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贵州茅台酒厂（集团）有限责任公司规划建设处 贵州仁怀 564501
摘要：旧城改造建设是现代城市规划建设的重要组成部分，近年来由于旧城改造时对防灾减灾力度重视不够、设施不齐、配套跟不上等问题，造成了西江苗寨火灾、香格里拉火灾、丽江火灾、凤凰水灾、地质灾害、洪灾等案例频发，因此，旧城改造防灾减灾规划不可忽视。本文结合近年的工作经验，就旧城改造中的综合防灾减灾规划问题做了初步探讨，并提出了自己的见解，以供同行参考。
关键词：旧城改造；规划；综合防灾减灾
随着我国经济的迅猛发展，城市化水平不断提高，可开发的建筑用地随之日益减少，而城中村由于使用年限长、外观破旧，严重影响城市面貌。因此，旧城改造成为目前发展的大势所趋。然而，近年来政府对旧城改造工作的忽略或重视力度不够或者方法欠妥，导致了旧城应对各种自然灾害的能力不足，给人民生命和财产造成了重大损失。因此，如何做好旧城改造综合防灾减灾规划，把损失降到最小，是目前相关部门及工作者的重要课题，是城市规划与管理的主要工作之一。
1、我国城市综合防灾减灾规划现状探讨
在管理层面上，建国以来，我国逐步形成的灾害管理体制是在政府的统一领导下，分类别、分部门的单一管理模式，缺乏稳定统一的防灾与应急指挥机构，面对城市灾害的群发性时，各个职能部门往往无法很好协调。在过去几十年政府和民众与灾害进行斗争的历程中，传统的灾害管理模式曾发挥过不可低估的重要作用。但也存在一些不足，影响了国家在防灾减灾方面投入的有效性和合理性。
立法方面，20世纪80年代后期逐步地颁布了《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国消防法》等法规，各部门也相继颁布了一系列部门规章，初步确定了综合防灾减灾的法律依据，提升了我国灾害管理的法制化水平。但缺少综合防灾减灾的根本法规，不能满足综合防灾减灾的制度需求。
在城市总体规划方面，一些经济发达的城市在规划中做过专项的抗震防灾、防洪、消防、地质灾害、城市人防等规划，多数中小城市则未做过防灾减灾规划。在城市总体规划中的防灾规划归纳为“地震、火灾、洪水、风灾、地质破坏”。因此，城市防灾减灾规划的编制缺乏一个统一的编制规范，还不能达到综合防灾减灾的目的。
另外，我国城市防灾减灾规划和城市总体规划结合不够紧密，有时甚至产生矛盾，规划的时效性和可操作性也需要提高。
2、旧城改造中综合防灾减灾规划的编制与措施分析
综合防灾减灾规划与旧城改造规划均属于城市总体规划的范畴，旧城改造规划其目的是为城市总体规划顺利实施提供防灾减灾方面的技术保障与制度保障。
2.1旧城改造中综合防灾减灾规划的编制
旧城改造综合防灾减灾规划的编制过程可划分为以下几个阶段：2.1.1 灾害识别与调查
成立规划编制工作组，访问场地和踏勘改造区域环境，准备基本底图，分析区域与城市的相关性，城市交通条件，城市避难场所的布局，现有的基础设施，城市危险品储藏设施布局，环境污染源布局，城市防灾管理制度，现有的法规框架、政策，影响城市经济条件，编制规划的费用等问题，完成城市防灾能力评估报告并构建城市综合防灾规划的总体目标体系，总结前期的工作，划定下一阶段的工作范围。
2.1.2 进行风险评估
首先，对改造区域及整个城市进行灾害事件统计，并根据灾害类型、发生的可能性强度、潜在的影响等因素分别对各灾种进行打分，然后综合评估分析各个灾种总分的情况并确定规划需要考虑的灾害种类。分析每种灾害的风险，进行风险评估因子的确定（重大性、延迟性、破坏性、影响区域、频率、可能性、易损性、社区优先性）。根据评估因子对各个灾种进行评分，划分风险等级。然后把各灾种按照分值高低进行排序，从而得出高中低风险程度的灾害类别。根据不同灾害的不同风险等级制定不同的对策，以增加对策的针对性，节省防灾工程投资，提高经济性。
其次，与相关部门进行协作，预测城市及改造区域10年、20年、50 年以内可能发生的灾害的种类、地点、规模和等级，以作为制定规划对策的参考依据，使综合防灾规划能对灾害进行有效预测和进行应急救援。
2.1.3财产易损性分析
首先，确定改造区域内的人口和建筑物的数量及估算的建筑物价值。尽量把改造区域内的财产类型和财产价值及人口分布详细化、清单化，可以利用数据库的形式编辑。对于改造区域的财产估值，以城市总体规划为准。
具体分析包括以下几个方面内容。
1）城市生命线系统，例如：城市燃气管线、供水系统、供电系统、通信网络及交通干线等。
2）城市重大危险源，例如：危险化学品仓库，大型石油天然气储罐以及生产易燃、易爆、有毒、有腐蚀性、有放射性物质的工厂等。
3）高危设施，这类设施有可能以某种自然灾害为诱因，产生后果极为严重的二次灾害，如大坝等。
4）减灾设施，这类设施对生命及财产负责，并在灾害发生后能防止损失进一步扩大，如医院、消防站和避难中心等。
2.1.4制定改造规划目标与确定减灾措施
综合减灾规划目标包括减灾总体目标和针对具体灾害的减灾具体目标，减灾目标的制定要与城市总体规划相协调，要考虑到城市当前的经济发展水平和今后的经济发展目标，综合防灾减灾规划的总体目标需切实减轻灾害损失，保障人民群众的生命财产安全，保障区域经济、社会事业发展。
旧城改造规划减灾措施包括工程性措施和非工程性措施，可以分为：①预防类；②保护财产类；③公共教育和培训类；④环境生态资源保护类；⑤应急管理类；⑥减灾工程类等。规划步骤为：首先初步确定各单灾种的规划措施；其次对规划措施进行投资经济性评估、生态环境影响评估、历史文化遗产保护影响评估等；再次确定各单灾种规划措施的优先性，制定各个防灾计划项目的实施与管理措施。城市综合防灾规划的规划对策，还包括防灾工程设施的改进、防灾法令的加强、新规章的制定、专业防灾队伍的建立、金融保障措施的完善、技术信息网络的建立、防灾专家系统的建立以及公众防灾教育与培训等。 2.1.5综合防灾规划的实施
首先，在规划中列出的每项防灾计划都包括以下内容：计划名称、目标描述、费用数额、资金来源、日程安排和负责部门等，分析防灾措施并根据实际情况确定防灾计划的优先次序。
其次，做好防灾计划的实施和管理，明确防灾项目计划管理机构，结合已有和潜在的资源，明确已有的或正在进行的防灾计划的实施时间框架、资金来源，城市规划部门负责监督规划的实施情况，进行相关资料的汇总和信息反馈，确保单个部门按计划实施防灾行动及信息反馈。
2.2旧城改造综合防灾设施建设
随着城市展，不但现有生命线系统的规模不断增大，而且各种新型生命线系统不断涌现，城市轨道、磁悬浮、天然气系统等等，相应的防灾问题也越来越复杂，带来的防灾压力也不断提高。因此，在旧城改造中，城市防灾设施的建设应从实际出发，结合现代工程技术建设阻断燃烧带、增设绿地系统、广场空间、疏通消防通道与生命线工程等。
1）重视地下空间、绿地系统、广场空间、疏通消防通道、快速通道等设施的建设，这些设施对很多灾害的防御能力远远高于其他建筑。在灾情发生后，畅通的消防通道与快速通道可以为人员的疏通和撤离赢得时间；绿地系统、广场空间、地下空间可提供人员避难和容纳场所，以保障人员的生命安全。
2）生命线工程建设，道路交通系统是生命线系统的重要组成部分，是外援进入的最重要通道，它的畅通对救援工作的开展起着决定性的作用。在城市建设规划中要通过对实际交通系统的调查，对主干道、次干道、快速道、桥梁和高速路进行统计分类，分析规划区主要道路和桥梁的震害和可靠性，并对道路的属性编制图表，注重交通的规划设计，保证生命线工程的畅通完整。另外，促使地方建立多渠道应急通信方式，保障生命线畅通，使灾后伤员疏散、消防救援和救援物资的运输可以有条不紊的开展，最大限度地减少灾害带来的损失。
3、结语
随着我国城市化水平不断提高，城市综合防灾减灾规划作为城市灾害管理的基本依据，对于旧城改造规划，综合防灾规划应该更多地倾向于与城市空间相关的工程措施和政策措施，而各部门的相互协调，以提高防灾的效率。因此，在旧城改造规划中强调和推进安全社区建设，充分考虑应急救灾规划，制定相应的综合防灾减灾规划措施，编制一份可信、可行的综合防灾减灾规划对保障人民群众的财产和生命安全有着重要的实际意义。
参考文献：
[1]万勇.旧城的和谐更新[M].北京：中国建设工业出版社，2006.
[2]张伊娜，王桂新.旧城改造的社会性思考[J].城市问题，2007，（7）：97-101.
摘要：旧城改造建设是现代城市规划建设的重要组成部分，近年来由于旧城改造时对防灾减灾力度重视不够、设施不齐、配套跟不上等问题，造成了西江苗寨火灾、香格里拉火灾、丽江火灾、凤凰水灾、地质灾害、洪灾等案例频发，因此，旧城改造防灾减灾规划不可忽视。本文结合近年的工作经验，就旧城改造中的综合防灾减灾规划问题做了初步探讨，并提出了自己的见解，以供同行参考。
关键词：旧城改造；规划；综合防灾减灾
随着我国经济的迅猛发展，城市化水平不断提高，可开发的建筑用地随之日益减少，而城中村由于使用年限长、外观破旧，严重影响城市面貌。因此，旧城改造成为目前发展的大势所趋。然而，近年来政府对旧城改造工作的忽略或重视力度不够或者方法欠妥，导致了旧城应对各种自然灾害的能力不足，给人民生命和财产造成了重大损失。因此，如何做好旧城改造综合防灾减灾规划，把损失降到最小，是目前相关部门及工作者的重要课题，是城市规划与管理的主要工作之一。
1、我国城市综合防灾减灾规划现状探讨
在管理层面上，建国以来，我国逐步形成的灾害管理体制是在政府的统一领导下，分类别、分部门的单一管理模式，缺乏稳定统一的防灾与应急指挥机构，面对城市灾害的群发性时，各个职能部门往往无法很好协调。在过去几十年政府和民众与灾害进行斗争的历程中，传统的灾害管理模式曾发挥过不可低估的重要作用。但也存在一些不足，影响了国家在防灾减灾方面投入的有效性和合理性。
立法方面，20世纪80年代后期逐步地颁布了《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国消防法》等法规，各部门也相继颁布了一系列部门规章，初步确定了综合防灾减灾的法律依据，提升了我国灾害管理的法制化水平。但缺少综合防灾减灾的根本法规，不能满足综合防灾减灾的制度需求。
在城市总体规划方面，一些经济发达的城市在规划中做过专项的抗震防灾、防洪、消防、地质灾害、城市人防等规划，多数中小城市则未做过防灾减灾规划。在城市总体规划中的防灾规划归纳为“地震、火灾、洪水、风灾、地质破坏”。因此，城市防灾减灾规划的编制缺乏一个统一的编制规范，还不能达到综合防灾减灾的目的。
另外，我国城市防灾减灾规划和城市总体规划结合不够紧密，有时甚至产生矛盾，规划的时效性和可操作性也需要提高。
2、旧城改造中综合防灾减灾规划的编制与措施分析
综合防灾减灾规划与旧城改造规划均属于城市总体规划的范畴，旧城改造规划其目的是为城市总体规划顺利实施提供防灾减灾方面的技术保障与制度保障。
2.1旧城改造中综合防灾减灾规划的编制
旧城改造综合防灾减灾规划的编制过程可划分为以下几个阶段：2.1.1 灾害识别与调查
成立规划编制工作组，访问场地和踏勘改造区域环境，准备基本底图，分析区域与城市的相关性，城市交通条件，城市避难场所的布局，现有的基础设施，城市危险品储藏设施布局，环境污染源布局，城市防灾管理制度，现有的法规框架、政策，影响城市经济条件，编制规划的费用等问题，完成城市防灾能力评估报告并构建城市综合防灾规划的总体目标体系，总结前期的工作，划定下一阶段的工作范围。
2.1.2 进行风险评估
首先，对改造区域及整个城市进行灾害事件统计，并根据灾害类型、发生的可能性强度、潜在的影响等因素分别对各灾种进行打分，然后综合评估分析各个灾种总分的情况并确定规划需要考虑的灾害种类。分析每种灾害的风险，进行风险评估因子的确定（重大性、延迟性、破坏性、影响区域、频率、可能性、易损性、社区优先性）。根据评估因子对各个灾种进行评分，划分风险等级。然后把各灾种按照分值高低进行排序，从而得出高中低风险程度的灾害类别。根据不同灾害的不同风险等级制定不同的对策，以增加对策的针对性，节省防灾工程投资，提高经济性。
其次，与相关部门进行协作，预测城市及改造区域10年、20年、50 年以内可能发生的灾害的种类、地点、规模和等级，以作为制定规划对策的参考依据，使综合防灾规划能对灾害进行有效预测和进行应急救援。
2.1.3财产易损性分析
首先，确定改造区域内的人口和建筑物的数量及估算的建筑物价值。尽量把改造区域内的财产类型和财产价值及人口分布详细化、清单化，可以利用数据库的形式编辑。对于改造区域的财产估值，以城市总体规划为准。
具体分析包括以下几个方面内容。
1）城市生命线系统，例如：城市燃气管线、供水系统、供电系统、通信网络及交通干线等。
2）城市重大危险源，例如：危险化学品仓库，大型石油天然气储罐以及生产易燃、易爆、有毒、有腐蚀性、有放射性物质的工厂等。
3）高危设施，这类设施有可能以某种自然灾害为诱因，产生后果极为严重的二次灾害，如大坝等。
4）减灾设施，这类设施对生命及财产负责，并在灾害发生后能防止损失进一步扩大，如医院、消防站和避难中心等。
2.1.4制定改造规划目标与确定减灾措施
综合减灾规划目标包括减灾总体目标和针对具体灾害的减灾具体目标，减灾目标的制定要与城市总体规划相协调，要考虑到城市当前的经济发展水平和今后的经济发展目标，综合防灾减灾规划的总体目标需切实减轻灾害损失，保障人民群众的生命财产安全，保障区域经济、社会事业发展。
旧城改造规划减灾措施包括工程性措施和非工程性措施，可以分为：①预防类；②保护财产类；③公共教育和培训类；④环境生态资源保护类；⑤应急管理类；⑥减灾工程类等。规划步骤为：首先初步确定各单灾种的规划措施；其次对规划措施进行投资经济性评估、生态环境影响评估、历史文化遗产保护影响评估等；再次确定各单灾种规划措施的优先性，制定各个防灾计划项目的实施与管理措施。城市综合防灾规划的规划对策，还包括防灾工程设施的改进、防灾法令的加强、新规章的制定、专业防灾队伍的建立、金融保障措施的完善、技术信息网络的建立、防灾专家系统的建立以及公众防灾教育与培训等。 2.1.5综合防灾规划的实施
首先，在规划中列出的每项防灾计划都包括以下内容：计划名称、目标描述、费用数额、资金来源、日程安排和负责部门等，分析防灾措施并根据实际情况确定防灾计划的优先次序。
其次，做好防灾计划的实施和管理，明确防灾项目计划管理机构，结合已有和潜在的资源，明确已有的或正在进行的防灾计划的实施时间框架、资金来源，城市规划部门负责监督规划的实施情况，进行相关资料的汇总和信息反馈，确保单个部门按计划实施防灾行动及信息反馈。
2.2旧城改造综合防灾设施建设
随着城市展，不但现有生命线系统的规模不断增大，而且各种新型生命线系统不断涌现，城市轨道、磁悬浮、天然气系统等等，相应的防灾问题也越来越复杂，带来的防灾压力也不断提高。因此，在旧城改造中，城市防灾设施的建设应从实际出发，结合现代工程技术建设阻断燃烧带、增设绿地系统、广场空间、疏通消防通道与生命线工程等。
1）重视地下空间、绿地系统、广场空间、疏通消防通道、快速通道等设施的建设，这些设施对很多灾害的防御能力远远高于其他建筑。在灾情发生后，畅通的消防通道与快速通道可以为人员的疏通和撤离赢得时间；绿地系统、广场空间、地下空间可提供人员避难和容纳场所，以保障人员的生命安全。
2）生命线工程建设，道路交通系统是生命线系统的重要组成部分，是外援进入的最重要通道，它的畅通对救援工作的开展起着决定性的作用。在城市建设规划中要通过对实际交通系统的调查，对主干道、次干道、快速道、桥梁和高速路进行统计分类，分析规划区主要道路和桥梁的震害和可靠性，并对道路的属性编制图表，注重交通的规划设计，保证生命线工程的畅通完整。另外，促使地方建立多渠道应急通信方式，保障生命线畅通，使灾后伤员疏散、消防救援和救援物资的运输可以有条不紊的开展，最大限度地减少灾害带来的损失。
3、结语
随着我国城市化水平不断提高，城市综合防灾减灾规划作为城市灾害管理的基本依据，对于旧城改造规划，综合防灾规划应该更多地倾向于与城市空间相关的工程措施和政策措施，而各部门的相互协调，以提高防灾的效率。因此，在旧城改造规划中强调和推进安全社区建设，充分考虑应急救灾规划，制定相应的综合防灾减灾规划措施，编制一份可信、可行的综合防灾减灾规划对保障人民群众的财产和生命安全有着重要的实际意义。
参考文献：
[1]万勇.旧城的和谐更新[M].北京：中国建设工业出版社，2006.
[2]张伊娜，王桂新.旧城改造的社会性思考[J].城市问题，2007，（7）：97-101.