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摘 要：笔者分别从法制建设、救助资金、管理机制与监督体制几个方面出发，探讨了我国社会救助的制度缺陷，并针对不同的问题，对未来农村社会救助的体系选择提出了粗浅的建议。
关键词：农村社会救助；制度缺陷；体系选择
中图分类号：F323.89 文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2011）12-0179-02
社会救助是指社会成员因有自然灾害、意外事故和个人生理、心理等原因导致陷入生存危机导致不能维持最低限度的生活水平时，由国家和社会有关部门依法给予一定的物质或资金接助和扶助，以使其基本生活得到保证的一种社会保障制度。社会救助是社会保障制度的重要组成部分，是社会保障制度的基础。因此，也被称之为社会稳定的最后一道“安全网”。农村社会救助是相对于城镇社会救助而言的，指的是以国家为主体，各社会群体参与的为农村“三无”人员或因灾病等原因造成生活困难的贫困对象，提供现金、物质或扶持生产等多种形式的帮助，以保障其再困难时期的基本生活。目前我国农村社会救助主要包括农村五保户供养制度、农村最低生活保障制度、医疗救助与灾害救助几个方面。
一、我国社会救助制度存在的问题
新中国成立之后，我国社会救助制度也经过了几番波折，由新中国成立时国家救助到农村集体经济时期的国家与集体补助相结合，再到文化革命时期的农民自救阶段，直至十一届三中全会之后，农村经济体制改革，才进入到国家、集体、和个人相结合的阶段。到目前为止，我国社会救助制度进入了政府全面主导的新阶段，确立了规范化、制度化、体系化的发展方向，在社会救助理念、体制、结构方面正在发生根本性的变化，并逐步形成了有中国特色的社会主义救助制度：在理念上，从传统恩赐救济理念向现代公民权救助理念转变；在体制上，由随机救助模式向经常性救助制度转变；在结构上，正由保障基本生活向综合性救助体系转变，在方式上，正由传统的“输血”方式向“造血”方式进行转变；在对象上，正从绝对贫困人群的救助向相对贫困的人群扩展。农村社会救助在稳步推进的过程中，仍然存在着诸多问题需要完善。
（一）社会救助法制建设滞后。社会保障制度的顺利实施以立法为前提，在我国，可以说社会保障的相关立法整体滞后，更不用说农村社会保障政策的立法。而目前也无专门社会救助的立法。我国的现行救助法规，往往以政府部门的权能为基础，其立法层次较低，并以政府有关部门为主要执法主体，在市场经济体制的冲击下，社会救助的政府本位易导致部门职能交叉，权力重复设置，政策内容冲突，地区行业分割，权利义务不对等等现象，在实施过程中困难重重。
（二）农村社会救助的资金严重不足，救助水平低。首先，农村社会救助资金低于城市社会救助资金。农村人口基数大，贫困人口多，但从全国财政对城市和农村的低保支出来看，2010年底，全年各级财政共支出城市低保资金524.7亿元，全年共发放农村低保资金445.0亿元。城市低保支出的绝对额大于农村低保支出的绝对额，所以，不利于城乡社会保障一体化的发展。其次，救助水平受地方经济发展的限制大。农村社会救助资金的来源主要来自于地方政府的财政收入，由于缺乏统一的社会救助法律法规，农村低保标准由一般由市民政局每年发布一个基本的标准，具体数额由各区县参照这一标准，根据当地生活水平和财政能力自行决定。较为富裕的地方在社会救助政策实施方面，由于救助对象少，地方政府财政充裕，易实现与国家政策实现同步。对于经济发展困难的地方，政府基本上是“吃饭财政”，此时，社会救助资金由地方政府负责会造成地方政府因财政困难而“缩减保障面，压低保障线”，严重阻碍“应保尽保”的实现。主要表现在：与农村基本生活水平存在一定差距。与城市“低保”差距过大，不利于城乡一体化发展。2011年2季度城镇最低生活保障月人均支出水平为208元，而农村低保的月平均水平为85元，还不到城市的1/2。缺少科学的市场联动机制，不利于可持续发展及政策的稳定性和连续性。此外，贫困地区对中央财政的依赖程度过高。为有效解决贫困地区的财政问题，中央对贫困地区的财政补贴力度是比较大的，但由于缺乏合理的激励机制，反而导致贫困地区地方政府对中央财政的依赖程度过高。截至2009年底，共发放农村低保资金363.0亿元，比上年增长58.7％，其中中央补助资金255.1亿元，占全国支出资金的70.4％。
（三）“多头管理”导致管理成本高，运行效率低。我国社会救助的行政管理、资金管理和救助对象管理分属政府多个行政部门。财政部门负责社会救助资金的预算安排、使用监督，民政部门负责城乡低保、医疗救助、灾民救助、临时救助、应急救助和社会互助等；劳动保障部门负责就业援助；卫生部门落实医疗救助政策；农委扶持农村困难群众发展生产；建委负责廉租房救助；教委落实教育救助；工会开展困难职工帮困；残联和妇联实施残疾人和妇女、儿童救助；慈善机构吸收捐助和开展慈善项目。由于部门分割，导致社会救助缺乏联动机制，致运行成本高，运行效率低，难以有效地满足救助对象的各种救助需求。
（四）基层人员力量严重不足、专业人才欠缺。首先，基层人员力量严重不足。对于农村社会救助工作而言，各行政部门安排的工作人员一般是1-2名，而对于社会救助工作的核心制度-最低生活保障制度，从救助程序看，主要包括困难居民提出申请、社区居委会(村委会)初审、乡镇(街道办事处)复核、县级民政部门审批等程序。其实施的是动态管理，所以需要相关工作人员对低保对象的收入跟踪调查和核实，工作量相当大，而由于人手有限，目前的调查工作主要集中在第一次审核环节，有的连第一次审核都无法按照程序来完成，对于后期低保对象的收入状况的调查更难落实到位，这也导致低保工作容易出现“冒领”的重要原因。如郴州市宁远县水市镇，辖区人口7.3万人，有民政工作对象5000余人，全市发放各类资金335万元。2002年乡镇机构改革时，将乡镇民政职能划人社会事务办，明确由33岁的李某1人负责全镇民政工作，并兼驻村任务。李某不仅要负责5000名民政对象的人户调查、初审、年检年审、动态管理等日常管理工作，还要逐户建立规范的统计台账和工作档案，该人不懂电脑，工作效率十分低下，难以按规定要求完成各项社会救助工作任务，只能应付了事，导致社会救助基础工作不扎实。其次，缺乏高素质的专业人才。目前，负责社会救助工作的人员大多来自于其他专业的人才，这就难免会出现对救助工作缺乏基本的理论知识，在工作过程中单方面的接受上级领导的指示和任务，难以创新工作思路和方法，工作效率低下。对于农村基层组织而言，而村一级干部的文化素质普遍偏低，在具体执行政策的过程中，难免会出现曲解上级的文件的旨意，导致救助工作难以真正落实到位。
（五）监督机制缺失。农村社会救助工作体现“普惠制”的特点，最终要归结于2007年农村低保工作的全面开展，但由于社会救助自身的特点，其权利与义务的不对称性，政府部门拥有对低保资金的支配权，再加之资金使用过程中的信息不对称，无法实施有效的监督，这就易导致寻租现象的发生，导致资金的使用效率相当低。有资料表明，目前扶贫基金44.5%覆盖了富裕户，而只有35.3%覆盖到贫困户，另外20.2%的扶贫基金花在了中等户身上。其次，农村社会救助监督工作实施的是以民政部门的内部控制为主，实行自上而下的逐层监督体制，由于缺乏第三方监督主体，在资金的使用上易出现为了自身利益而贪污、挪用、冒领等违法行为。事实上，农村社会救助工作过程中的信息不对称性是相当严重的，因为其对象是农村中的弱势群体，而弱势群体的文化素质和法律维权意识是普遍偏低的，再加之其分布是分散的，对相关政策的接收能力差或者几乎不能监督政策的执行状况。而对于其他农户而言，抱着“事不关己、高高挂起”或者尽量不得罪人的原则，对于政策的具体执行状况基本上是漠不关心，所以很难发挥其在社会救助工作方面的监督作用。
二、我国农村社会救助体系的选择
针对我国农村社会救助存在的问题，笔者认为在解决现有问题的基础上，政府还应发挥非政府组织在农村社会救助的作用。
（一）建立和健全社会救助法律法规。首先，对已有的法律法规应不断加以规范，提高其立法层次，应体现科学性，增强其可操作。其次，尽快出台《中华人民共和国社会救助法》。2008年8月15日，我国人大法制办向社会公众公布了《中华人民共和国社会救助法(草案)》征求意见稿，此举说明，我国社会救助立法已正式列入人大立法议程，但应加快其立法进程。在此基础上，还应加强对专项救助制度的立法，对救助的对象、主体、程序、标准等做出具体规定。再次，加强与《救助法》相关的配套法律法规制度的建设，进一步规范制度实施过程中违法违规行为，增强各种违法行为的成本。
（二）完善农村社会救助资金的筹措机制。农村社会救助制度作为农村社会保障制度的基础，社会稳定的最后一道“安全网”，充裕的资金是完善社会救助制度的根本。所以为了进一步提高农村社会救助水平，从根本上应完善农村社会救助资金的筹措机制。第一，加大中央财政对农村社会救助制度的力度。从城乡资金救助差距来看，应从绝对额和相对额上不断加大对农村救助资金的投入。其次，加大中央财政支持地方经济发展的力度。事实证明，单纯依靠中央财政的资金补贴会造成地方财政对其依赖过度，形成“负激励”，从而忽略地方经济的发展。所以，中央政府应制定各种反贫困的政策和措施，从资金上和政策上给予地方经济以扶持的同时，加强对地方政府的绩效管理以及服务意识的转变，从而彻底改变贫困地区的经济状况，充实地方财政收入。再次，强化社会公民的互助互济意愿和行为，发挥第三方即非政府组织、团体和个人对贫困者的帮扶作用。政府部门应充分利用社会资源以改善农村经济、农民生活，因此，在大力宣传公民间的互帮互助优良传统的前提下，政府部门应为第三方救助组织和个人搭建公开、公平、公正的平台，保障救助资金能充分合理利用。如大连市2010年筹集慈善基金5.17亿元，主要用于救助灾害、救济贫困、助医助学、扶老救孤等方面。
（三）整合部门职能，建立集中、统一的社会救助管理体制。按照“决策、执行、监督”三位一体的“大部制”改革思路，逐步对当前分布于各个部门单位的社会救助工作进行剥离、整合，并实行“平行”管理。民政部门的社会救助工作本属于社会保障工作的一部分，因此笔者认为由民政部负责全国社会救助工作，人力资源与社会保障部负责整体监督。在各省市层面，由民政厅在民政部的指导下，由主管省市领导任主任，负责全市社会救助工作的决策和执行。建立专门的业务经办机构，提供专业化的社会救助指导和服务，切实履行职责。各相关部门作为参与执行主体，配合民政部门推动社会救助政策的组织实施。各省市人力资源与社会保障部门负责对本级民政部门具体事务的监督管理，切实落实上级政策，对上级负责。
（四）充实社会救助基层队伍，提高队伍人员的综合素质。首先，完善基层队伍的人才选拔机制。第一，可从各大中专院校招聘大量专业人才以充实我国基层社会救助队伍。第二，可通过职业资格证考试，从社会上吸收和选取热爱社会保障事业的非专业人才。第三，发挥大学生村官在社会救助工作方面的作用。因大学生村官都是通过严格的选拔机制从大学生中筛选的优秀人才，具备较好的综合素质，上岗前，对其进行为期一到两周的专业培训，以弥补其在社会救助工作方面知识的不足，对于社会救助工作表现优秀的村官可提拔到民政部门担任职务。其次，采取各种途径，提高队伍人员的综合素质。一方面，对现有的基层队伍，可由民政部门统一安排时间对其进行专业培训。另一方面，要建立业务人才长训机制。应根据工作人员不同的工作表现和职位状况，适时给予提高其业务综合能力的培训，以不断接受新的知识和学习先进的理念，从而拓宽工作思路，创新工作方法。
（五）建立第三方监督机制。鉴于第（三）的管理机制的改革，由人社部门担任社会救助工作的监督者。在此基础上，笔者认为还应建立由人社部指导且独立于政府机关之外的第三方监督机构。社会救助作为政府部门的工作，理应接受群众的监督。人社部负责对民政部门社会救助工作的整体监督，而第三方监督机构的主要职责是监督资金使用环节，通过对救助对象的资格进行重点监督，维护和保障弱势群体的合法权益。第三方监督机构的成员应包括救助对象代表、农民群众代表、非政府组织代表、律师代表组成，发挥各主体的监督作用，在构建第三方监督机构的同时，针对村民素质低，基层监督权的缺失的状况。笔者认为要大力宣传农村社会救助制度，对于政策实施的对象、标准和程序做重点宣传，让村民了解自己在现行的政策中所享有的权益，特别是让弱势群体了解政策，维护自己应有的权益，使监督权真正回归到广大农民手中。其次，充分发挥非政府组织的监督作用，非政府组织作为仅次于政府组织的公益事业的供给主体，对于通过政府部门捐赠的社会救助资金和物质，享有对资金和物质使用去向的知情权和监督权，通过第三方监督机构的建立，为其提供了一个合理的监督平台。
作者单位：湖南农业大学人文学院
作者简介：何李花（1983— ），女，汉族，湖南新邵人，湖南农业大学人文学院，讲师，硕士，研究方向：农村社会保障；刘玮（1976— ），女，汉族，湖北襄樊人，湖南农业大学人文学院，讲师，博士研究生，研究方向：农村社会学。
关键词：农村社会救助；制度缺陷；体系选择
中图分类号：F323.89 文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2011）12-0179-02
社会救助是指社会成员因有自然灾害、意外事故和个人生理、心理等原因导致陷入生存危机导致不能维持最低限度的生活水平时，由国家和社会有关部门依法给予一定的物质或资金接助和扶助，以使其基本生活得到保证的一种社会保障制度。社会救助是社会保障制度的重要组成部分，是社会保障制度的基础。因此，也被称之为社会稳定的最后一道“安全网”。农村社会救助是相对于城镇社会救助而言的，指的是以国家为主体，各社会群体参与的为农村“三无”人员或因灾病等原因造成生活困难的贫困对象，提供现金、物质或扶持生产等多种形式的帮助，以保障其再困难时期的基本生活。目前我国农村社会救助主要包括农村五保户供养制度、农村最低生活保障制度、医疗救助与灾害救助几个方面。
一、我国社会救助制度存在的问题
新中国成立之后，我国社会救助制度也经过了几番波折，由新中国成立时国家救助到农村集体经济时期的国家与集体补助相结合，再到文化革命时期的农民自救阶段，直至十一届三中全会之后，农村经济体制改革，才进入到国家、集体、和个人相结合的阶段。到目前为止，我国社会救助制度进入了政府全面主导的新阶段，确立了规范化、制度化、体系化的发展方向，在社会救助理念、体制、结构方面正在发生根本性的变化，并逐步形成了有中国特色的社会主义救助制度：在理念上，从传统恩赐救济理念向现代公民权救助理念转变；在体制上，由随机救助模式向经常性救助制度转变；在结构上，正由保障基本生活向综合性救助体系转变，在方式上，正由传统的“输血”方式向“造血”方式进行转变；在对象上，正从绝对贫困人群的救助向相对贫困的人群扩展。农村社会救助在稳步推进的过程中，仍然存在着诸多问题需要完善。
（一）社会救助法制建设滞后。社会保障制度的顺利实施以立法为前提，在我国，可以说社会保障的相关立法整体滞后，更不用说农村社会保障政策的立法。而目前也无专门社会救助的立法。我国的现行救助法规，往往以政府部门的权能为基础，其立法层次较低，并以政府有关部门为主要执法主体，在市场经济体制的冲击下，社会救助的政府本位易导致部门职能交叉，权力重复设置，政策内容冲突，地区行业分割，权利义务不对等等现象，在实施过程中困难重重。
（二）农村社会救助的资金严重不足，救助水平低。首先，农村社会救助资金低于城市社会救助资金。农村人口基数大，贫困人口多，但从全国财政对城市和农村的低保支出来看，2010年底，全年各级财政共支出城市低保资金524.7亿元，全年共发放农村低保资金445.0亿元。城市低保支出的绝对额大于农村低保支出的绝对额，所以，不利于城乡社会保障一体化的发展。其次，救助水平受地方经济发展的限制大。农村社会救助资金的来源主要来自于地方政府的财政收入，由于缺乏统一的社会救助法律法规，农村低保标准由一般由市民政局每年发布一个基本的标准，具体数额由各区县参照这一标准，根据当地生活水平和财政能力自行决定。较为富裕的地方在社会救助政策实施方面，由于救助对象少，地方政府财政充裕，易实现与国家政策实现同步。对于经济发展困难的地方，政府基本上是“吃饭财政”，此时，社会救助资金由地方政府负责会造成地方政府因财政困难而“缩减保障面，压低保障线”，严重阻碍“应保尽保”的实现。主要表现在：与农村基本生活水平存在一定差距。与城市“低保”差距过大，不利于城乡一体化发展。2011年2季度城镇最低生活保障月人均支出水平为208元，而农村低保的月平均水平为85元，还不到城市的1/2。缺少科学的市场联动机制，不利于可持续发展及政策的稳定性和连续性。此外，贫困地区对中央财政的依赖程度过高。为有效解决贫困地区的财政问题，中央对贫困地区的财政补贴力度是比较大的，但由于缺乏合理的激励机制，反而导致贫困地区地方政府对中央财政的依赖程度过高。截至2009年底，共发放农村低保资金363.0亿元，比上年增长58.7％，其中中央补助资金255.1亿元，占全国支出资金的70.4％。
（三）“多头管理”导致管理成本高，运行效率低。我国社会救助的行政管理、资金管理和救助对象管理分属政府多个行政部门。财政部门负责社会救助资金的预算安排、使用监督，民政部门负责城乡低保、医疗救助、灾民救助、临时救助、应急救助和社会互助等；劳动保障部门负责就业援助；卫生部门落实医疗救助政策；农委扶持农村困难群众发展生产；建委负责廉租房救助；教委落实教育救助；工会开展困难职工帮困；残联和妇联实施残疾人和妇女、儿童救助；慈善机构吸收捐助和开展慈善项目。由于部门分割，导致社会救助缺乏联动机制，致运行成本高，运行效率低，难以有效地满足救助对象的各种救助需求。
（四）基层人员力量严重不足、专业人才欠缺。首先，基层人员力量严重不足。对于农村社会救助工作而言，各行政部门安排的工作人员一般是1-2名，而对于社会救助工作的核心制度-最低生活保障制度，从救助程序看，主要包括困难居民提出申请、社区居委会(村委会)初审、乡镇(街道办事处)复核、县级民政部门审批等程序。其实施的是动态管理，所以需要相关工作人员对低保对象的收入跟踪调查和核实，工作量相当大，而由于人手有限，目前的调查工作主要集中在第一次审核环节，有的连第一次审核都无法按照程序来完成，对于后期低保对象的收入状况的调查更难落实到位，这也导致低保工作容易出现“冒领”的重要原因。如郴州市宁远县水市镇，辖区人口7.3万人，有民政工作对象5000余人，全市发放各类资金335万元。2002年乡镇机构改革时，将乡镇民政职能划人社会事务办，明确由33岁的李某1人负责全镇民政工作，并兼驻村任务。李某不仅要负责5000名民政对象的人户调查、初审、年检年审、动态管理等日常管理工作，还要逐户建立规范的统计台账和工作档案，该人不懂电脑，工作效率十分低下，难以按规定要求完成各项社会救助工作任务，只能应付了事，导致社会救助基础工作不扎实。其次，缺乏高素质的专业人才。目前，负责社会救助工作的人员大多来自于其他专业的人才，这就难免会出现对救助工作缺乏基本的理论知识，在工作过程中单方面的接受上级领导的指示和任务，难以创新工作思路和方法，工作效率低下。对于农村基层组织而言，而村一级干部的文化素质普遍偏低，在具体执行政策的过程中，难免会出现曲解上级的文件的旨意，导致救助工作难以真正落实到位。
（五）监督机制缺失。农村社会救助工作体现“普惠制”的特点，最终要归结于2007年农村低保工作的全面开展，但由于社会救助自身的特点，其权利与义务的不对称性，政府部门拥有对低保资金的支配权，再加之资金使用过程中的信息不对称，无法实施有效的监督，这就易导致寻租现象的发生，导致资金的使用效率相当低。有资料表明，目前扶贫基金44.5%覆盖了富裕户，而只有35.3%覆盖到贫困户，另外20.2%的扶贫基金花在了中等户身上。其次，农村社会救助监督工作实施的是以民政部门的内部控制为主，实行自上而下的逐层监督体制，由于缺乏第三方监督主体，在资金的使用上易出现为了自身利益而贪污、挪用、冒领等违法行为。事实上，农村社会救助工作过程中的信息不对称性是相当严重的，因为其对象是农村中的弱势群体，而弱势群体的文化素质和法律维权意识是普遍偏低的，再加之其分布是分散的，对相关政策的接收能力差或者几乎不能监督政策的执行状况。而对于其他农户而言，抱着“事不关己、高高挂起”或者尽量不得罪人的原则，对于政策的具体执行状况基本上是漠不关心，所以很难发挥其在社会救助工作方面的监督作用。
二、我国农村社会救助体系的选择
针对我国农村社会救助存在的问题，笔者认为在解决现有问题的基础上，政府还应发挥非政府组织在农村社会救助的作用。
（一）建立和健全社会救助法律法规。首先，对已有的法律法规应不断加以规范，提高其立法层次，应体现科学性，增强其可操作。其次，尽快出台《中华人民共和国社会救助法》。2008年8月15日，我国人大法制办向社会公众公布了《中华人民共和国社会救助法(草案)》征求意见稿，此举说明，我国社会救助立法已正式列入人大立法议程，但应加快其立法进程。在此基础上，还应加强对专项救助制度的立法，对救助的对象、主体、程序、标准等做出具体规定。再次，加强与《救助法》相关的配套法律法规制度的建设，进一步规范制度实施过程中违法违规行为，增强各种违法行为的成本。
（二）完善农村社会救助资金的筹措机制。农村社会救助制度作为农村社会保障制度的基础，社会稳定的最后一道“安全网”，充裕的资金是完善社会救助制度的根本。所以为了进一步提高农村社会救助水平，从根本上应完善农村社会救助资金的筹措机制。第一，加大中央财政对农村社会救助制度的力度。从城乡资金救助差距来看，应从绝对额和相对额上不断加大对农村救助资金的投入。其次，加大中央财政支持地方经济发展的力度。事实证明，单纯依靠中央财政的资金补贴会造成地方财政对其依赖过度，形成“负激励”，从而忽略地方经济的发展。所以，中央政府应制定各种反贫困的政策和措施，从资金上和政策上给予地方经济以扶持的同时，加强对地方政府的绩效管理以及服务意识的转变，从而彻底改变贫困地区的经济状况，充实地方财政收入。再次，强化社会公民的互助互济意愿和行为，发挥第三方即非政府组织、团体和个人对贫困者的帮扶作用。政府部门应充分利用社会资源以改善农村经济、农民生活，因此，在大力宣传公民间的互帮互助优良传统的前提下，政府部门应为第三方救助组织和个人搭建公开、公平、公正的平台，保障救助资金能充分合理利用。如大连市2010年筹集慈善基金5.17亿元，主要用于救助灾害、救济贫困、助医助学、扶老救孤等方面。
（三）整合部门职能，建立集中、统一的社会救助管理体制。按照“决策、执行、监督”三位一体的“大部制”改革思路，逐步对当前分布于各个部门单位的社会救助工作进行剥离、整合，并实行“平行”管理。民政部门的社会救助工作本属于社会保障工作的一部分，因此笔者认为由民政部负责全国社会救助工作，人力资源与社会保障部负责整体监督。在各省市层面，由民政厅在民政部的指导下，由主管省市领导任主任，负责全市社会救助工作的决策和执行。建立专门的业务经办机构，提供专业化的社会救助指导和服务，切实履行职责。各相关部门作为参与执行主体，配合民政部门推动社会救助政策的组织实施。各省市人力资源与社会保障部门负责对本级民政部门具体事务的监督管理，切实落实上级政策，对上级负责。
（四）充实社会救助基层队伍，提高队伍人员的综合素质。首先，完善基层队伍的人才选拔机制。第一，可从各大中专院校招聘大量专业人才以充实我国基层社会救助队伍。第二，可通过职业资格证考试，从社会上吸收和选取热爱社会保障事业的非专业人才。第三，发挥大学生村官在社会救助工作方面的作用。因大学生村官都是通过严格的选拔机制从大学生中筛选的优秀人才，具备较好的综合素质，上岗前，对其进行为期一到两周的专业培训，以弥补其在社会救助工作方面知识的不足，对于社会救助工作表现优秀的村官可提拔到民政部门担任职务。其次，采取各种途径，提高队伍人员的综合素质。一方面，对现有的基层队伍，可由民政部门统一安排时间对其进行专业培训。另一方面，要建立业务人才长训机制。应根据工作人员不同的工作表现和职位状况，适时给予提高其业务综合能力的培训，以不断接受新的知识和学习先进的理念，从而拓宽工作思路，创新工作方法。
（五）建立第三方监督机制。鉴于第（三）的管理机制的改革，由人社部门担任社会救助工作的监督者。在此基础上，笔者认为还应建立由人社部指导且独立于政府机关之外的第三方监督机构。社会救助作为政府部门的工作，理应接受群众的监督。人社部负责对民政部门社会救助工作的整体监督，而第三方监督机构的主要职责是监督资金使用环节，通过对救助对象的资格进行重点监督，维护和保障弱势群体的合法权益。第三方监督机构的成员应包括救助对象代表、农民群众代表、非政府组织代表、律师代表组成，发挥各主体的监督作用，在构建第三方监督机构的同时，针对村民素质低，基层监督权的缺失的状况。笔者认为要大力宣传农村社会救助制度，对于政策实施的对象、标准和程序做重点宣传，让村民了解自己在现行的政策中所享有的权益，特别是让弱势群体了解政策，维护自己应有的权益，使监督权真正回归到广大农民手中。其次，充分发挥非政府组织的监督作用，非政府组织作为仅次于政府组织的公益事业的供给主体，对于通过政府部门捐赠的社会救助资金和物质，享有对资金和物质使用去向的知情权和监督权，通过第三方监督机构的建立，为其提供了一个合理的监督平台。
作者单位：湖南农业大学人文学院
作者简介：何李花（1983— ），女，汉族，湖南新邵人，湖南农业大学人文学院，讲师，硕士，研究方向：农村社会保障；刘玮（1976— ），女，汉族，湖北襄樊人，湖南农业大学人文学院，讲师，博士研究生，研究方向：农村社会学。