民宁愿多要工资而不愿意缴付养老保险费，或者将不被裁减放在首位考虑。
另外，由于农村没有社会保险，农民工一旦离职，其社保关系就很难衔接。他们往往选择退保，而退保手续难、周期长，造成农民工们很难真正享受到社保的好处。要建立行之有效的农民工社会保障制度，必须考虑到农民工的高流动性，解决城乡社会保障制度的衔接问题，这是社会保障制度面临的现实挑战。
三、建立农民工社会保障制度的建议
1、完善农民工的就业环境
农民工是推动城镇化、工业化的重要力量，是衔接农村和城镇的枢纽。完善农民工的社会保障，对于推进"城乡一体化"，构建和谐社会具有重要意义，在我国现阶段，农民工的社会保障不可能一步到位，一定要循序渐进，充分考虑农民工的真实需要。当前对农民工而言就业和劳动权益保障是第一位的，要消除农民工进入的各种限制，建立统一的劳动力市场，强化劳动保障执法监察，纠正违法用工行为，突出解决用工单位拖欠或克扣农民工工资问题，健全欠薪保障制、工资支付制度等，用法制的手段使农民工的合法权益得到保护
2、降低缴费率，加强城乡社保体制的衔接
针对较高的缴费，可以设计一种过渡性的方案，实行低费率、低缴费基数，缴费由用人单位和农民工双方共同负担。在不同统筹地区参保缴费的，个人帐户和保险权益只接不转，不能退保对于符合条件转入城镇职工养老保险体系的，按规定折抵缴费年限，调整个人帐户规模，划分个人帐户和社会统筹基金，调整个人帐户规模，划分个人帐户和社会统筹基金，对回农村的，则转移个人帐户进入农保，进入农村保险体系。长期来看，农民工社会保障制度必须做到可携带，并最终为建设城乡一体化的社会保障制度服务。在工伤保险为所有农民工提供保障的基础上，以大病医疗为主的医疗保险首先与农村新型合作医疗衔接，进一步发展成多层次的医疗保障制度，最终实现城乡一体化。建立一个与城镇养老保障体制不一样的针对农民工的低水平养老保险制度，在农民工的养老保险意识提高后，逐渐向高水平发展。而实现城乡社保制度的一体化必须首先解决户籍制度的问题。
3、建立适合农民工实际的社会保障
根据农民工所从事的职业特点、流动程度、工作性质和生活状况等不同群体的特点，对他们采取相应比较灵活的政策。最迫切的是尽快确立农民工的工伤保险制度；由于农民工的特殊身份，他们所从事的工作主要在条件较差的第二劳动力市场，农民工因工致伤、致残、致命的事故时有发生，并因此产生了一系列的劳资纠纷，决定了对农民工的工伤保险制度应当作为最基本的社会保障项目尽快得到确立。其次是建立农民工的大病或疾病住院保障机制；然后是逐步建立面向农民工的最低生活保障以及社会救助制度，包括农民工遭遇天灾人祸时的紧急救济、特殊情形下的贫困救助、合法权益受损或遭遇不公待遇时的法律援助等；另外把农民工的养老保险纳入有差别的社会养老保险体系。最后，还必须规范用工，让所有用人单位均须与所雇用的农民工依法签订劳动合同，并接受政府部门的监督。
农民工是中国社会转型过程中出现的新的结构因素，解决他们的社会保障及有传统的经验可供参考，必须在实践中不断总结经验，逐步推进，随着我国社会保障制度的政策发展，在基础养老金实行全国统筹之后，逐步纳入统一的城镇社会保障体系。
参考文献：
[1]郭秀兰,马占士.由"民工荒"引发的思考[J].沧桑,2005,(1).
[2]桂惠芳.农民工社会保险体系的现状与构想[J]金融与经济,2005,(1).
[3]洪秋妹,何军.透视中国民工荒现象[J].农业·农村·农民,2006,(5).
[4]石宏伟.我国城乡二元化社会保障制度的改革和创新[D].苏州大学,2007.
[5]田家军.关于构建农民工社会保障问题探析[D].东北师范大学,2006.
[6]张喜亮,吕英.从农民工退保看社会保障制度的完善[N],工人日报,2006-01-09.
作者简介：黄建芳（1986.4-），山西忻州人，西北政法大学法律硕士研究生，研究方向：劳动与社会保障法。
关键词：民工荒；社会保障
早在2004年"民工荒"现象就已经开始出现了。现在除了春节前后，其他时间也屡现"民工荒"现象。其波及范围也越来越广，从珠江三角洲到长江三角洲，再到中西部地区。现在不仅是技术工人短缺，普通劳工也开始短缺。"民工荒"的出现不仅严重阻碍了相关企业的生产和发展，而且制约了当地经济和社会的发展。妥善解决农民工急需的社会保障问题，不仅是解决"三农"问题，促进经济社会可持续发展的需要，也是维护农民工权益，构建和谐社会的政治任务。
一、"民工荒"现象凸显出我国社会保障的制度缺陷
"民工荒"的出现是由众多原因引起的，工资水平低并长期不见涨，劳动力市场不健全等是重要的诱因，但农民工社会保障制度的缺失也是造成"民工荒"的重要制度因素。
农民工就业和劳动权益往往受到侵犯。近年来，随着城市下岗工人增多，城市就业压力加大，许多城市特别是大城市也出于保护本地人就业的考虑，对农民工就业实施了一些限制措施，如上海在1995年发布了对农民工进入上海就业进行了行业限制。另外，农民工的工资和劳动保护权益也屡遭侵犯。农民工在城市大多数从事的都是苦、脏、累、技术含量低的体力工作，其工资水平相对较低。自身技术水平低、企业拖欠工资等情况又使得农民工的收入极具有不稳定性，他们面临生存风险的可能性较大。农民工的生活和工作状况亟需得到最低生活保障、工伤保险、医疗保险、失业保险等社会保障制度的保护。但目前农民工社会保障的参保率非常低，而农民工的企业补充保险、职工互助合作保险、商业保险的参保率更低。农民工参保意愿不高的原因在于社会保障的个人承担比例对农民工来说过高，从某种意义上说，甚至成为他们的负担。
农民工的群体特点与其现有社会保障制度不对称。农民工流动性强，在目前的政策下跨省市就业劳动无法转接保险关系，农民工参加社会保险实质意义不大。同样由于农民工的高流动性和作为雇主一方因缴纳社会保险增加劳动力成本，因而企业不愿意为其承担相应的保险费。农民工与城市职工在工作、生活上的诸多差异，要求农民工社会保障制度也应当有别于城镇居民的社会保障制度。完全采用城市居民社会保障制度无法保证农民工的参保率，也无法满足农民工对社保的需求。
二、建立农民工社会保障制度的难点
户籍制度是建立农民工社会保障制度的制度羁绊。我国户籍制度人为地将人口分为两种：一种是占总人口75%的农业人口户籍，另一种为非农业人口户籍，身份不同代表的权力、地位和机会也不同。户籍制度的发展就是很好的证明，长期下来，其两大缺陷日益突出和固定化：一是限制迁徙；二是缺乏基本的人身权益保护。农民工户籍身份是农民，而职业身份是工人，其在城市工作过程中在就业、住房、子女受教育，甚至人身、人格等方面都因为户籍关系受到了不公正的待遇，不能融入城市主流社会，成为游离在城市的边缘人。在城市中，他们必须具备《外出人员务工登记卡》、《外出人员计划生育证》、《暂住证》、《外来人员婚育证》、《就业证》等等一系列证件才能证明他们的身份。这是"民工荒"形成的根本推动力，也是隐藏在"民工荒"背后的制度因素。户籍制度造成了农民工较高的流动性，而流动性使社会保障制度难以发挥保障作用。
农民工的高流动性是建立农民工社会保障制度的现实挑战。大多数农民工的流动性强，使得社会保险部门的管理难度和运行成本扩大，加之费率偏高而造成用人单位为降低生产成本不愿意为农民工投保，甚至可能出现大量裁减农民工的现象。部分农民宁愿多要工资而不愿意缴付养老保险费，或者将不被裁减放在首位考虑。
另外，由于农村没有社会保险，农民工一旦离职，其社保关系就很难衔接。他们往往选择退保，而退保手续难、周期长，造成农民工们很难真正享受到社保的好处。要建立行之有效的农民工社会保障制度，必须考虑到农民工的高流动性，解决城乡社会保障制度的衔接问题，这是社会保障制度面临的现实挑战。
三、建立农民工社会保障制度的建议
1、完善农民工的就业环境
农民工是推动城镇化、工业化的重要力量，是衔接农村和城镇的枢纽。完善农民工的社会保障，对于推进"城乡一体化"，构建和谐社会具有重要意义，在我国现阶段，农民工的社会保障不可能一步到位，一定要循序渐进，充分考虑农民工的真实需要。当前对农民工而言就业和劳动权益保障是第一位的，要消除农民工进入的各种限制，建立统一的劳动力市场，强化劳动保障执法监察，纠正违法用工行为，突出解决用工单位拖欠或克扣农民工工资问题，健全欠薪保障制、工资支付制度等，用法制的手段使农民工的合法权益得到保护
2、降低缴费率，加强城乡社保体制的衔接
针对较高的缴费，可以设计一种过渡性的方案，实行低费率、低缴费基数，缴费由用人单位和农民工双方共同负担。在不同统筹地区参保缴费的，个人帐户和保险权益只接不转，不能退保对于符合条件转入城镇职工养老保险体系的，按规定折抵缴费年限，调整个人帐户规模，划分个人帐户和社会统筹基金，调整个人帐户规模，划分个人帐户和社会统筹基金，对回农村的，则转移个人帐户进入农保，进入农村保险体系。长期来看，农民工社会保障制度必须做到可携带，并最终为建设城乡一体化的社会保障制度服务。在工伤保险为所有农民工提供保障的基础上，以大病医疗为主的医疗保险首先与农村新型合作医疗衔接，进一步发展成多层次的医疗保障制度，最终实现城乡一体化。建立一个与城镇养老保障体制不一样的针对农民工的低水平养老保险制度，在农民工的养老保险意识提高后，逐渐向高水平发展。而实现城乡社保制度的一体化必须首先解决户籍制度的问题。
3、建立适合农民工实际的社会保障
根据农民工所从事的职业特点、流动程度、工作性质和生活状况等不同群体的特点，对他们采取相应比较灵活的政策。最迫切的是尽快确立农民工的工伤保险制度；由于农民工的特殊身份，他们所从事的工作主要在条件较差的第二劳动力市场，农民工因工致伤、致残、致命的事故时有发生，并因此产生了一系列的劳资纠纷，决定了对农民工的工伤保险制度应当作为最基本的社会保障项目尽快得到确立。其次是建立农民工的大病或疾病住院保障机制；然后是逐步建立面向农民工的最低生活保障以及社会救助制度，包括农民工遭遇天灾人祸时的紧急救济、特殊情形下的贫困救助、合法权益受损或遭遇不公待遇时的法律援助等；另外把农民工的养老保险纳入有差别的社会养老保险体系。最后，还必须规范用工，让所有用人单位均须与所雇用的农民工依法签订劳动合同，并接受政府部门的监督。
农民工是中国社会转型过程中出现的新的结构因素，解决他们的社会保障及有传统的经验可供参考，必须在实践中不断总结经验，逐步推进，随着我国社会保障制度的政策发展，在基础养老金实行全国统筹之后，逐步纳入统一的城镇社会保障体系。
参考文献：
[1]郭秀兰,马占士.由"民工荒"引发的思考[J].沧桑,2005,(1).
[2]桂惠芳.农民工社会保险体系的现状与构想[J]金融与经济,2005,(1).
[3]洪秋妹,何军.透视中国民工荒现象[J].农业·农村·农民,2006,(5).
[4]石宏伟.我国城乡二元化社会保障制度的改革和创新[D].苏州大学,2007.
[5]田家军.关于构建农民工社会保障问题探析[D].东北师范大学,2006.
[6]张喜亮,吕英.从农民工退保看社会保障制度的完善[N],工人日报,2006-01-09.
作者简介：黄建芳（1986.4-），山西忻州人，西北政法大学法律硕士研究生，研究方向：劳动与社会保障法。