【摘要】政府同市场的关系，一直以来备受各学科的关注。在不同的社会环境、不同的文化背景、不同的经济发展阶段，政府和市场的定位和功能都不尽相同。在我国西部经济发展中，青海藏区被认为是经济尤为落后的少数民族区域，所处地位仍是市场经济的起步阶段，政府日常职能的行使，对于青海藏区的经济可持续发展有着深远的意义。
　　【关键词】区域经济发展 青海藏区 地方政府职能
　　青海藏区生存环境恶劣，地理位置特殊，而且宗教文化相当浓厚，由于其特殊的生态位置，成为我国不可缺少的地理和区域单元。现如今，青海藏区较为落后的经济发展现状必将影响和制约着青海省甚至与其相关的发达地区的经济发展。发展经济已成为青海藏区政府及人民群众的强烈愿望，但是，在发展经济的过程中，不遵循自然规律，脱离自身特有的资源优势与所处的发展阶段，不但不能实现最初的预想，而且人民生活环境还会被日趋破坏，城乡贫困化程度还会加剧，经济结构发展也会失衡。
　　青海藏区政府职能现状
　　探讨政府的经济职能，实际上探讨的是在经济发展过程中，政府所扮演的角色问题。青海藏区生态环境一直处于退化之中，人们为追求眼前利益对环境的破坏日益加重，而高原环境的退化，严重制约了藏区经济的发展。青海藏区脆弱的生态环境对经济发展带来了严峻的挑战。特别是经济危机、自然灾害发生以后，青海藏区经济发展与政府职能关系已经引起了全社会的广泛关注。
　　在青海藏区，政府部门的管理职责大部分是通过自身管辖区域活动过程予以贯彻执行，这严重地限制了政府部门职能的有效发挥。很明显，经济落后的地区尽管政府可行使的权力份额较小，却时常面临着许多复杂紧迫的问题需要解决。问题经常涉及自身管理职责以外的因素，诸如文化、宗教、民族等因素都有可能使地区发生不稳定事件，从而使得政府在这些地区难以很好地发挥自身职能。正因为如此，政府部门在青海藏区实施各项制度过程中，其现实情况与理想状况存在较大差异。近些年，随着改革开放的有效进行，政府加大了对西部地区大开发的扶植政策，但地方政府在响应号召的同时，片面追求经济的过度增长，一些无序开发，粗放经营，社会、环境、经济发展不均衡的现象屡屡出现，在区域范围内已成为一个不可回避的问题。与此同时，基础设施建设的投入与经济的快速增长，体现了政府主导、促进经济的政绩表现。政府的目标是尽可能发挥财力、物力、人力的优势，集中发展几个具有战略竞争优势、有发展潜力、具有规模经济的工业部门，而这些部门仍旧采用了传统的粗放式经营模式，在取得经济增长的同时牺牲了周围环境。
　　地方政府对青海藏区经济发展的影响
　　“集体行动逻辑”的悖论。青海藏区为减少制度供给的成本，建立了部分属于区域自治范围的制度设施。政府渐进而连续地对退耕还林（还草）、生态移民等制度供给进行了大量投资，但实行退耕还林（还草）、生态移民政策不仅需要时间和资金的大量投入，而且转变现有规则的成本也可能非常昂贵。
　　近些年，随着青海藏区的虫草价格不断攀升，由于利益驱动，每年都会有大量民众想尽各种办法到藏区采挖虫草，为杜绝滥挖虫草现象的发生，当地政府部门多次出台一系列措施加以制止。例如：政府规定在旅客乘车买票过程中实行实名制，杜绝滥挖现象的发生。个人通过乘坐客车的方式进入藏区是不现实的，但是有些政府人员利用私人轿车或单位用车，以高价运费将民众载入藏区，通过收取高额草场费的形式让人们进行虫草的挖掘。其实，当地藏民也了解滥挖虫草可能引起的不良后果，他们也有能力遵守当地政府的制度，但原来的做法早已深入人心，一时难以改变。尽管当地政府曾多次出台相应的限制滥挖政策，却始终没有很好地贯彻落实。长此以往，政府部门不再强调先前出台的限制政策，对私自进入藏区滥挖的人不再限制，并从中得到大量物质财富，这便阻碍了限制政策的有效实施。在阻止新进入的任何努力中，都有一些参与者或潜在参与者非常希望在对其他人进行限制时能搭上便车；而且在任何时候，一个人只要不被排除在分享由他人努力所带来的利益之外，就没有动力为共同的利益作贡献，他只会选择做一个搭便车者。
　　城市“贫民窟”现象。国家进行行政体制改革的关键在于改变政府职能不到位的现状，降低微观层面的经济活动，进一步增强社会管理和社会公共服务的职能。
　　近些年，党中央包括地方各级政府对新农村建设高度重视，各地政府纷纷加大财政投资，财政支农资金逐年增加，统筹城乡发展、以城带乡、以工补农、财政支农等形式成为新农村建设的主要手段，全面发展农村经济是新农村建设的主要目标。但在青海藏区，政府在《民族区域自治法》的庇护下，大量的优惠政策难以真正落实到位，由于政府部门有时是以盈利为目的，他们更加乐于帮助那些“经济条件好”、“有背景”（指在政府部门里有熟人）的人套取财政扶持，真正贫困的、确实需要政府帮助的农牧民由于经济收益少、资源有限、利益双方很难达成一致，所以不能享受到惠农政策的扶持与帮助。惠农政策的下乡导致了部分农牧区贫富分化的进一步加大，违背了中央政府全面发展农村经济社会的初衷。甚至可能还会有人认为，鉴于政府所执行的“有害政策”，在某种程度上，没有政府统治的治理比起善于治理的政府更为可取。
　　就青海藏区政府来说，重点工作要放在做好义务教育的普及工作以及最基本的社会管理工作。藏区教育的落后是众所周知的，第一，农牧区落后的教育水平直接促使大量农牧民移居县城或省城。目前，青海藏区的基层小学还没有配备英语老师，许多小学设施条件很差，师资力量相当薄弱，农牧区小学基本以老教师（临近退休）或代课老师为主，这种特殊的教师队伍结构对义务教育非常不利，因此更多的农牧民选择进入县城或省城就读。第二，实行退耕还林（还草）政策后，广大农牧民失去了土地，而政府对农牧民的财政补贴不到位，离开土地的农牧民不得不进入城市重新寻找谋生手段。据调查了解，退耕还林（还草）政策实行的最初几年，政府基本上能按时提供补助，但近几年，连续以各种理由和借口拖延甚至直接拒绝补贴失地农牧民。部分藏区的退耕还林的具体做法是，各乡镇政府提供还林或还草的树苗或草籽，由退耕的农牧民负责植树或种草，到年底政府根据成活率来补贴现金，令人遗憾的是，政府总会以种种理由扣发或减少补贴，例如，某个乡镇政府以农牧民没有按照他们的要求种植树、草为借口，拒绝提供补贴，其实树苗和草籽都是由乡政府具体提供的。何况，对不在城市边缘的青海藏区的农牧民来说，由于失去土地而得到的补偿金没有任何意义。
　　“公共地的悲剧”。对于公共地的说法，亚里士多德很早就阐明：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关心着自己的东西，而忽视公共的事物。”其后，加勒特·哈丁在1968年提到“公地悲剧”，“任何时候只要许多人共同使用一种稀缺资源，便会发生环境的退化”。以青海藏区为例，当地虫草资源相当丰富，比如海北、黄南等地区也是虫草的主产地，由于这些地方政府没有制定相关的约束政策，为了挖到尽可能多的虫草，每年都有大量的异地人员进入产草区，他们没有等到虫草发芽就开始采挖，并采取开荒式的滥挖，由于青海藏区属于高寒地区，生态恢复功能相对较差，如果洛等地生态恢复需近百年的时间，所以对生态环境的破坏相当严重。
　　对于这些“公共地悲剧”，青海藏区政府仍然延续着“摸着石头过河”的思维，目标性不强，行政能力也不强，不同阶段提出的支持措施都是对迫在眉睫的危机做出的应急性反应。比如，面对草场严重退化问题，政府采取“生态移民”政策，这是一个战线长、耗资多、任务艰巨的工程，将大批藏民搬迁到政府出资修建的固定区域内，这项政策不仅打破了藏族依水草而居的生活习性，而且也结束了藏民的世代游牧生活。从政策实行之初开始，就出现了许多问题，如藏族不习惯住政府修建的砖瓦房，更不习惯过定居生活，所以他们将房子卖给别人，然后将卖房所得的钱捐给寺院，又开始恢复游牧生活；更为严重的是，放弃了世代沿袭的游牧生活，大量藏民失去了生活的根本，就像农民失去了土地一样，他们无所事事。藏族同胞因语言、生活习惯等的独特性，很少有外出务工的习惯，这样使得他们连最基本的生存都出现了问题，但这些又不能完全依靠政府，而且政府也没有能力为农牧民的生存问题买单。所以许多针对藏区的政策缺乏严格的考证，在实施过程中难免会遇到许多意想不到的问题，政府若缺乏相应的机制解决处理这些问题，社会上就容易出现一些不稳定因素。因此，政府出台一项政策、措施，必须着眼长远，如果只考虑眼前利益，就会使最开始的问题严重化复杂化，到那时再去处理这些后续反应，不仅会加大政府的行政成本，更甚者会使政府力不从心、无力解决。
　　青海藏区的矿产资源实行自我保护政策，他们只允许一些私营企业进入藏区开发矿产，不允许外资企业介入，这就造成了这些私营企业同地方政府存在或多或少的联系，地方政府出于自身利益考虑或迫于税收压力，经常对这些企业过于放纵，同时私营企业也通过各种手段（如物质手段等）得到地方政府支持，满足自身利益需求，进一步加剧了对环境的破坏。（作者为大连工业大学副教授）