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中国电信立法的进程
我国起草《电信法》从1980年开始至今,已经历了24个年头。1988年列入国务院年度立法计划,1993年列入第八届全国人大立法规划,1998年九届全国人大常委会将制订《电信法》列入了九届人大的立法规划。直到2001年4月,信息产业部成立《电信法》起草领导小组、工作小组和专家咨询委员会,这项工作正式启动。2003年,国务院也将《电信法》立法列入年度立法工作计划,并明确由信息产业部负责起草《电信法(草案)》。
进入2004年,信息产业部加大了《电信法》起草工作的力度,特别是王旭东部长亲自挂帅,担任《电信法》起草领导小组组长。按照信息产业部提交的进度计划表,《电信法(草稿)》目前已步入实质性阶段,6月中旬呈交国务院审议,有望年内能提交全国人大常委会讨论表决。
《电信法》所要面对的问题
《电信法》不仅要调整电信管理部门与相关主管部门、电信管理部门与电信企业、电信企业与电信企业、电信企业与电信用户之间的关系,而且要解决市场准入、普遍服务、电信监管等领域的所有问题。《电信法》所需考虑新现象、新业务和新问题越来越多如服务质量、互联互通、电信资费、网间结算、3G启动、牌照与运营、三网合一、小灵通、IP电话等等。在此期间,也曾形成过《中华人民共和国电信条例》等类似《电信法》的约束性条例。2000年9月开始实施的《电信条例》是由国务院颁布的行政法规,而《电信法》经全国人大通过后将是民法范畴的法律条文,两者在效力上不是一个等级。更何况,当初条例是在打破电信垄断的初始阶段匆匆制定,在现实使用中已经暴露出很多问题。因此,《电信法》草案的整理出台乃至整部《电信法》的出台不但是众望所归,更是改善目前电信业大环境的一个契机。2003年,信息产业部对美国、德国、日本、韩国等国家及中国香港等地区电信法进行了横向的比较研究,并在专题研究后形成了包括市场准入、普遍服务等16个专题。
1.关于电信监管的问题
一部法律的出台,往往牵涉方方面面的利益。《电信法》所涉及的监管权力(包括全业务管理、电信投资、电信资费、网络内容与安全等权力)长期分散在各个部门。这些监管权力和如何再分配是《电信法》面临的最大挑战,也是诸多专家不乐观的主要因素。目前,《电信法(草稿)》还是采用部门官员和专家参与的模式,起草过程和内容都处于封闭状态,先天就缺少消费者以及社会力量的参与和互动。《电信法》的制定牵涉到千千万万用户的直接利益,听取他们的声音和意见有助于实现消费者利益的最大化。
《电信法》立法的指导思想是“打破垄断、公平竞争、优化配置、加强监管”。制定《电信法》的根本目的是为了维护电信市场秩序,维护电信用户和电信运营企业的权益,促进电信业的发展。其主要内容包括电信服务市场的准入、互联互通、电信资源管理、资费管理、电信网络与信息安全、无线电通信管理等。
2.关于电信资费的问题
此次《电信法》的草案占用相当大的篇幅对电信资费的确定完善进行了相关规定。《电信法》主要提到·市场竞争充分的电信业务、电信资费实行市场调节价,电信业务经营者可以自行决定电信业务收费项目及电信资费标准和计费原则。与用户生活密切相关或者市场竞争不充分的电信业务,电信资费可以实行政府指导价或者政府定价。这给政府机构未来在一些基础电信业务采用何种方式进行定价,提供了一个宽松的法律空间。消费者希望在制订或调整实行政府指导价或者政府定价的电信资费时,电信管理机构应当进行听证。内容涉及上调与群众切身利益相关联的电信资费时,电信管理机构应当公开举行电信资费听证,征求电信用户、电信业务经营者和有关方面的意见,论证其必要性和可行性。
3.关于互联互通的问题
经过近几年的改革,电信监管也遭遇了许多新课题,其中以运营商间的互联互通最为棘手。现行互联管理规定上,只明确了占固网主导地位的运营商应尽的义务,而移动运营商在互联互通上应尽的相关义务没有真正体现。据统计,1998年至今,上报到信息产业部的互联互通恶性案件已达540起,至少影响了1亿人次的用户使用,造成10亿元的直接损失和20亿元的间接损失。为此,对互联互通,《电信法》有专门的一章。《电信法(草案)》为此列出的原则是:“技术可行、经济合理、公平公正、相互配合、及时有效”20字原则。《电信法》出台生效后,电信行业的互联互通问题可能有所改善。
4.其它具体问题
在目前的体制下,如果手机用户放弃已选择的电信运营商,那么就要放弃已使用的手机号码,这使得相当多的用户即使对运营商的服务不满意也不敢轻易换网,这使得带号转网的呼声日渐强烈。所谓“带号转网”,业内称为“号码可携”,就是一家电信运营商的用户,无需改变号码,就能转而成为另一家运营商的用户,运营商不得对其阻挠,也不得收取费用。“号码可携’’的确将大大扩展消费者的选择权,但参与立法有关专家解释说,考虑到目前技术因素、利益格局和网络复杂性等多种困难的存在,我国在3—5年内实行“号码可携”不太可能,也并不合适,但这将是一种长期趋势。因此,在送审稿中并没有明确规定将此作为运营商的强制性义务。
“三网合一”在草案中只字未提。问题的瓶颈主要在于广电与电信两网的融合,包括如何相互开放市场、两个物理网络如何统一管理等。根据1998年信息产业部成立时确定的职能,广电网的物理网络应归信息产业部管理,但迄今并未实现这一管理职能,而一直由国家广电总局承担。因为其中涉及中国新闻媒体开放问题,对广播电视网进行独立管理是体现这种管制的一部分。专家介绍,如何定义媒体内容管制和内容传输管理之间的关系,已经超出了《电信法》起草者的能力范畴。