随着社会经济的发展，城市化进程步伐逐步加快，城市人口增长越来越多，城市区域扩展越来越大。作为经济发展的重要基础设施之一，城市公共交通的发展起着至关重要的作用。一方面，伴随经济的发展，城市公共交通在各方面取得了长足进步；另一方面，也面临越来越多的挑战，主要表现在：一是在经济发展的同时，如何给公交行业提供一个良好的发展环境，确保公交行业的可持续发展；二是在加快轨道交通发展的同时，如何实现轨道交通与常规公交的平衡发展和有效衔接；三是面临燃油（气）的紧张局势及生产工具的升级，如何降低企业生产成本，提高生产效率；四是如何平衡企业承担社会责任和自身经济效益的关系。系列问题的产生，都应该引起从事公交以及政府和社会各界的深思。
　　
　　一、公交优先的背景
　　
　　所谓“公交优先”，就是在城市社会经济和交通发展当中，优先发展城市公共交通，包括轨道交通和常规公交，提高城市公共交通整体运行效率。具体来说，就是在城市经济发展政策、城市规划、建设与管理等方面体现公共交通优先于其他个体交通方式发展，如财政扶持优先、投资安排优先、设施用地优先、路权优先等，为公众出行提供更多、更快、更好的服务，实现城市经济、环境与交通可持续发展。
　　“公交优先”的提法最早起源于法国，从70年代初开始，法国政府实施“公交优先”政策，大力发展公共交通，加大公交补贴，并对小汽车的发展实行限制，在市中心开辟公共汽车专用道，保障公共汽车优先通行权。近30年来，各国效仿法国，从规划用地、税收、财政补贴等方面对公交进行扶持，以划定公交专用道、十字路口优先通行等措施来增强公共交通对城市出行吸引力。目前，伦敦、东京、纽约、巴黎、香港等城市公交承担了市区70%～90%的社会出行量，形成了市区用公交、郊区用私车、私人轿车与公交换乘的井然有序的交通模式。
　　我国正在进行的城市化进程中，每年有1000万到1500万人进入城市，城市交通拥堵、市民出行不便的矛盾凸现，对公交优先认识不够、措施得不到落实等问题成为全国通病。在此情况下，中央领导人分别作出批示，要求优先发展城市公共交通。温家宝总理批示指出，优先发展城市公共交通是符合中国实际的城市发展和交通发展的正确战略思想；曾培炎副总理批示指出，要进一步采取措施，引导各地优先发展公共交通，促进城市交通健康发展。此外，国务院办公厅下发了《国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知》，要求各地认真贯彻落实“公交优先”发展战略，此文的下发对我国城市交通发展具有重要的指导意义和现实意义。
　　
　　二、广州市公交优先发展的意义
　　
　　（一）公交优先是解决我市道路交通拥堵的根本出路。目前，我市拥有机动车180多万辆，每天新车上牌300多辆，由于城市用地有限，人口分布、生活居住、商贸活动等高度集中在中心城区，城市道路供不应求，意味着城市交通供需矛盾将日益突出，公共交通地位更加不容忽视。据统计表明，在多种城市交通构成中，城市公共交通在占用道路空间方面具有其它交通方式无法比拟的优越性。若按在市区同样运送100名乘客计算，使用公共汽车与使用小汽车相比，道路占用长度减少近９倍。
　　（二）优先发展公共交通符合我市最广大群众的根本利益。世界范围的研究表明，对低收入家庭而言，交通费支出应该占总收入的10%至12%，超过12%就将成为负担。虽然我市经济发展位于国内前列，但大多数人仍为中低收入群体。因此，一方面城市公共交通是解决低收入人群出行难的基本保障，另一方面为低收入人群提供低价优质的公共交通服务，也体现了社会公平。
　　
　　三、广州市在公交优先发展方面的基本现状
　　
　　


　　上个世纪90 年代初，我市率先提出“公交优先”发展目标，并在轨道交通、常规公交服务设施、服务水平、服务监督等方面取得了长足发展。
　　（一）确定城市公共交通整体发展战略，大力发展轨道交通。《广州市城市总体规划》明确指出，确立以轨道交通为骨干、常规公交为主体、其它交通方式为补充的多种交通方式协调发展的公共交通战略格局。以面向现状开发和客流需求的需求带动型和面向新区未来建设和开发的交通引导型两种交通发展模式，积极推进轨道交通建设，对解决中心老城区交通拥堵、带动新城区及地铁沿线经济发展起着至关重要的作用，也为“大交通”、“公共交通一体化”发展奠定了良好的基础。目前，我市正式运行的地铁线路有一、二号线及部分三、四号线，总长度约50公里，日均客流量60多万人次；规划到2010年共开通9条地铁线路，线路总长度达到255公里。
　　（二）采取多种措施，充分挖掘资源，促进常规公交健康、稳定发展。
　　1.充分发挥规划调控作用，完善公共交通立法、编制工作。一是2000 年，我市颁布和实施了《广州市公共汽车电车客运管理条例》，取得良好效果；二是2003年以来，先后编制了《广州市公交站场布局规划研究》、《轨道交通与常规公交衔接研究》以及《广州市2010年公共交通发展规划研究》等基础性编制规划。
　　2.完善公共交通基础设施，改善公交运营环境。一是2001以来，先后建成了中山八、天平架等枢纽及公建配套公交站场；二是推进港湾式站点改造建设，建成了以体育中心站为代表的一批港湾式站点；三是加快公交候车亭改造，市民候车环境得到明显改善。截止目前，共完成了3561座新型候车亭建设与改造；四是推动智能公共交通系统发展，提高公交行业信息化水平。组织开发了具有公交数据管理与分析、公交信息查询及辅助规划等功能的公交管理地理信息系统和公交线网分析系统，加快推进GPS公交智能监控调度系统。截止目前，全市7960辆公交车辆均已安装羊城通，发卡量已超过450万张。
　　3.优化公共交通运营结构，优化线网和站点布局。一是积极开展公交线网优化调整工作。截至2005年10月底，我市公交日班及夜班线路较2003年初分别增加了19％和123％；运营线路长度较2003年初增加了24％；二是加快城乡之间公共交通发展，引导城市公共交通向农村延伸服务。结合“村村通公交”工作，开通了白云区、天河区、萝岗区、南沙区等30多条村镇公交线路；三是对市区主干道公交站点进行全面专项优化调整。2005年共完成了中山大道等21条路段235个公交站点优化调整。
　　


　　4.规划设置公交专用道，保障公共交通道路优先使用权。目前，我市在东风路、解放路、环市路等近10条道路共设置了50多公里公交专用道，其中广园路等公交专用道取得了良好的实施效果，对提高公交运营速度起到了较大帮助。
　　5.积极稳妥推进行业改革，保持行业稳定、健康发展。一是改革投融资体制，形成国有主导、多方参与、规模经营、有序竞争的格局，目前共有公交企业14家，其中国有企业4家，合资企业5家，民营企业5 家；二是实施公交线路授权经营，完善市场进出机制。签订《广州市公共汽车电车线路经营权授权书》，由政府统一授予公交线路经营期限，明确被授权人的权利与义务、违约责任等，进一步完善市场进出机制，激励经营者积极性；三是实施线路考评，加强市场监管。制定《公交线路考评实施办法》，对每条线路的营运行为、设施条件、车辆技术和服务水平进行量化考评，加强线路经营服务水平监管力度；四是实施四级服务检查，建立健全监督机制。采取稽查、督查、互检互查、自检自查等“四级检查制度”，对公交服务质量进行严格监管。2004年我市公共交通行业服务与行业风气状况调查显示，受访市民对广州市公共交通行业服务各方面评价相对满意，对公交行业的总体服务水平评价较高，其中服务质量、车型车况、安全驾驶、线路安排、文明行车、服务效率等方面的满意度均超过八成，比例分别为86.5%、86.4%、83.9%、81.2%、81.1%、80.9%；五是加快公交车辆更新换代进度，提高服务水平。目前共有空调公交车辆6306辆，占有率超过70％；清洁能源车辆5405辆，占车辆总数的67.6%。
　　


　　
　　四、广州市公交优先发展亟待解决的瓶颈问题
　　
　　尽管我市公共交通在城市发展当中取得了不俗的成绩，尤其是近些年轨道交通得到了大力发展，但公交发展仍存在许多亟待解决的问题。
　　（一）对公交优先的认识仍有待加强。长期以来，公交优先之所以说得多做得少，一言以蔽之，城市公共服务的职责没有得到充分落实。主要表现在如下两个方面：一是没有意识到公共交通在道路资源占用率低的优越性，公交优先是解决大城市交通拥堵的重要手段；二是没有正确处理好两个关系，一为轨道交通与常规公交平衡发展关系，重轨道交通而轻常规公交，目前每年用于轨道交通建设的资金有50多亿元。虽然我市大力提倡发展轨道交通，但不容忽视的是，轨道交通目前仍未成网，且投资大、建设周期长，门到门服务相对常规公交来说仍显弱势，所以常规公交现在乃至今后仍是城市公共交通的主体。目前轨道交通的日均客流量仅为公共交通日均出行总量（轨道交通、常规公交、出租分别为56.15万人次、512万人次、103.63万人次）的8.4% ，即使是轨道交通较为发达的香港，其轨道交通的日均出行量也仅为公共交通出行总量的17%；二为私家车与公共交通发展关系。在小汽车大量进入家庭的同时，并没有对公共交通尤其是常规公交发展引起足够重视，对市民的出行需求没有正确引导，进一步加重交通堵塞。因此，作为一种体现老百姓利益优先的政策，以及作为缓解城市交通拥堵的重要手段，加快和扶持常规公交的发展应引起社会各界的重视。
　　（二）公共交通基础设施建设严重滞后，公交站场、港湾式站点建设缓慢。目前我市公交站场（含停车场、保养场）总面积为65.39 万m²，与建设部首末站每标准车用地90 m² 的规范标准计算相比，缺口达50 多万平方米；占道设置总站102个，占公交总站的30.4%。一是用于枢纽站场、保养场等建设用地没有得到充分保障，没有纳入总体规划建设。如开发区作为我市经济发展的领头羊，至今一个公交站场都没建成；又如琶洲国际会展中心作为大型商贸场所，却没有配套建设公交站场；二是小区配套站场没有得到落实，如芳村花园，为确保小区市民坐上公交车，线路开通后，不得不占道运营；三是港湾式站点改造缓慢，按照原有计划，2005年拟改造49个站点，但由于资金欠缺，目前只能改造18个。上述种种问题的存在，究其原因，主要表现在三个方面：一是基础设施建设缺乏法律法规保障，除了建设部颁布的《公共汽电车客运管理办法》部门规章外，至今没有一个国家性的权威法律；二是管理体制仍有待进一步理顺，如公交站场基础交通设施建设，目前资金安排、使用分属不同部门，常常造成建设和使用需求脱节，难以做到统一规划和建设或规划难以落到实处；又如常规公交和轨道交通之间难以做到有效衔接，配套设施难以做到同步规划和建设；三是缺乏部门之间的长效协调机制，如上述提到的地铁配套公交换乘站场建设，虽有了规划，但谁去实施建设、谁去投资却没有明确。
　　（三）公共交通的道路优先权未得到充分保障。尽管我市通过中心区交通项目改造在公交专用道建设方面有了较大增长，但公交专用道的运营状况仍不尽理想。我市公共汽车电车平均营运车速高峰期仅为16 公里/小时，除了由于城市机动车持续增长，造成城市交通供需失衡外，究其原因，还有以下两个方面：一是社会车辆侵占严重，已实施的公交专用道难以体现公交专用作用。由于专用道缺乏物理隔离设施，高峰期社会车辆侵占现象严重，如东风路、广州大道等路段，公交车路权专用无法得到保障，无法充分发挥公交车辆通行快捷、畅通的作用。二是通行优先没有得到充分认识。在路权划分、信号灯及交通标志、标线设置等方面仍然欠缺，甚至在一些市政、地铁等施工交通组织和道路管制中公交车辆往往成为优先被管制的对象。目前，公交专用道长度仅占市区道路总长度的1.1%。
　　（四）缺乏“公交优先”配套政策，城市公交财税优惠、政策补贴、票价调整、规费减免等政策和机制未能形成。如目前企业的燃油（气）、劳动力等生产成本逐年上升，导致企业生产成本与效益严重脱钩，影响企业健康发展（自1996 年以来，均未调整过票价。）；又如在承担老年人免费乘车等方面，公交企业每年损失的营运收入就有好几亿元，而这些损失只能全由企业来买单；再如公路规费征收，由于所谓的“零公里”范围导致跨行公路的公交车辆要缴纳客运附加费，公交企业为此每月要多交几百万的费用，而根据规定，这笔费用本应由乘客承担，但目前我市的公交票价并未包含该项费用，使本应由乘客承担的公路客运附加费转嫁给企业承担，同时，由于随着城区范围的不断扩大，原本的“零公里”界定范围早已不适应城市发展的需要，有些公路在功能上实际已衍变成了市政道路。
　　
　　五、广州市公交优先发展有关建议
　　
　　（一）进一步提高认识，加强轨道公共交通与常规公交的平衡发展。确立公共交通在城市交通中的优先地位，明确指导思想和目标任务，采取有力措施，加快发展步伐。实现轨道交通和常规公交的平衡发展，将常规公交作为城市基础设施之一，每年投入一定比例城市建设专项资金用于常规公交发展，充分发挥轨道交通快速、运量大，常规公交灵活、价格低廉的优势，引导群众选择公共交通作为主要出行方式。认识到公交优先实质上就是百姓优先、大众优先、民生优先；认识到只有通过公共交通才能从根本上解决城市交通拥堵问题；认识到公交是保障低收入者福利的产业，我们既不能让它暴利，但要让它能维持正常运转；认识到只有在轨道交通与常规公交的投资、建设平衡发展，以及轨道交通与常规公交的有效衔接，才能真正实现以轨道交通为骨干、常规公交为主体的战略目标。
　　（二）加强公交优先法制建设，落实法规规定。建设部《公共汽电车客运管理办法》是我国第一部有关城市公共汽电车客运管理的部门规章，它的颁布与实施是城市公共交通行业法制建设的一项重大举措。建议结合建设部《公共汽电车客运管理办法》，加快《广州市公共汽车电车客运管理条例》的修改和立法工作，从法制的角度保证公交优先，进一步明确公交规划、建设和管理的各个环节。
　　（三）理顺管理体制，加强公交协调力度。进一步进行资源整合，实现城市交通管理机构、交通规划、设施建设、运输管理相对集中，形成决策、执行、管理与监督协调的城市交通行政管理运行机制，提高城市公共交通管理和运行效率。
　　（四）加快公共交通基础设施建设。目前广州市巨额资金的公共交通投入主要用于地铁建设，对常规公交不够重视。建议一是加快实施《广州市公交站场布局规划研究》，加大枢纽公交站场建设力度；二是加快地铁与常规公交换乘枢纽建设；三是加强对《广州市公共汽车电车客运管理条例》的实施监管，确保大型住宅小区、公共场所等配套规划的公交站场建设做到同步规划、同步建设、同步使用；四是加快港湾式公交站点改造，尤其是主干道等交通繁忙路段的站点改造。
　　（五）建立公共交通道路优先使用权的保障机制。一是完善现有公交专用道的管理，确保公交车辆通行优先的落实；二是加快其它主干道的公交专用道研究和设置；三是完善公交专用道标志标线等标识系统，确保公共交通车辆的专用路权；四是建议通过配置公共交通车辆感应信号系统，灵活调整交叉口信号周期、信号相位，确保公交车辆优先通行。
　　（六）尽快出台并落实“公交优先”具体政策，加快建立配套政策机制。一是针对高档车辆购置、老年人免费乘车等，政府给予相应的财政补贴或一定税收优惠；二是加快公交票价的定位标准工作，确定既满足低收入群体出行，又利于公交企业自身发展的票价政策；三是建议市政府协调免征公交企业本应由乘客负担的公路客运附加费。
　　（七）尽快制定公交优先实施意见。建议以市政府名义制定和颁布公交优先实施意见，从认识、规划、建设、管理、财政等方面进一步明确公共交通在城市交通的主体地位，明确和强化相关职能部门职责，确保公交优先各项政策落到实处。