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中国目前将近2800个县（市、区），2019年发布的数据显示，中国县域经济总量达到39.1万亿元，约占全国经济总量的41%。县域经济是中国国民经济的基础单元，是联接农村经济和城市经济的重要节点，是建设经济强国的基础力量，在我国国民经济中占据重要的地位。工业化程度低、支柱产业缺乏、产业关联度不强、城镇化发展相对迟缓是县域经济的基本特征。“郡县治，则天下安”，县域经济强大起来，中国的经济才能真正强大起来。
2019年，中共中央、国务院出台了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，确立了以城乡融合推动建立新型城乡关系，从推动要素自由流动、基础设施一体化、公共服务一体化、农业多元化、农民收入提升五个方面推动城乡互促共建。实现农业现代化，是实现“四化”的重要支撑，也是未来众多县域经济的发展道路。
一、发展现状
山东省郓城县是第一批国家新型城镇化综合试点县，自2015年开始实施新型城镇化以来，县域经济得到全面发展，探索出欠发达地区通过新型城镇化带动县域经济社会全面发展的“郓城模式”。
（一）趟出一条欠发达地区推动新型城镇化发展的新路子
2014年12月，郓城被国家发改委等11部门确定为首批国家新型城镇化综合试点县，是山东省唯一入选的县。开展试点工作以来，郓城一直在研究如何解决好“人、地、钱”问题。4年来，城区规模由28平方公里扩大到近60平方公里;城区人口由15万人增加到35万人;绿地面积由600万平方米增加到1700多万平方米;常住人口城镇化率、户籍人口城镇化率分别达到50.1%和39.4%。。
在加快推进城乡一体化建设中，郓城县结合土地增减挂钩、压煤搬迁和城中村、空心村改造，大力推动农村人口向镇区和社区集中、产业向园区集中、土地向规模经营集中，着力提高新型城镇化水平。6个乡改为建制镇，培育了35个农村新型社区，6000余户购房农民落户城镇，5000余户城中村居民实现市民化。改造了80%以上的老城区。4年来，郓城实施了400余项重点城建工程，超过前10年的总和。对城区、乡镇和经济开发区路网进一步完善、改造、提升。改造了老城区85%以上的道路和管网，新建道路全部实行雨污分流、强弱电入地，仅地下工程资金投入就达10亿多元，城区道路里程达到155公里，初步形成了“1环10纵10横”的城市路网格局，“畅通郓城”基本形成。在公共服务供给方面，围绕“健康郓城”，新建疾控中心已经投入使用，新县医院、新中医院、新妇幼保健院加快建设，乡镇卫生院和社区卫生服务中心标准化建设覆盖率达到80%，“小病不出村、大病不出县、康复在基层”的医疗就诊新格局加速形成。
（二）破解“钱从哪里来”这个城镇化发展难题
对于欠发达县域，“钱从哪里来”是新型城镇化建设中最大的制约因素。4年来，郓城县，通过搭建投融资平台，开展PPP项目（即政府和社会资本合作），发行城投债，争取国家专项基金，累计投入城镇建设资金300多亿元。积极与国开行、农发行等国家政策性银行对接，争取国家政策资金，融资到位97.5亿元。郓城创新推进政府和社会资本合作，34个项目纳入全国PPP项目库，项目数量和投资额均居全省前列，目前已落地项目11个、总投资120.9亿元，7个项目被确定为省级及以上示范项目，其中国家级示范项目4个，所有签约项目落地率和落地项目开工率均达到100%。
（三）借力返乡创业带动本县产业快速发展
郓城县借助全国返乡创业试点机遇，大力发展“归雁经济”。出台促进全民创业20条具体办法和支持返乡创业7项政策，组织开展“第一书记喊你回家”系列活动，在全国各地设立返乡创业服务站29个;设立返乡创业银行和5000万元的创业担保基金、过桥资金，累计发放创业贷款2.3亿元。大力开展农民工就业创业培训，每年培训2.1万人次以上，进一步提升了农业转移人口就业创业能力。同时围绕“放管服”改革，积极探索“只跑一趟”“一趟不跑”服务模式，开展“容缺审批”、网上审批、全程免费代办等一系列改革创新。2014年以来，新增返乡创业人员注册实体4.3万家、个体工商户3.4万余家，带动就业12.8万人，实现了由“打工经济”向“创业经济”的转变。结合返乡创业带动产业发展与就业扩张，郓城出台了60强龙头企业培植、电商发展、全域旅游、生态农产品品牌培育等9个方面实施意见。重点实施“三六九”产业提升工程，着力培育全域旅游、电子商务、返乡创业三项新动能，高标准规划建设了酒类包装、木制品、纺织品等六大“区中园”和九大创业发展平台，为进城农民创业就业提供产业支撑，引导农民向非农产业转移，通过经济板块整体提升促进农民转换角色，实现了就地就近市民化。
（四）激活供销合作社专业化社会化服务能力
郓城以深入推进山东省供销社综合改革试点为契机，按照“农民外出务工、供销社为农民打工”的改革思路，加快推进土地流转，带动了农民增收，将农民从土地上解放出来，促进了农民带权带钱进城。目前全县供销社拥有国有划拨土地2000亩，总资产4亿元，2018年全系统商品销售额完成22.6亿元。在全市供销社综合考评中连续5年荣获特等奖。
一是大力推进农业服务规模化。按照打造“3公里”服务圈、托管土地5万亩的规模，高标准建成运营13处为农服务中心。围绕30万亩粮食高产创建，打造综合服务片区。大力推广张营供销社经验，不断完善“保姆式”“菜单式”托管服务模式，大力发展订单种植。全县土地托管面积达到70万亩，农民外出打工没有了后顾之忧，近30万农民从土地上解放出来，成为新市民。
二是深化体制机制改革。全县供销社共领办、参办种植、农机等各类农民合作社150个，带动服务农民合作社600个，组建了22处乡镇农民合作社联合社，成立了縣级农民合作社联合社，恢复重建了双桥供销社，实现了基层供销社全覆盖。强化了供销合作总社，成立了社有资产管理委员会，组建了郓城现代农业服务有限公司、资产管理公司、电子商务公司、再生资源公司，组织与服务的双线运营体系已经形成。 三是大力实施党建带社建村社共建。以村社共建为重点，构筑供销社、村两委、合作社、资金互助组织“四位一体”推进机制。与供销社开展社村共建的行政村达到220个，村集体年收入达到5万元以上的行政村80个、3—5万元的村140个，实现助农增收6000万元，增加村集体收入960万元，供销社及合作社托管服务收入可达1800万元。
四是大力实施农村现代流通创新工程。郓城供销宜家电子商务有限公司积极融入全省供销社“一张网”，与中国“供销e家”对接，发挥系统网络优势，以基层社大型超市、专业店为基础，以农资、日用品、農产品经营为主攻方向，抓好实体店升级改造，实现了线上线下融合发展，每年网上销售额达4500万元。把基层社纳入小城镇建设规划，全县新增改造营业面积7万多平方米，其中1000平方米以上的日用品超市达到28处，乡镇农资超市60处，农村综合服务社950个。郓城县盛泰农产品有限公司农产品交易市场已经建成，面积达4000平方米。
二、探索未来发展路径
新型城镇化的实践，除了探索如何解决发展过程中“人、地、钱”的问题，更重要的是如何通过改革解决发展过程中的各种体制障碍。郓城县要积极探索不同自然资源禀赋条件下，城镇化地区、农业地区、生态地区不同空间区位的乡村融合发展，以及政府主导、开发性金融支持和社会资本进入等多元资金主导模式，形成城乡融合多元模式的集成典范，为全国人口密集的欠发达县域地区探索城乡融合发展实践路径提供经验借鉴和样板示范。郓城可以从以下几个方面探索发展路径。
一是深化农业供给侧结构性改革，加强粮食生产能力建设，提升农业质量效益和整体竞争力。保持全国粮食产量百强县、全省超级产粮大县地位，持续推进粮食高产示范区建设。开展高标准农田建设等重点工程，加强小麦等粮食作物品种繁育投入，大力扶持粮食制种、育种产业。提升农产品加工流通业，大力发展农产品加工业，建设一批农产品精深加工基地。
二是夯实农业生产基础，促进农村一二三产业融合发展。培育乡村新型服务业，支持供销、邮政、农业服务公司、农民合作社等开展农资供应、土地托管、代耕代种、统防统治、烘干收储等农业生产性服务业。改造农村传统小商业、小门店、小集市等，发展批发零售、养老托幼、环境卫生等农村生活性服务业。推进农业与文化、旅游、教育、康养等产业融合，发展创意农业、功能农业等。在新型农村社区建设中，预留一定比例的产业用地，用于发展社区车间、特色手工业等。
三是促进城乡要素双向自由流动和平等交换，实现资源要素高效配置。深入总结深化县城基础设施投融资体制改革试点经验，加大城乡基础设施和公用事业领域开放力度，吸引社会资本参与城乡融合发展。持续优化并规范推广PPP模式，通过特许经营、使用者付费等方式吸引社会资本参与城乡垃圾污水处理等项目。金融部门对符合贷款条件的农户给予信用信贷额度支持，对辐射面广、带动力强的合作社落实农产品加工和种养项目奖补。
四是推进城乡基本公共服务普惠共享。建立城乡一体的基本公共教育服务体系，稳步提高乡村教师待遇，适度增加城镇义务教育学位供给，推动城镇优秀教师、教育管理人员定期下乡服务、轮岗交流。加快健康郓城建设，优化城乡公共医疗卫生资源配置，适度增加基础医务人员待遇水平，提升基础医疗卫生服务保障能力。完善城乡居民大病保险和大病医疗互助补充保险制度，突出大病保障功能。完善城乡现代公共服务体系，开展基层综合性文化服务中心建设。
五是促进城乡基础设施一体化发展。建立覆盖城乡、全域统筹的基础设施一体化规划机制。统筹布局道路、供水、供电、信息、广播电视、防洪和垃圾污水处理等设施，推动市政公用设施向县城周边、中心集镇延伸。推动“两新”（农村新型社区建设和新型小城镇建设）融合发展试点建设，引导农村人口有序向县城和新型小城镇聚集。建立责任清晰、立足长远的基础设施一体化管护机制。对乡村各类基础设施、市政公用设施进行确权，建立基于产权所有者的有效管护制度。
六是缩小城乡收入差距，持续提升农民收入水平。着力拓宽农民增收渠道，增加农民经营性收入。统筹做好劳务输出与返乡创业就业相结合工作，强化职业技能培训，主动对接大城市先进生产性服务业，促进本县新旧动能转换，增加产业附加值，促进农民工资增长。深入推进农村集体产权制度改革，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，发展多种形式的股份合作。推广“扶贫车间”、扶贫产业园等有效形式，让贫困户能够就地就业，脱贫致富。
郓城县应坚持深入实施乡村振兴与新型城镇化双轮驱动发展战略，构建科学合理的城乡一体化空间布局，加快城区基础设施向乡村延伸，推动城乡基本公共服务均等化，加快健全城乡一体、以城带乡、城乡互动的长效机制。围绕农村一二三产业融合发展，充分挖掘乡村多种功能和价值，聚焦重点产业，聚集资源要素，强化创新引领，突出集群成链，延长产业链、提升价值链，培育发展新动能，加快构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系，为农业农村现代化奠定坚实基础。在建立健全城乡融合体制机制带动乡村振兴方面形成具有全国示范意义的实践路径和发展模式。◆
（作者单位：国家发改委城市和小城镇改革发展中心）
2019年，中共中央、国务院出台了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，确立了以城乡融合推动建立新型城乡关系，从推动要素自由流动、基础设施一体化、公共服务一体化、农业多元化、农民收入提升五个方面推动城乡互促共建。实现农业现代化，是实现“四化”的重要支撑，也是未来众多县域经济的发展道路。
一、发展现状
山东省郓城县是第一批国家新型城镇化综合试点县，自2015年开始实施新型城镇化以来，县域经济得到全面发展，探索出欠发达地区通过新型城镇化带动县域经济社会全面发展的“郓城模式”。
（一）趟出一条欠发达地区推动新型城镇化发展的新路子
2014年12月，郓城被国家发改委等11部门确定为首批国家新型城镇化综合试点县，是山东省唯一入选的县。开展试点工作以来，郓城一直在研究如何解决好“人、地、钱”问题。4年来，城区规模由28平方公里扩大到近60平方公里;城区人口由15万人增加到35万人;绿地面积由600万平方米增加到1700多万平方米;常住人口城镇化率、户籍人口城镇化率分别达到50.1%和39.4%。。
在加快推进城乡一体化建设中，郓城县结合土地增减挂钩、压煤搬迁和城中村、空心村改造，大力推动农村人口向镇区和社区集中、产业向园区集中、土地向规模经营集中，着力提高新型城镇化水平。6个乡改为建制镇，培育了35个农村新型社区，6000余户购房农民落户城镇，5000余户城中村居民实现市民化。改造了80%以上的老城区。4年来，郓城实施了400余项重点城建工程，超过前10年的总和。对城区、乡镇和经济开发区路网进一步完善、改造、提升。改造了老城区85%以上的道路和管网，新建道路全部实行雨污分流、强弱电入地，仅地下工程资金投入就达10亿多元，城区道路里程达到155公里，初步形成了“1环10纵10横”的城市路网格局，“畅通郓城”基本形成。在公共服务供给方面，围绕“健康郓城”，新建疾控中心已经投入使用，新县医院、新中医院、新妇幼保健院加快建设，乡镇卫生院和社区卫生服务中心标准化建设覆盖率达到80%，“小病不出村、大病不出县、康复在基层”的医疗就诊新格局加速形成。
（二）破解“钱从哪里来”这个城镇化发展难题
对于欠发达县域，“钱从哪里来”是新型城镇化建设中最大的制约因素。4年来，郓城县，通过搭建投融资平台，开展PPP项目（即政府和社会资本合作），发行城投债，争取国家专项基金，累计投入城镇建设资金300多亿元。积极与国开行、农发行等国家政策性银行对接，争取国家政策资金，融资到位97.5亿元。郓城创新推进政府和社会资本合作，34个项目纳入全国PPP项目库，项目数量和投资额均居全省前列，目前已落地项目11个、总投资120.9亿元，7个项目被确定为省级及以上示范项目，其中国家级示范项目4个，所有签约项目落地率和落地项目开工率均达到100%。
（三）借力返乡创业带动本县产业快速发展
郓城县借助全国返乡创业试点机遇，大力发展“归雁经济”。出台促进全民创业20条具体办法和支持返乡创业7项政策，组织开展“第一书记喊你回家”系列活动，在全国各地设立返乡创业服务站29个;设立返乡创业银行和5000万元的创业担保基金、过桥资金，累计发放创业贷款2.3亿元。大力开展农民工就业创业培训，每年培训2.1万人次以上，进一步提升了农业转移人口就业创业能力。同时围绕“放管服”改革，积极探索“只跑一趟”“一趟不跑”服务模式，开展“容缺审批”、网上审批、全程免费代办等一系列改革创新。2014年以来，新增返乡创业人员注册实体4.3万家、个体工商户3.4万余家，带动就业12.8万人，实现了由“打工经济”向“创业经济”的转变。结合返乡创业带动产业发展与就业扩张，郓城出台了60强龙头企业培植、电商发展、全域旅游、生态农产品品牌培育等9个方面实施意见。重点实施“三六九”产业提升工程，着力培育全域旅游、电子商务、返乡创业三项新动能，高标准规划建设了酒类包装、木制品、纺织品等六大“区中园”和九大创业发展平台，为进城农民创业就业提供产业支撑，引导农民向非农产业转移，通过经济板块整体提升促进农民转换角色，实现了就地就近市民化。
（四）激活供销合作社专业化社会化服务能力
郓城以深入推进山东省供销社综合改革试点为契机，按照“农民外出务工、供销社为农民打工”的改革思路，加快推进土地流转，带动了农民增收，将农民从土地上解放出来，促进了农民带权带钱进城。目前全县供销社拥有国有划拨土地2000亩，总资产4亿元，2018年全系统商品销售额完成22.6亿元。在全市供销社综合考评中连续5年荣获特等奖。
一是大力推进农业服务规模化。按照打造“3公里”服务圈、托管土地5万亩的规模，高标准建成运营13处为农服务中心。围绕30万亩粮食高产创建，打造综合服务片区。大力推广张营供销社经验，不断完善“保姆式”“菜单式”托管服务模式，大力发展订单种植。全县土地托管面积达到70万亩，农民外出打工没有了后顾之忧，近30万农民从土地上解放出来，成为新市民。
二是深化体制机制改革。全县供销社共领办、参办种植、农机等各类农民合作社150个，带动服务农民合作社600个，组建了22处乡镇农民合作社联合社，成立了縣级农民合作社联合社，恢复重建了双桥供销社，实现了基层供销社全覆盖。强化了供销合作总社，成立了社有资产管理委员会，组建了郓城现代农业服务有限公司、资产管理公司、电子商务公司、再生资源公司，组织与服务的双线运营体系已经形成。 三是大力实施党建带社建村社共建。以村社共建为重点，构筑供销社、村两委、合作社、资金互助组织“四位一体”推进机制。与供销社开展社村共建的行政村达到220个，村集体年收入达到5万元以上的行政村80个、3—5万元的村140个，实现助农增收6000万元，增加村集体收入960万元，供销社及合作社托管服务收入可达1800万元。
四是大力实施农村现代流通创新工程。郓城供销宜家电子商务有限公司积极融入全省供销社“一张网”，与中国“供销e家”对接，发挥系统网络优势，以基层社大型超市、专业店为基础，以农资、日用品、農产品经营为主攻方向，抓好实体店升级改造，实现了线上线下融合发展，每年网上销售额达4500万元。把基层社纳入小城镇建设规划，全县新增改造营业面积7万多平方米，其中1000平方米以上的日用品超市达到28处，乡镇农资超市60处，农村综合服务社950个。郓城县盛泰农产品有限公司农产品交易市场已经建成，面积达4000平方米。
二、探索未来发展路径
新型城镇化的实践，除了探索如何解决发展过程中“人、地、钱”的问题，更重要的是如何通过改革解决发展过程中的各种体制障碍。郓城县要积极探索不同自然资源禀赋条件下，城镇化地区、农业地区、生态地区不同空间区位的乡村融合发展，以及政府主导、开发性金融支持和社会资本进入等多元资金主导模式，形成城乡融合多元模式的集成典范，为全国人口密集的欠发达县域地区探索城乡融合发展实践路径提供经验借鉴和样板示范。郓城可以从以下几个方面探索发展路径。
一是深化农业供给侧结构性改革，加强粮食生产能力建设，提升农业质量效益和整体竞争力。保持全国粮食产量百强县、全省超级产粮大县地位，持续推进粮食高产示范区建设。开展高标准农田建设等重点工程，加强小麦等粮食作物品种繁育投入，大力扶持粮食制种、育种产业。提升农产品加工流通业，大力发展农产品加工业，建设一批农产品精深加工基地。
二是夯实农业生产基础，促进农村一二三产业融合发展。培育乡村新型服务业，支持供销、邮政、农业服务公司、农民合作社等开展农资供应、土地托管、代耕代种、统防统治、烘干收储等农业生产性服务业。改造农村传统小商业、小门店、小集市等，发展批发零售、养老托幼、环境卫生等农村生活性服务业。推进农业与文化、旅游、教育、康养等产业融合，发展创意农业、功能农业等。在新型农村社区建设中，预留一定比例的产业用地，用于发展社区车间、特色手工业等。
三是促进城乡要素双向自由流动和平等交换，实现资源要素高效配置。深入总结深化县城基础设施投融资体制改革试点经验，加大城乡基础设施和公用事业领域开放力度，吸引社会资本参与城乡融合发展。持续优化并规范推广PPP模式，通过特许经营、使用者付费等方式吸引社会资本参与城乡垃圾污水处理等项目。金融部门对符合贷款条件的农户给予信用信贷额度支持，对辐射面广、带动力强的合作社落实农产品加工和种养项目奖补。
四是推进城乡基本公共服务普惠共享。建立城乡一体的基本公共教育服务体系，稳步提高乡村教师待遇，适度增加城镇义务教育学位供给，推动城镇优秀教师、教育管理人员定期下乡服务、轮岗交流。加快健康郓城建设，优化城乡公共医疗卫生资源配置，适度增加基础医务人员待遇水平，提升基础医疗卫生服务保障能力。完善城乡居民大病保险和大病医疗互助补充保险制度，突出大病保障功能。完善城乡现代公共服务体系，开展基层综合性文化服务中心建设。
五是促进城乡基础设施一体化发展。建立覆盖城乡、全域统筹的基础设施一体化规划机制。统筹布局道路、供水、供电、信息、广播电视、防洪和垃圾污水处理等设施，推动市政公用设施向县城周边、中心集镇延伸。推动“两新”（农村新型社区建设和新型小城镇建设）融合发展试点建设，引导农村人口有序向县城和新型小城镇聚集。建立责任清晰、立足长远的基础设施一体化管护机制。对乡村各类基础设施、市政公用设施进行确权，建立基于产权所有者的有效管护制度。
六是缩小城乡收入差距，持续提升农民收入水平。着力拓宽农民增收渠道，增加农民经营性收入。统筹做好劳务输出与返乡创业就业相结合工作，强化职业技能培训，主动对接大城市先进生产性服务业，促进本县新旧动能转换，增加产业附加值，促进农民工资增长。深入推进农村集体产权制度改革，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，发展多种形式的股份合作。推广“扶贫车间”、扶贫产业园等有效形式，让贫困户能够就地就业，脱贫致富。
郓城县应坚持深入实施乡村振兴与新型城镇化双轮驱动发展战略，构建科学合理的城乡一体化空间布局，加快城区基础设施向乡村延伸，推动城乡基本公共服务均等化，加快健全城乡一体、以城带乡、城乡互动的长效机制。围绕农村一二三产业融合发展，充分挖掘乡村多种功能和价值，聚焦重点产业，聚集资源要素，强化创新引领，突出集群成链，延长产业链、提升价值链，培育发展新动能，加快构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系，为农业农村现代化奠定坚实基础。在建立健全城乡融合体制机制带动乡村振兴方面形成具有全国示范意义的实践路径和发展模式。◆
（作者单位：国家发改委城市和小城镇改革发展中心）