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摘 要：改革开放将近40年来，我国经济实力不断增强，而中低收入家庭住房保障问题一直是政府关注的焦点和难点。因此，在福利需要理论的指导下，重点分析改革开放以来我国住房保障制度的发展历程，分成城市住房福利制度的改革试点阶段、城市住房福利制度改革的全面推进阶段、城市住房市场化阶段、城市注重中低收入者的住房福利制度安排阶段和城市住房福利多元化制度阶段等五个阶段，研究各阶段的主要特点和存在的问题，从而为我国下一阶段住房保障制度的完善提出政策建议。
关键词：福利需要；中低收入；住房保障；制度综述
中图分类号：F290 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）29-0052-02
一、研究背景和研究对象
改革开放40年来，中国经济高速发展，国家经济实力不断增强。《2015年中国统计年鉴》数据显示，中国GDP从1978年的3 645.2亿元增长到2015年底的676 708亿元，全国城镇居民年人均可支配收入从1978年的343元提高到2015年的29 129元。近年来经济的高速发展，为解決民生难题，特别是改善中低收入家庭住房条件提供了经济基础和物质保障。回顾改革开放将近40年来的居民住房变化情况，城镇新建住房面积和城市人均住宅建筑面积都有了大幅度提高，城市居民住房质量也得到很大提高。然而，近年来，一些大城市房地产市场存在房价上涨过快、住房供应结构不合理矛盾突出等问题。大量的中低收入家庭没有能力自己解决住房问题，影响了经济和社会的稳定发展。为此，有必要梳理改革开放以来我国中低收入家庭住房保障制度的发展，为今后的进一步改善提供政策建议。
二、社会福利需要理论
社会福利中的需要是社会中生活的人在其生命过程中的一种缺乏的状态。人的基本需要如果不能满足，这种缺乏状态将损害作为社会成员的人的生命意义。在个体社会成员的需要集合成为一种具有相同社会文化背景的社会群体成员的需要时，就形成了社会需要，要依靠福利组合中的各方的回应。需要满足的重要条件是社会福利。一个社会的社会福利制度目标就是使社会成员的需要得到满足。社会福利制度可以通过以下三个途径来发挥需要满足的作用：其一，社会福利制度提供了人类需要满足所缺乏的资源，特别是为那些亟需帮助的弱势群体提供的资源。其二，通过能力建设社会政策和行动项目，增强社会成员克服困难的能力，从而更好地实现需要满足。其三，减少社会生活的障碍，使社会成员的权利得到实现，社会制度安排能够满足他们的社会需要（彭华民，2008）。
三、改革开放以来中低收入家庭住房保障制度发展
在改革开放前的计划经济体制下，我国长期实行的住房福利分配制度是一种由国家和单位统包职工住房投资、建设、分配的福利制度（贾康，刘军民，2007）。1978年中国实行改革开放政策后，中国住房政策在住房商品化和住房制度改革的过程中不断发展和完善。中国住房政策改革的阶段可以按照有关的住房制度改革政策为标志，大致分为以下五个阶段。
（一）城市住房福利制度的改革试点阶段
这一阶段住房制度改革政策的重点是试售公房，可以分为出售公房和补贴售房两个阶段；随后还进行了住房租金制度上的改革。1980年6月，国务院批转国家建委《关于加快城市住宅建设的报告》中指出加快城市住宅建设，迅速解决职工住房紧张的问题。中共中央、国务院批转国家建委党组《全国基本建设工作会议汇报提纲》发布，正式宣布中国将实行住宅商品化的政策，在一些城市进行了全价售房的试点。1982年补贴售房取代了全价售住房制度改革。1985年补贴售房被视为低价售房而被取消。1986年以后，公共租房政策的特点是改革低租金、提租补贴、租售结合、以租促售和配套改革。1988年初，国务院印发了《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》，中国政府将住房福利制度改革正式纳入中国改革开放的大规划。
（二）城市住房福利制度改革的全面推进阶段
为了配合中国社会主义市场经济的发展，推动住房福利制度改革成为改革中的重要内容。1991年国务院颁发了《关于继续积极稳妥地进行住房制度改革的通知》，引导居民的住房消费，逐渐实现住房商品化，发展房地产业。同年10月，全国第二次住房制度改革工作会议召开，认为可以进行全国的住房制度改革。在这样的背景下，国务院于1991年批转《关于全面进行城镇住房制度改革的意见》，这是住房制度改革的一个纲领性文件，明确了城镇住房制度改革的指导思想和根本目的，制定了城镇住房制度改革的总体目标和分阶段目标，要求在1992—1993年内在全国范围内全面推进城镇住房制度改革。还提出了按照社会主义有计划经济的要求，从改革公房低租金入手，将现行的公房的实物福利分配制度逐步转变为货币工资分配制度。
（三）城市住房市场化的改革阶段
1993年，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出要加快城镇住房制度改革，促进住房商品化和住房建设的发展。1994年，国务院下发了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，标志着住房制度改革进入了一个市场化的新阶段。在住房市场化的同时，具有住房保障作用的安居工程在1993年开始计划实施。这项工程主要是为了解决大中型企业职工和大中城市居民的住房困难，是在总结各地的经济适用住房的经验基础上提出的。安居工程的进展也很迅速，1997年底的建设规模为7 159万平方米，解决了65万户城镇居民的住房问题；1998年上半年分两批下达的计划建设规模为10 694万平方米，合计起来已经超出安居工程的最初计划总量（成思危，等，1999）。1998年，国务院下发《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》，要求从1998年下半年开始，全国城镇停止福利分配，实行住房分配货币化。1999年，国务院公布了《住房公积金管理条例》，规定了住房公积金管理的机构、基金的缴存、提取和使用，并在基金的监督和处罚方面做了相应的要求。2003年，国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，要求各地、各部门完善住房供应政策，加强经济适用房的建设和管理，增加普通商品住房供应，建立和完善廉租住房制度，控制高档商品房建设。 （四）城市中低收入者的住房福利制度安排阶段
2003年之后，针对一些大城市房地产市场存在的房价上涨过快、住房供应结构不合理矛盾突出等问题，中央政府又采取了一系列措施。2006年，国务院继续控制房地产业价格快速上涨。突出了廉租住房在多层次城镇住房供应体系中的重要性，以及强调其在住房社会保障方面的安全网地位，但是，它的实际效果并不是十分明显。2006年，国务院颁发的《关于解决农民工问题的若干意见》提到多渠道改善农民工居住条件，在推动中国城市住房福利制度安排改革的政策中，第一次明确将农民工纳入。2007年，国家更加重视中低收入家庭的住房问题的解决，先后出台多项政策加强中低收入者的住房福利提供，包括《關于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，逐步扩大廉租住房制度的保障范围。城市廉租住房制度是解决低收入家庭住房困难的主要途径。
（五）城市住房福利多元化制度阶段
1.推进安居房建设。2011年，我国迎来住房保障制度史上里程碑式的制度，国务院颁布《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》，要求大规模推进保障性安居工程建设。从2011—2014年，中央财政和中央预算内投资共为保障性安居工程安排了7 092亿元的补助资金。同时，还发行了约7 000亿元的企业债券，专项用于保障性安居工程建设（倪鹏飞，等，2016）。
2.加速棚户区改造。2013年国务院发布《关于加快棚户区改造工作的意见》，确定2013—2017年改造各类棚户区1 000万户的目标。国务院印发的《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》指出，在2015—2017年3年内改造包括城市危房、城中村在内的各类棚户区住房1800万套，农村危房1 060万户。全国城镇棚户区改造和农村危房改造工作取得了显著进展。截至2014年年底，全国共改造各类棚户区住房2 080万套、农村危房1 565万户，其中，2013—2014年改造各类棚户区住房820万套、农村危房532万户（倪鹏飞，等，2016）。
3.加强租赁住房发展。房地产市场发展趋紧成熟，2015年住建部发布《关于加快培育和发展住房租赁市场的指导意见》，鼓励和支持符合公共租赁住房保障条件的家庭，通过租赁市场解决住房问题，政府按规定提供货币化租赁补贴。
四、中低收入家庭住房保障制度展望
1.增加住房保障供给渠道。在供给侧改革如火如荼开展的过程中，充分利用房地产去库存的有利时机，应多方式多角度增加保障性住房供给渠道，而不仅局限于廉租房、限价房、棚户区改造等传统供给渠道。
2.拓展住房保障资金来源。目前，国家开发银行贷款和公积金贷款是保障房建设的主要金融渠道，急需引入社会资本。保障房金融创新可通过与金融机构合作，在政府融资平台的基础上，通过发行理财产品，开展专项信用贷款等方式，为保障性住房提供专项资金支持。
3.强化住房保障制度绩效管理，加强住房保障政策的宣传。2015年财政部和住建部已发布《城镇保障性安居工程财政资金绩效评价暂行办法》，对财政资金支持城镇保障性安居工程实行绩效评价，提高财政资金使用效益。要加强对住房保障制度的宣传力度，一方面要让中低收入家庭能更多了解住房保障的相关政策，另一方面要通过有效的渠道，使政策覆盖人群能申请到合适的住房保障政策，使政策真正落实到位。
参考文献：
[1] 成思危，等.中国城镇住房制度改革[M].北京：民主与建设出版社，1999.
[2] 贾康，刘军民.中国住房制度改革问题研究[M].北京：经济科学出版社，2007.
[3] 倪鹏飞.中国住房发展报告2015—2016[M].广州：广东经济出版社，2016.
[4] 彭华民.社会福利与需要满足[M].北京：社会科学文献出版社，2008.
关键词：福利需要；中低收入；住房保障；制度综述
中图分类号：F290 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）29-0052-02
一、研究背景和研究对象
改革开放40年来，中国经济高速发展，国家经济实力不断增强。《2015年中国统计年鉴》数据显示，中国GDP从1978年的3 645.2亿元增长到2015年底的676 708亿元，全国城镇居民年人均可支配收入从1978年的343元提高到2015年的29 129元。近年来经济的高速发展，为解決民生难题，特别是改善中低收入家庭住房条件提供了经济基础和物质保障。回顾改革开放将近40年来的居民住房变化情况，城镇新建住房面积和城市人均住宅建筑面积都有了大幅度提高，城市居民住房质量也得到很大提高。然而，近年来，一些大城市房地产市场存在房价上涨过快、住房供应结构不合理矛盾突出等问题。大量的中低收入家庭没有能力自己解决住房问题，影响了经济和社会的稳定发展。为此，有必要梳理改革开放以来我国中低收入家庭住房保障制度的发展，为今后的进一步改善提供政策建议。
二、社会福利需要理论
社会福利中的需要是社会中生活的人在其生命过程中的一种缺乏的状态。人的基本需要如果不能满足，这种缺乏状态将损害作为社会成员的人的生命意义。在个体社会成员的需要集合成为一种具有相同社会文化背景的社会群体成员的需要时，就形成了社会需要，要依靠福利组合中的各方的回应。需要满足的重要条件是社会福利。一个社会的社会福利制度目标就是使社会成员的需要得到满足。社会福利制度可以通过以下三个途径来发挥需要满足的作用：其一，社会福利制度提供了人类需要满足所缺乏的资源，特别是为那些亟需帮助的弱势群体提供的资源。其二，通过能力建设社会政策和行动项目，增强社会成员克服困难的能力，从而更好地实现需要满足。其三，减少社会生活的障碍，使社会成员的权利得到实现，社会制度安排能够满足他们的社会需要（彭华民，2008）。
三、改革开放以来中低收入家庭住房保障制度发展
在改革开放前的计划经济体制下，我国长期实行的住房福利分配制度是一种由国家和单位统包职工住房投资、建设、分配的福利制度（贾康，刘军民，2007）。1978年中国实行改革开放政策后，中国住房政策在住房商品化和住房制度改革的过程中不断发展和完善。中国住房政策改革的阶段可以按照有关的住房制度改革政策为标志，大致分为以下五个阶段。
（一）城市住房福利制度的改革试点阶段
这一阶段住房制度改革政策的重点是试售公房，可以分为出售公房和补贴售房两个阶段；随后还进行了住房租金制度上的改革。1980年6月，国务院批转国家建委《关于加快城市住宅建设的报告》中指出加快城市住宅建设，迅速解决职工住房紧张的问题。中共中央、国务院批转国家建委党组《全国基本建设工作会议汇报提纲》发布，正式宣布中国将实行住宅商品化的政策，在一些城市进行了全价售房的试点。1982年补贴售房取代了全价售住房制度改革。1985年补贴售房被视为低价售房而被取消。1986年以后，公共租房政策的特点是改革低租金、提租补贴、租售结合、以租促售和配套改革。1988年初，国务院印发了《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》，中国政府将住房福利制度改革正式纳入中国改革开放的大规划。
（二）城市住房福利制度改革的全面推进阶段
为了配合中国社会主义市场经济的发展，推动住房福利制度改革成为改革中的重要内容。1991年国务院颁发了《关于继续积极稳妥地进行住房制度改革的通知》，引导居民的住房消费，逐渐实现住房商品化，发展房地产业。同年10月，全国第二次住房制度改革工作会议召开，认为可以进行全国的住房制度改革。在这样的背景下，国务院于1991年批转《关于全面进行城镇住房制度改革的意见》，这是住房制度改革的一个纲领性文件，明确了城镇住房制度改革的指导思想和根本目的，制定了城镇住房制度改革的总体目标和分阶段目标，要求在1992—1993年内在全国范围内全面推进城镇住房制度改革。还提出了按照社会主义有计划经济的要求，从改革公房低租金入手，将现行的公房的实物福利分配制度逐步转变为货币工资分配制度。
（三）城市住房市场化的改革阶段
1993年，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出要加快城镇住房制度改革，促进住房商品化和住房建设的发展。1994年，国务院下发了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，标志着住房制度改革进入了一个市场化的新阶段。在住房市场化的同时，具有住房保障作用的安居工程在1993年开始计划实施。这项工程主要是为了解决大中型企业职工和大中城市居民的住房困难，是在总结各地的经济适用住房的经验基础上提出的。安居工程的进展也很迅速，1997年底的建设规模为7 159万平方米，解决了65万户城镇居民的住房问题；1998年上半年分两批下达的计划建设规模为10 694万平方米，合计起来已经超出安居工程的最初计划总量（成思危，等，1999）。1998年，国务院下发《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》，要求从1998年下半年开始，全国城镇停止福利分配，实行住房分配货币化。1999年，国务院公布了《住房公积金管理条例》，规定了住房公积金管理的机构、基金的缴存、提取和使用，并在基金的监督和处罚方面做了相应的要求。2003年，国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，要求各地、各部门完善住房供应政策，加强经济适用房的建设和管理，增加普通商品住房供应，建立和完善廉租住房制度，控制高档商品房建设。 （四）城市中低收入者的住房福利制度安排阶段
2003年之后，针对一些大城市房地产市场存在的房价上涨过快、住房供应结构不合理矛盾突出等问题，中央政府又采取了一系列措施。2006年，国务院继续控制房地产业价格快速上涨。突出了廉租住房在多层次城镇住房供应体系中的重要性，以及强调其在住房社会保障方面的安全网地位，但是，它的实际效果并不是十分明显。2006年，国务院颁发的《关于解决农民工问题的若干意见》提到多渠道改善农民工居住条件，在推动中国城市住房福利制度安排改革的政策中，第一次明确将农民工纳入。2007年，国家更加重视中低收入家庭的住房问题的解决，先后出台多项政策加强中低收入者的住房福利提供，包括《關于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，逐步扩大廉租住房制度的保障范围。城市廉租住房制度是解决低收入家庭住房困难的主要途径。
（五）城市住房福利多元化制度阶段
1.推进安居房建设。2011年，我国迎来住房保障制度史上里程碑式的制度，国务院颁布《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》，要求大规模推进保障性安居工程建设。从2011—2014年，中央财政和中央预算内投资共为保障性安居工程安排了7 092亿元的补助资金。同时，还发行了约7 000亿元的企业债券，专项用于保障性安居工程建设（倪鹏飞，等，2016）。
2.加速棚户区改造。2013年国务院发布《关于加快棚户区改造工作的意见》，确定2013—2017年改造各类棚户区1 000万户的目标。国务院印发的《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》指出，在2015—2017年3年内改造包括城市危房、城中村在内的各类棚户区住房1800万套，农村危房1 060万户。全国城镇棚户区改造和农村危房改造工作取得了显著进展。截至2014年年底，全国共改造各类棚户区住房2 080万套、农村危房1 565万户，其中，2013—2014年改造各类棚户区住房820万套、农村危房532万户（倪鹏飞，等，2016）。
3.加强租赁住房发展。房地产市场发展趋紧成熟，2015年住建部发布《关于加快培育和发展住房租赁市场的指导意见》，鼓励和支持符合公共租赁住房保障条件的家庭，通过租赁市场解决住房问题，政府按规定提供货币化租赁补贴。
四、中低收入家庭住房保障制度展望
1.增加住房保障供给渠道。在供给侧改革如火如荼开展的过程中，充分利用房地产去库存的有利时机，应多方式多角度增加保障性住房供给渠道，而不仅局限于廉租房、限价房、棚户区改造等传统供给渠道。
2.拓展住房保障资金来源。目前，国家开发银行贷款和公积金贷款是保障房建设的主要金融渠道，急需引入社会资本。保障房金融创新可通过与金融机构合作，在政府融资平台的基础上，通过发行理财产品，开展专项信用贷款等方式，为保障性住房提供专项资金支持。
3.强化住房保障制度绩效管理，加强住房保障政策的宣传。2015年财政部和住建部已发布《城镇保障性安居工程财政资金绩效评价暂行办法》，对财政资金支持城镇保障性安居工程实行绩效评价，提高财政资金使用效益。要加强对住房保障制度的宣传力度，一方面要让中低收入家庭能更多了解住房保障的相关政策，另一方面要通过有效的渠道，使政策覆盖人群能申请到合适的住房保障政策，使政策真正落实到位。
参考文献：
[1] 成思危，等.中国城镇住房制度改革[M].北京：民主与建设出版社，1999.
[2] 贾康，刘军民.中国住房制度改革问题研究[M].北京：经济科学出版社，2007.
[3] 倪鹏飞.中国住房发展报告2015—2016[M].广州：广东经济出版社，2016.
[4] 彭华民.社会福利与需要满足[M].北京：社会科学文献出版社，2008.