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循环经济是一种实践可持续发展理念的新的经济发展模式，发展循环经济是消解资源、环境与发展之间的尖锐冲突的根本出路。我国循环经济发展尚处于起步阶段，面临着诸多制约因素，其中最根本的是制度约束。推进循环经济进一步发展的关键是改革和制度创新，以此为市场主体和技术创新注入新的激励和约束机制，从而使其进入
良性运行轨道。
一、循环经济是一种实践可持续发展理念的新的经济发展模式
改革开放以来，中国经济一直保持快速增长，取得了举世瞩目的成就。但是，高消耗、高排放、低效率的粗放型增长方式造成了经济发展的资源和环境成本过高，环境污染状况日益严重，资源利用率与国际先进水平相比较低，突出表现在：资源产出率低、资源利用效率低、资源综合利用水平低、再生资源回收和循环利用率低等。本世纪头20年，我国将处于工业化和城镇化快速发展阶段，我国的经济总量将在2000年的基础上翻两番，面临的资源和环境形势十分严峻，如果继续沿袭传统的粗放型发展模式，资源与环境是难以为继的。面对这种情况，我们必须按照科学发展观的要求，转变现行的发展方式，大力发展循环经济，加快建设资源节约型和环境友好型社会。
循环经济是一种实践可持续发展理念的新的经济发展模式。它以资源的高效利用和循环利用为核心，以“减量化、再利用、资源化”为原则，以低消耗、低排放、高效率为基本特征，着力实现从“资源—产品—废弃物”的单向式直线发展向“资源—产品—再生资源”的反馈式循环发展转变，追求在发展中实现多赢，把清洁生产、资源综合利用、生态设计和可持续消费等融为一体，以尽可能小的资源消耗和环境成本，获得尽可能大的经济效益和社会效益，从而使经济系统与自然生态系统的物质循环过程相互和谐，促进资源永续利用。
二、我国循环经济发展的制约因素
目前我国循环经济发展尚处于起步阶段，从发展的文化、制度、体制、机制到技术等方面存在明显的缺陷和不足，使其发展面临着诸多挑战。
（一）观念障碍
作为一个发展中国家，我国以追求物质财富增长为核心的传统发展观尚未根本转变。当前，一些地方政府和职能管理部门没有真正树立起以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观和正确的政绩观，对发展循环经济的战略意义和紧迫性认识不足，重开发、轻节约，重速度、轻效益，重外延发展、轻内涵发展，重经济增长，轻资源环境保护，节约优先的方针没有很好体现到发展规划、城市建设和各项工作中去；企业大多还秉承着追求企业利润最大化、成本最小化的经营理念，对环境成本的关注程度不高；全民节约意识、环保意识不强，许多消费文化和价值观带有很强的物质享乐主义和不可持续消费的特征。
（二）制度与机制障碍
我国尚没有形成适合循环经济发展需要的经济机制和政策体系，现有的制度和政策如国民经济核算体系、价格体系、税收体系等和部分宏观产业政策仍是服务于传统经济发展模式，以至于在现行市场条件下，再利用和再生利用原料的成本往往比购买新原料的价格更高，使得经济效益难以显现，缺乏内在动力机制促进循环经济的发展。
（三）法律法规体系不健全
循环经济发展首先以解决资源短缺和环境污染为目标，需要立法机构制定必要的循环经济法规，进行强力干预，使循环经济有法可依，有章可循。我国环境与资源立法相当一部分是在市场经济体制确定之前制定的，不能适应市场经济体制下发展循环经济的要求，相关法律和行政法规规定零散，标准不完善，可操作性差。
（四）缺乏总体规划和宏观指导
目前我国还没有制定出循环经济发展的总体规划，对于循环经济应该用什么指标来衡量，采用怎样的统计方法和调查体系来搜集数据，无论在理论还是实践方面都还比较薄弱，循环经济规划、管理缺乏基本的数据信息。我国在推行清洁生产、资源节约和综合利用等方面已采取了很多措施，取得了一定成效，现在迫切需要加快建立循环经济评价指标体系，对循环经济发展统筹规划，将发展循环经济的理念贯穿到各类专项规划、区域规划以及城市总体规划中，加强对循环经济发展的宏观指导。
（五）缺乏循环经济技术支撑体系
循环经济是建立在技术进步和创新支撑体系上的高端化经济模式，资源的综合利用、产品的反复使用、报废后产品的再生利用资源化，都需要技术的支撑，需要技术突破后的低成本。但是，在目前开发中，我国大幅度提高资源利用率的共性和关键技术的创新动力不强，循环经济发展缺乏物质支撑。
（六）产业结构障碍
我国地区产业结构趋同状况严重。据有关资料显示，目前我国中部和东部工业结构的相似率为93.5%，西部与中部工业结构的相似率为97.3%。地区产业结构的严重趋同破坏了地区间合理的社会分工和专业化协作，无法实现集约经营和规模经济，使社会资源配置处于低效，严重影响了循环经济的整体布局和良性发展。同时，我国产业组织结构不合理，企业规模普遍小型化，分散化，缺乏规模效益和区域集聚效益，加大了形成循环利用资源的网络的难度。
三、循环经济发展的制度条件
循环经济发展面临的制约因素概括起来说最根本的就是制度因素，循环经济是一种新型的经济发展模式，需要对传统经济发展模式进行转型，建立一套新的制度体系。新制度学派的代表人之一诺思认为，制度是指“一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的伦理道德规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化的个人行为。”制度可以划分为三种类型：一是宪法秩序。它包括确立生产、交换和分配的一整套政治、社会和法律的基本规则。二是制度安排。这是在宪法秩序下约束特定行为模式和关系、界定交换条件的一系列具体的操作规则。三是行为的伦理道德规范。它是由相互关联、包罗万象的世界观组成。
制度创新对发展循环经济之所以重要，是因为制度为每一个参与社会经济活动的行为人设置了一整套正式与非正式的行为约束规则，制度的创新可以通过影响经济人的行为选择来改变经济发展的模式和绩效。首先，制度界定了人与人之间的经济关系，规定人们的行为选择，提供对未来的稳定预期，一定的制度安排有助于减少交易成本，克服市场扭曲现象；其次，制度决定了经济结构、发展战略和经济运行的方向；最后，制度创新可塑造出新的激励或动力机制，激发行为人参与交易活动、进行技术创新的动机。
企业是循环经济发展的主体，如何使企业在发展循环经济中具有内在的经济利益驱动，关键是要解决机制、制度的问题，包括基础性制度如产权和价格制度，规范性制度如生产、采购、消费和贸易制度，激励性制度如财政、金融、税收和投资制度，考核性制度如国民经济核算、审计和会计制度。通过构建符合循环经济发展的市场规则和制度体系，规范企业和消费者的市场行为，激励生产者和消费者通过发展循环经济追求自身利益最大化。
四、深化改革、积极创新是加快循环经济发展的必由之路
发展循环经济是一项系统工程，从循环经济的发展理念到行动，从政策引导到制度创新，从整体规划到具体实施，从技术创新到产业化，都需要各级部门、企业和消费者长期不懈的努力。
（一）深化资源价格体系改革，充分发挥市场在资源价格体系形成中的作用
当前，资源开发利用存在的主要问题是产权界定不明，许多重要自然资源的价格偏低、形成机制不合理，没有真实地反映资源的市场供求关系、稀缺程度和利用的环境成本，导致的后果是：资源开发过度，浪费严重；加大了环境污染和破坏的治理难度；综合利用和有效保护的激励不足，抑制了资源高效和可持续利用方面的技术创新。因此，需要创新资源的产权制度，明确产权主体的权利和责任边界，培育多元化投资主体，形成有效的产权主体激励、约束机制，改变资源开发的无序竞争格局。要深化资源性产品价格的市场化改革，使其价格能正确地反映它的全部社会成本，逐步理顺资源性产品与最终产品的比价关系，充分运用价格调节机制促进资源的合理开发、节约使用、高效利用和有效保护，发挥市场对资源配置的基础性作用。
（二）建立生产者责任延伸制度
生产者责任延伸是将循环经济理念延伸到生产过程之外，生产者不仅对产品的性能、质量和服务负责，同时承担起从原料采购、生产加工到废弃物回收再利用整个过程对环境影响的全部责任。企业是实施循环经济的主体，是循环经济建设的基础，通过法律手段、经济手段以及必要的行政手段规定、引导生产者必须回收利用和处理自己的产品，鼓励生产者在产品设计时即考虑方便回收和循环利用。
（三）发挥政府职能，推动循环经济发展
1．加强对循环经济发展的科学规划和宏观指导。首先，要加快研究建立循环经济综合评价指标体系和相应的统计调查制度及工作体系，切实做好有关数据的采集和分析工作，为搞好循环经济发展规划打好基础。其次，应尽快成立国家一级的循环经济领导机构，研究制定循环经济发展中长期战略规划和节能、节水、资源综合利用以及重点行业、重点领域发展循环经济的专项规划与推进计划，并将其全面融入国民经济和社会发展五年规划之中，通过制定国家层面的循环经济宏观发展战略和规划，形成循环经济发展的总体框架和稳定预期。2．改革现行的政府政绩考核制度，将资源效率和环境保护纳入干部政绩考核制度中，并将考核结果作为评价和任用干部的重要标准，调动和保护干部的环保积极性，并在此基础上逐步推行离任生态审计制度。3．建立起有利于激励循环经济发展的财政、税收、金融、产业等政策体系。当前要加大对循环经济的资金支持力度，对一些节约资源、发展循环经济的重大工程项目和技术开发、产业化示范项目，政府给予直接投资或资金补助、贷款贴息等支持，发挥政府投资对社会投资的引导作用。要利用产业政策引导、促进产业结构调整，加快发展低耗能、低排放的第三产业和高技术产业，鼓励用高新技术和先进适用技术改造提升传统产业，加快淘汰落后工艺、技术和设备，严格限制高耗能、高耗水、重污染产业的发展，要推进企业重组，优化产业组织结构，通过规模经济和企业集聚促进产业生态链和循环经济网络的形成。4．政府绿色采购制度。要扩大政府绿色采购的范围，使循环经济型企业获得市场的支持与激励。
（四）加快法制建设，加强执法监督，依法推进循环经济发展
发展循环经济是整个国家的需要，有必要加快制定循环经济相关法规，依法推进循环经济发展。就环境而言，中国的制度设计仍然沿袭传统的“先污染，后治理”的末端治理方式，应该尽快对现行的资源环境法律以“减量化”“再利用”和“再循环”原则为指导，进行系统的修改，从“源头治理”“过程控制”到“末端治理”都要依法进行。要加快制定《循环经济促进法》，规定循环经济发展的基本方针、指导思想、基本原则、法律制度和责任。为了促进循环经济的发展，有必要制定和完善循环经济的条例和部门行政规章。建立执法责任制，依法建立严格的监管制度，加大执法监督检查的力度，保证法规的有效贯彻实施。
（五）重视循环经济伦理道德规范建设
我国作为一个发展中大国，要转变以追求物质财富增长为核心的传统发展观任重而道远，需要通过宣传教育增强全社会发展循环经济的责任感和紧迫感，逐步形成符合循环经济发展要求的道德、习惯和文化。要引导全社会树立正确的消费观，在消费过程中注重对垃圾的处置，不造成环境污染。同时，鼓励消费者购买产品时，优先选择具有绿色环保标志的产品，或者在同等条件下优先选择包装少、节能、节水、节材、对环境影响小的产品，尽可能不使用一次性的消费产品，逐步形成节约资源和保护环境的生活方式和消费模式。
（作者单位：山东财政学院经济系）
良性运行轨道。
一、循环经济是一种实践可持续发展理念的新的经济发展模式
改革开放以来，中国经济一直保持快速增长，取得了举世瞩目的成就。但是，高消耗、高排放、低效率的粗放型增长方式造成了经济发展的资源和环境成本过高，环境污染状况日益严重，资源利用率与国际先进水平相比较低，突出表现在：资源产出率低、资源利用效率低、资源综合利用水平低、再生资源回收和循环利用率低等。本世纪头20年，我国将处于工业化和城镇化快速发展阶段，我国的经济总量将在2000年的基础上翻两番，面临的资源和环境形势十分严峻，如果继续沿袭传统的粗放型发展模式，资源与环境是难以为继的。面对这种情况，我们必须按照科学发展观的要求，转变现行的发展方式，大力发展循环经济，加快建设资源节约型和环境友好型社会。
循环经济是一种实践可持续发展理念的新的经济发展模式。它以资源的高效利用和循环利用为核心，以“减量化、再利用、资源化”为原则，以低消耗、低排放、高效率为基本特征，着力实现从“资源—产品—废弃物”的单向式直线发展向“资源—产品—再生资源”的反馈式循环发展转变，追求在发展中实现多赢，把清洁生产、资源综合利用、生态设计和可持续消费等融为一体，以尽可能小的资源消耗和环境成本，获得尽可能大的经济效益和社会效益，从而使经济系统与自然生态系统的物质循环过程相互和谐，促进资源永续利用。
二、我国循环经济发展的制约因素
目前我国循环经济发展尚处于起步阶段，从发展的文化、制度、体制、机制到技术等方面存在明显的缺陷和不足，使其发展面临着诸多挑战。
（一）观念障碍
作为一个发展中国家，我国以追求物质财富增长为核心的传统发展观尚未根本转变。当前，一些地方政府和职能管理部门没有真正树立起以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观和正确的政绩观，对发展循环经济的战略意义和紧迫性认识不足，重开发、轻节约，重速度、轻效益，重外延发展、轻内涵发展，重经济增长，轻资源环境保护，节约优先的方针没有很好体现到发展规划、城市建设和各项工作中去；企业大多还秉承着追求企业利润最大化、成本最小化的经营理念，对环境成本的关注程度不高；全民节约意识、环保意识不强，许多消费文化和价值观带有很强的物质享乐主义和不可持续消费的特征。
（二）制度与机制障碍
我国尚没有形成适合循环经济发展需要的经济机制和政策体系，现有的制度和政策如国民经济核算体系、价格体系、税收体系等和部分宏观产业政策仍是服务于传统经济发展模式，以至于在现行市场条件下，再利用和再生利用原料的成本往往比购买新原料的价格更高，使得经济效益难以显现，缺乏内在动力机制促进循环经济的发展。
（三）法律法规体系不健全
循环经济发展首先以解决资源短缺和环境污染为目标，需要立法机构制定必要的循环经济法规，进行强力干预，使循环经济有法可依，有章可循。我国环境与资源立法相当一部分是在市场经济体制确定之前制定的，不能适应市场经济体制下发展循环经济的要求，相关法律和行政法规规定零散，标准不完善，可操作性差。
（四）缺乏总体规划和宏观指导
目前我国还没有制定出循环经济发展的总体规划，对于循环经济应该用什么指标来衡量，采用怎样的统计方法和调查体系来搜集数据，无论在理论还是实践方面都还比较薄弱，循环经济规划、管理缺乏基本的数据信息。我国在推行清洁生产、资源节约和综合利用等方面已采取了很多措施，取得了一定成效，现在迫切需要加快建立循环经济评价指标体系，对循环经济发展统筹规划，将发展循环经济的理念贯穿到各类专项规划、区域规划以及城市总体规划中，加强对循环经济发展的宏观指导。
（五）缺乏循环经济技术支撑体系
循环经济是建立在技术进步和创新支撑体系上的高端化经济模式，资源的综合利用、产品的反复使用、报废后产品的再生利用资源化，都需要技术的支撑，需要技术突破后的低成本。但是，在目前开发中，我国大幅度提高资源利用率的共性和关键技术的创新动力不强，循环经济发展缺乏物质支撑。
（六）产业结构障碍
我国地区产业结构趋同状况严重。据有关资料显示，目前我国中部和东部工业结构的相似率为93.5%，西部与中部工业结构的相似率为97.3%。地区产业结构的严重趋同破坏了地区间合理的社会分工和专业化协作，无法实现集约经营和规模经济，使社会资源配置处于低效，严重影响了循环经济的整体布局和良性发展。同时，我国产业组织结构不合理，企业规模普遍小型化，分散化，缺乏规模效益和区域集聚效益，加大了形成循环利用资源的网络的难度。
三、循环经济发展的制度条件
循环经济发展面临的制约因素概括起来说最根本的就是制度因素，循环经济是一种新型的经济发展模式，需要对传统经济发展模式进行转型，建立一套新的制度体系。新制度学派的代表人之一诺思认为，制度是指“一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的伦理道德规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化的个人行为。”制度可以划分为三种类型：一是宪法秩序。它包括确立生产、交换和分配的一整套政治、社会和法律的基本规则。二是制度安排。这是在宪法秩序下约束特定行为模式和关系、界定交换条件的一系列具体的操作规则。三是行为的伦理道德规范。它是由相互关联、包罗万象的世界观组成。
制度创新对发展循环经济之所以重要，是因为制度为每一个参与社会经济活动的行为人设置了一整套正式与非正式的行为约束规则，制度的创新可以通过影响经济人的行为选择来改变经济发展的模式和绩效。首先，制度界定了人与人之间的经济关系，规定人们的行为选择，提供对未来的稳定预期，一定的制度安排有助于减少交易成本，克服市场扭曲现象；其次，制度决定了经济结构、发展战略和经济运行的方向；最后，制度创新可塑造出新的激励或动力机制，激发行为人参与交易活动、进行技术创新的动机。
企业是循环经济发展的主体，如何使企业在发展循环经济中具有内在的经济利益驱动，关键是要解决机制、制度的问题，包括基础性制度如产权和价格制度，规范性制度如生产、采购、消费和贸易制度，激励性制度如财政、金融、税收和投资制度，考核性制度如国民经济核算、审计和会计制度。通过构建符合循环经济发展的市场规则和制度体系，规范企业和消费者的市场行为，激励生产者和消费者通过发展循环经济追求自身利益最大化。
四、深化改革、积极创新是加快循环经济发展的必由之路
发展循环经济是一项系统工程，从循环经济的发展理念到行动，从政策引导到制度创新，从整体规划到具体实施，从技术创新到产业化，都需要各级部门、企业和消费者长期不懈的努力。
（一）深化资源价格体系改革，充分发挥市场在资源价格体系形成中的作用
当前，资源开发利用存在的主要问题是产权界定不明，许多重要自然资源的价格偏低、形成机制不合理，没有真实地反映资源的市场供求关系、稀缺程度和利用的环境成本，导致的后果是：资源开发过度，浪费严重；加大了环境污染和破坏的治理难度；综合利用和有效保护的激励不足，抑制了资源高效和可持续利用方面的技术创新。因此，需要创新资源的产权制度，明确产权主体的权利和责任边界，培育多元化投资主体，形成有效的产权主体激励、约束机制，改变资源开发的无序竞争格局。要深化资源性产品价格的市场化改革，使其价格能正确地反映它的全部社会成本，逐步理顺资源性产品与最终产品的比价关系，充分运用价格调节机制促进资源的合理开发、节约使用、高效利用和有效保护，发挥市场对资源配置的基础性作用。
（二）建立生产者责任延伸制度
生产者责任延伸是将循环经济理念延伸到生产过程之外，生产者不仅对产品的性能、质量和服务负责，同时承担起从原料采购、生产加工到废弃物回收再利用整个过程对环境影响的全部责任。企业是实施循环经济的主体，是循环经济建设的基础，通过法律手段、经济手段以及必要的行政手段规定、引导生产者必须回收利用和处理自己的产品，鼓励生产者在产品设计时即考虑方便回收和循环利用。
（三）发挥政府职能，推动循环经济发展
1．加强对循环经济发展的科学规划和宏观指导。首先，要加快研究建立循环经济综合评价指标体系和相应的统计调查制度及工作体系，切实做好有关数据的采集和分析工作，为搞好循环经济发展规划打好基础。其次，应尽快成立国家一级的循环经济领导机构，研究制定循环经济发展中长期战略规划和节能、节水、资源综合利用以及重点行业、重点领域发展循环经济的专项规划与推进计划，并将其全面融入国民经济和社会发展五年规划之中，通过制定国家层面的循环经济宏观发展战略和规划，形成循环经济发展的总体框架和稳定预期。2．改革现行的政府政绩考核制度，将资源效率和环境保护纳入干部政绩考核制度中，并将考核结果作为评价和任用干部的重要标准，调动和保护干部的环保积极性，并在此基础上逐步推行离任生态审计制度。3．建立起有利于激励循环经济发展的财政、税收、金融、产业等政策体系。当前要加大对循环经济的资金支持力度，对一些节约资源、发展循环经济的重大工程项目和技术开发、产业化示范项目，政府给予直接投资或资金补助、贷款贴息等支持，发挥政府投资对社会投资的引导作用。要利用产业政策引导、促进产业结构调整，加快发展低耗能、低排放的第三产业和高技术产业，鼓励用高新技术和先进适用技术改造提升传统产业，加快淘汰落后工艺、技术和设备，严格限制高耗能、高耗水、重污染产业的发展，要推进企业重组，优化产业组织结构，通过规模经济和企业集聚促进产业生态链和循环经济网络的形成。4．政府绿色采购制度。要扩大政府绿色采购的范围，使循环经济型企业获得市场的支持与激励。
（四）加快法制建设，加强执法监督，依法推进循环经济发展
发展循环经济是整个国家的需要，有必要加快制定循环经济相关法规，依法推进循环经济发展。就环境而言，中国的制度设计仍然沿袭传统的“先污染，后治理”的末端治理方式，应该尽快对现行的资源环境法律以“减量化”“再利用”和“再循环”原则为指导，进行系统的修改，从“源头治理”“过程控制”到“末端治理”都要依法进行。要加快制定《循环经济促进法》，规定循环经济发展的基本方针、指导思想、基本原则、法律制度和责任。为了促进循环经济的发展，有必要制定和完善循环经济的条例和部门行政规章。建立执法责任制，依法建立严格的监管制度，加大执法监督检查的力度，保证法规的有效贯彻实施。
（五）重视循环经济伦理道德规范建设
我国作为一个发展中大国，要转变以追求物质财富增长为核心的传统发展观任重而道远，需要通过宣传教育增强全社会发展循环经济的责任感和紧迫感，逐步形成符合循环经济发展要求的道德、习惯和文化。要引导全社会树立正确的消费观，在消费过程中注重对垃圾的处置，不造成环境污染。同时，鼓励消费者购买产品时，优先选择具有绿色环保标志的产品，或者在同等条件下优先选择包装少、节能、节水、节材、对环境影响小的产品，尽可能不使用一次性的消费产品，逐步形成节约资源和保护环境的生活方式和消费模式。
（作者单位：山东财政学院经济系）