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[摘 要]上海目前正在加快建设迈向卓越的全球城市，推进城市治理能力现代化，提升城市能级和核心竞争力是重要战略目标，维护城市运行安全是基础保障。本次突发的新冠肺炎疫情对城市运行安全的应急物资保障能力是一次考验。通过不断完善应急物资储备制度、增强应急物资生产流通能力、优化储备品种结构、创新储备方式、健全储备物资调拨配送，提升城市应急保障能力，保障城市运行安全和人民群众生命安全。
[关键词]城市治理;应急物资;保障能力
新冠肺炎疫情是一次全国性的重大突发公共卫生事件，其传播速度之快、感染范围之广、防控难度之大，为新中国成立以来之最。上海作为超大型城市，经受住了疫情的严重考验，但在防控过程中，也暴露出城市公共卫生以及应急物资保障的短板和不足，对城市应急管理和安全有序运行提出了更高要求。立足于上海超大城市实际，加快城市公共治理和城市运行应急物资储备保障体系建设研究显得格外必要。
一、新冠肺炎疫情凸显应急储备物资的重要性
1.现有应急储备物资发挥了积极作用
去年年底，新冠肺炎疫情在湖北武汉爆发，自1月中下旬开始迅速蔓延，截至目前全国累计确诊病例8.4万余例，已造成4600余人死亡。疫情就是命令，防控就是责任，为打赢疫情阻击战，全国内地31个省区市启动突发公共卫生事件一级响应，实施联防联控，共同抗击疫情。上海，常住人口2400余万人，外来人口流动频繁，防控压力较大。在疫情爆发初期，随着感染确诊病例的迅速增加，各类公共卫生防护、防疫类物资需求量激增，但上海市相关生产企业的产能尚未完全恢复，加之区域间物资调运不畅，不仅无法满足普通市民对口罩、消毒液等购买需求，甚至前线医护人员和防控人员的口罩、防护服、护目镜、测温仪等也纷纷告急，给防控工作有效开展带来一定压力。
对此，上海市启动了市级储备物资应急机制，动用市级储备口罩，重点向一线医护人员、基层防控一线人员定向投放应急储备物资，发挥了“压舱石”的积极作用。同时，发挥应急救灾物资作用，第一时间向上海驻鄂援助医疗队提供棉大衣，向入沪道口检查人员提供棉大衣、帐篷、应急包等物资，向市级医院提供移动厕所等，发挥了应急保障作用。
2.应急物资储备体系是城市运行安全的基础保障
作为特大型城市，应对全国性的公共卫生事件，如何建立全市层面的联防联控工作机制，如何快速启动应急响应机制，快速打通应急物资的生产、流通、储备、配送等各个环节，快速调动国际、国内及本市的应急物资资源，做到关键时候调得出、供得上、保到位，切实提升应急物资保障能力，是城市治理能力现代化和城市运行安全的基础需求和保障。在城市的运行管理过程中，除了新冠肺炎疫情这类公共卫生事件的防控应对，生产安全、自然灾害、社会安全事件等应急管理也是城市治理体系和治理能力的重要组成部分。正如同济大学城市风险管理研究院院长孙建平所指出的，我们用40年时间走过了西方发达国家200年的城市化进程，呈现出赶超型、跨越式、超常规等特征。这些特征对我们的城市安全风险防控提出了与以往不同的挑战， 既要警惕 “黑天鹅”事件，也要防范“灰犀牛”事件。
上海人口密度大、产业高度集聚、高层建筑和重要设施高度密集、地下空间管网密集、轨道交通承载量超负荷，再加上极端天气等，都是城市安全的风险点。一旦遇到城市突发事件，快速应急处置和应急管理，建立完备高效的应急物资保障体系就成为基本需求，这不仅对我们现有的应急储备物资布局、品种、数量、结构提出了更高的要求，而且对应急物资的生产、流通、储备、调配等各环节提出了更高的要求。
二、上海市现有应急物资储备体系现状
应急物资储备是指为了在突发事件发生時，能够提供充分的物资保障，有效应对各种紧急情况，并在事后能够满足恢复重建需要的物资备用计划。建立健全应急物资储备保障体系，是完善应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送等一揽子保障体系 。近年来，上海市建立和完善应急物资储备制度，不断提高应急物资保障能力建设，不断提高突发事件应对水平。
1.初步建立三级储备体系
近年来，上海市结合实际情况，着眼于应急物资储备的结构，初步建立起市级储备商品、专业储备和区（县）单元储备的三级储备格局。市级储备商品涉及粮食、农资、生活必需品以及抗灾救灾商品等应急物资。专业储备是根据突发事件处置的特点和要求，各相关行业、领域的专业应急物资储备，主要涉及防汛、防台、救护类物资以及救灾物资等。区（县）单元储备是根据各自区域特点，参照市级储备商品和专业储备办法，重点落实与本区域应急处置需要相符的应急物资储备。
2.现有应急物资储备存在短板
本次新冠肺炎疫情防控中，上海市建立的三级储备体系对增加市场供应、保障一线防控人员的应急需要发挥了积极作用。但是，上海市应急物资储备的布局、规模和结构等与特大城市应急保障能力存在一定差距，且存在储需错位的问题，如本次疫情防控最紧缺的N95医用口罩，应急储备的比较少，防护服、护目镜、测温计等防护防控物资，储备的也比较有限，应急储备的托底作用没有得到有效发挥。此外，现有应急物资储备格局、储备方式等比较单一，与建立平战结合、采储结合的应急物资管理机制、提升应急体系运行效率不相适应。
3.应急物资的生产能级有待进一步增强
本次突发的新冠肺炎疫情对口罩、防护服等物资需求巨大，我国本来是口罩生产大国，产能占到全球产能的50%以上，恰逢春节假期，工人放假，节后返工也需要14天隔离时间，加上原材料紧缺，口罩产能的恢复需要一个时间过程，导致在疫情防控期间的口罩、防护服等供需矛盾非常突出。近年来，上海市产业政策不断调整，防护类物资生产产能有限，口罩、防护服等防护物资的市场供应主要是通过国内市场经销流通及国际进口贸易等市场化方式来保障。但是，新冠肺炎疫情迅速蔓延后，全国内地31个省区市迅速启动突发公共卫生事件一级响应，各种临时防控及管控措施升级，省际物资流通配送受到一定影响;当时世界卫生组织也将新冠肺炎疫情列为国际关注的突发公共卫生事件，国际航空、航运、通关等受到一定限制，给进口贸易带来较大影响。在一系列因素影响下，上海市应急物资保障受到较大考验，虽然通过政策扶持、企业紧急转产扩产等方式，上海市口罩产能从最低每天50万只左右，最高提升到每天1000万只的产能，有力保障了上海市防控疫情的需要，但也凸显出保留扶持必要的本地应急物资生产产能是非常必要的，应急物资的生产能级有待进一步强化。 三、完善上海市应急物资保障能力的建议
1.强化依法防控，推动应急储备物资保障法治化
目前，在中央层面，对于应急物资的管理主要是依靠政策而不是法律。除了《中华人民共和国突发事件应对法》第32条对“国家建立健全应急物资储备保障制度”，《国防动员法》第33至36条和第54条对“战略物资储备与调用”“民用资源征用与补偿”等做出了原则规定，对应急物资的具体管理分散在相关部门的规章和规范性文件中，存在立法滞后、立法位阶低等问题。这种立法现状一定程度上制约了全国各类物资储备统筹协调，也不利于各类储备的规范管理和更好发挥作用。在上海，目前各类应急物资的管理缺少一部地方性法规或者政府规章，主要依靠部门规范性文件来管理，一旦遇到突发事件，缺少法治保障，难以实现统一高效的物资调配。下一步，建议根据上海市人大常委会《关于全力做好当前新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的决定》以及中共上海市委全面依法治市委员会《关于加强新冠肺炎疫情防控工作法治保障的实施意见》，落实依法防控的要求，结合上海实际，加强调研论证，加快制定政府规章，争取尽快出台上海市健全统一的应急物资保障能力的实施意见，围绕应急物资的生产、采購、调拨、运输、储备等各环节，明确部门职责、管理制度、应急征用、联动机制等内容，为上海市进一步加强应急物资保障能力建设提供法治保障。
2.发挥规划引领，增强应急物资生产流通能力
充分发挥规划引领约束作用，将完善应急物资保障体系建设纳入上海市“十四五”规划纲要，统筹规划上海市应急物资的生产、流通、收储、调拨和紧急配送等各环节能力建设。结合上海市产业结构调整政策，优化物资产能和区域布局，适当扩大龙头企业对紧缺物资的生产能力，更加突出生产能力储备和技术储备，确保应急时统一生产、快速增产、加大核心技术和生产工艺研发投入。增强骨干流通企业的收储能力，培育稳定的物流配送能力。对疫情防控重点物资的生产、流通等企业实施名单制管理，在项目立项建设、资金补贴、用地、用能、融资等方面给予政策支持。建立突发事件紧缺物资产能快速恢复应对机制，对短期可能出现的物资供应短缺，要建立集中生产调度机制，统一组织原材料供应、安排定点生产、规范质量标准，确保应急物资保障有序有力。同时，要积极利用国际、国内两个市场资源，发挥上海总部经济优势，加强与3M、杜邦等跨国企业开展产销合作，利用其在沪的防护设备生产基地，发挥其优势产品和完善的供应链能力，借力跨国企业调配全球市场资源的能力，提升上海市物资产销能力。
3.调整优化应急物资储备结构，健全储备轮换使用机制
近日，上海市委、市政府已经出台《关于完善重大疫情防控体制机制健全公共卫生应急管理体系的若干意见》，凸显上海市建立大应急、大卫生、大储备的紧迫性和必要性，要立足于采储结合、平战结合的原则，科学测算上海市应急物资各使用单位及市民的日常需求量，建立常备规模的实物储备库存，建立分类储备目录、品类及结构，特别是充实增加对N95医用防护口罩、医用防护服、护目镜、医用隔离衣等疫情防控紧缺物资的储备规模，满足公共卫生应急保障需求。同时，要建立健全储备轮换使用机制，引导公共卫生应急物资与当地医疗结构等进行供需对接，确保储备物资常储常新。在建立公共卫生应急物资的基础上，还要根据上海市人口密度大、高层建筑和重要设施高度密集、地下空间管网密集、轨道交通承载量超负荷等城市安全的风险点，系统排摸和梳理对自然灾害、事故灾难、社会安全等突发事件的应急物资需求，根据风险评估及时动态更新应急物资分类和储备目录，科学调整储备数量，优化应急必需品的储备规模和结构，切实提升应急储备物资的效能。
4.创新储备方式，建立多元化互补储备格局
一方面，统筹考虑财政承受能力，在进一步完善三级储备体系、夯实市、区两级政府实物储备的基础上，不断创新储备方式，扩展龙头骨干生产、流通企业的委托协议动态储备，引导医疗机构和社会组织建立常备的应急责任物资储备，逐步构筑起多元化的物资储备体系。另一方面，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，按照“不为我所有、但为我所用”的原则，灵活采取信息储备、季节性储备和临时储备等方式，依托高校、智库、行业协会或第三方专业机构的力量，采取政府购买服务的方式，充分挖掘大数据信息资源储备，根据城市安全运行的风险点和隐患点，对相应各类应急物资的企业名录、产能、经销、库存、运输、配送等各环节进行排摸，建立应急物资信息数据库，定期维护更新，健全信息共享机制，一旦遇到紧急事件，可以第一时间掌握信息、锁定物资，在不增加或适当增加财政支出基础上，充分挖掘行业力量，撬动社会资源。
5.健全高效配送调运机制，提升社会动员能力
在紧急突发情况下，应急物资的投放必须要快速响应，及时高效地提供由于突发性因素产生的物资需求，以及为调用这些物资而进行的物流配送等。调用应急物资往往涉及多个部门、多个环节，需要有一套协同高效的指挥协调机制，这需要跳出各部门自身的利益诉求，加强部门协同作战，平时做好储备物资应急响应的防控演练与应对措施预案，加强监测预警和应急处置，一旦遇到应急事件，立即对应急物资进行集中管理、统一调拨、统一配送，推动应急供应保障网络更加高效可控。另外，家庭作为社会的细胞，是疫情防控的基础单元。要加强社会动员，加强卫生和防疫宣传，积极引导和鼓励企事业单位、社区和家庭进行必要的应急储备，特别是在流感高发季节，对口罩、消毒液等家庭必备应急物资进行季节性储备，提升家庭、单位和社区的防控能力。
（作者系上海市粮食和物资储备局副处长）
（责任编辑 王 玉）
[关键词]城市治理;应急物资;保障能力
新冠肺炎疫情是一次全国性的重大突发公共卫生事件，其传播速度之快、感染范围之广、防控难度之大，为新中国成立以来之最。上海作为超大型城市，经受住了疫情的严重考验，但在防控过程中，也暴露出城市公共卫生以及应急物资保障的短板和不足，对城市应急管理和安全有序运行提出了更高要求。立足于上海超大城市实际，加快城市公共治理和城市运行应急物资储备保障体系建设研究显得格外必要。
一、新冠肺炎疫情凸显应急储备物资的重要性
1.现有应急储备物资发挥了积极作用
去年年底，新冠肺炎疫情在湖北武汉爆发，自1月中下旬开始迅速蔓延，截至目前全国累计确诊病例8.4万余例，已造成4600余人死亡。疫情就是命令，防控就是责任，为打赢疫情阻击战，全国内地31个省区市启动突发公共卫生事件一级响应，实施联防联控，共同抗击疫情。上海，常住人口2400余万人，外来人口流动频繁，防控压力较大。在疫情爆发初期，随着感染确诊病例的迅速增加，各类公共卫生防护、防疫类物资需求量激增，但上海市相关生产企业的产能尚未完全恢复，加之区域间物资调运不畅，不仅无法满足普通市民对口罩、消毒液等购买需求，甚至前线医护人员和防控人员的口罩、防护服、护目镜、测温仪等也纷纷告急，给防控工作有效开展带来一定压力。
对此，上海市启动了市级储备物资应急机制，动用市级储备口罩，重点向一线医护人员、基层防控一线人员定向投放应急储备物资，发挥了“压舱石”的积极作用。同时，发挥应急救灾物资作用，第一时间向上海驻鄂援助医疗队提供棉大衣，向入沪道口检查人员提供棉大衣、帐篷、应急包等物资，向市级医院提供移动厕所等，发挥了应急保障作用。
2.应急物资储备体系是城市运行安全的基础保障
作为特大型城市，应对全国性的公共卫生事件，如何建立全市层面的联防联控工作机制，如何快速启动应急响应机制，快速打通应急物资的生产、流通、储备、配送等各个环节，快速调动国际、国内及本市的应急物资资源，做到关键时候调得出、供得上、保到位，切实提升应急物资保障能力，是城市治理能力现代化和城市运行安全的基础需求和保障。在城市的运行管理过程中，除了新冠肺炎疫情这类公共卫生事件的防控应对，生产安全、自然灾害、社会安全事件等应急管理也是城市治理体系和治理能力的重要组成部分。正如同济大学城市风险管理研究院院长孙建平所指出的，我们用40年时间走过了西方发达国家200年的城市化进程，呈现出赶超型、跨越式、超常规等特征。这些特征对我们的城市安全风险防控提出了与以往不同的挑战， 既要警惕 “黑天鹅”事件，也要防范“灰犀牛”事件。
上海人口密度大、产业高度集聚、高层建筑和重要设施高度密集、地下空间管网密集、轨道交通承载量超负荷，再加上极端天气等，都是城市安全的风险点。一旦遇到城市突发事件，快速应急处置和应急管理，建立完备高效的应急物资保障体系就成为基本需求，这不仅对我们现有的应急储备物资布局、品种、数量、结构提出了更高的要求，而且对应急物资的生产、流通、储备、调配等各环节提出了更高的要求。
二、上海市现有应急物资储备体系现状
应急物资储备是指为了在突发事件发生時，能够提供充分的物资保障，有效应对各种紧急情况，并在事后能够满足恢复重建需要的物资备用计划。建立健全应急物资储备保障体系，是完善应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送等一揽子保障体系 。近年来，上海市建立和完善应急物资储备制度，不断提高应急物资保障能力建设，不断提高突发事件应对水平。
1.初步建立三级储备体系
近年来，上海市结合实际情况，着眼于应急物资储备的结构，初步建立起市级储备商品、专业储备和区（县）单元储备的三级储备格局。市级储备商品涉及粮食、农资、生活必需品以及抗灾救灾商品等应急物资。专业储备是根据突发事件处置的特点和要求，各相关行业、领域的专业应急物资储备，主要涉及防汛、防台、救护类物资以及救灾物资等。区（县）单元储备是根据各自区域特点，参照市级储备商品和专业储备办法，重点落实与本区域应急处置需要相符的应急物资储备。
2.现有应急物资储备存在短板
本次新冠肺炎疫情防控中，上海市建立的三级储备体系对增加市场供应、保障一线防控人员的应急需要发挥了积极作用。但是，上海市应急物资储备的布局、规模和结构等与特大城市应急保障能力存在一定差距，且存在储需错位的问题，如本次疫情防控最紧缺的N95医用口罩，应急储备的比较少，防护服、护目镜、测温计等防护防控物资，储备的也比较有限，应急储备的托底作用没有得到有效发挥。此外，现有应急物资储备格局、储备方式等比较单一，与建立平战结合、采储结合的应急物资管理机制、提升应急体系运行效率不相适应。
3.应急物资的生产能级有待进一步增强
本次突发的新冠肺炎疫情对口罩、防护服等物资需求巨大，我国本来是口罩生产大国，产能占到全球产能的50%以上，恰逢春节假期，工人放假，节后返工也需要14天隔离时间，加上原材料紧缺，口罩产能的恢复需要一个时间过程，导致在疫情防控期间的口罩、防护服等供需矛盾非常突出。近年来，上海市产业政策不断调整，防护类物资生产产能有限，口罩、防护服等防护物资的市场供应主要是通过国内市场经销流通及国际进口贸易等市场化方式来保障。但是，新冠肺炎疫情迅速蔓延后，全国内地31个省区市迅速启动突发公共卫生事件一级响应，各种临时防控及管控措施升级，省际物资流通配送受到一定影响;当时世界卫生组织也将新冠肺炎疫情列为国际关注的突发公共卫生事件，国际航空、航运、通关等受到一定限制，给进口贸易带来较大影响。在一系列因素影响下，上海市应急物资保障受到较大考验，虽然通过政策扶持、企业紧急转产扩产等方式，上海市口罩产能从最低每天50万只左右，最高提升到每天1000万只的产能，有力保障了上海市防控疫情的需要，但也凸显出保留扶持必要的本地应急物资生产产能是非常必要的，应急物资的生产能级有待进一步强化。 三、完善上海市应急物资保障能力的建议
1.强化依法防控，推动应急储备物资保障法治化
目前，在中央层面，对于应急物资的管理主要是依靠政策而不是法律。除了《中华人民共和国突发事件应对法》第32条对“国家建立健全应急物资储备保障制度”，《国防动员法》第33至36条和第54条对“战略物资储备与调用”“民用资源征用与补偿”等做出了原则规定，对应急物资的具体管理分散在相关部门的规章和规范性文件中，存在立法滞后、立法位阶低等问题。这种立法现状一定程度上制约了全国各类物资储备统筹协调，也不利于各类储备的规范管理和更好发挥作用。在上海，目前各类应急物资的管理缺少一部地方性法规或者政府规章，主要依靠部门规范性文件来管理，一旦遇到突发事件，缺少法治保障，难以实现统一高效的物资调配。下一步，建议根据上海市人大常委会《关于全力做好当前新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的决定》以及中共上海市委全面依法治市委员会《关于加强新冠肺炎疫情防控工作法治保障的实施意见》，落实依法防控的要求，结合上海实际，加强调研论证，加快制定政府规章，争取尽快出台上海市健全统一的应急物资保障能力的实施意见，围绕应急物资的生产、采購、调拨、运输、储备等各环节，明确部门职责、管理制度、应急征用、联动机制等内容，为上海市进一步加强应急物资保障能力建设提供法治保障。
2.发挥规划引领，增强应急物资生产流通能力
充分发挥规划引领约束作用，将完善应急物资保障体系建设纳入上海市“十四五”规划纲要，统筹规划上海市应急物资的生产、流通、收储、调拨和紧急配送等各环节能力建设。结合上海市产业结构调整政策，优化物资产能和区域布局，适当扩大龙头企业对紧缺物资的生产能力，更加突出生产能力储备和技术储备，确保应急时统一生产、快速增产、加大核心技术和生产工艺研发投入。增强骨干流通企业的收储能力，培育稳定的物流配送能力。对疫情防控重点物资的生产、流通等企业实施名单制管理，在项目立项建设、资金补贴、用地、用能、融资等方面给予政策支持。建立突发事件紧缺物资产能快速恢复应对机制，对短期可能出现的物资供应短缺，要建立集中生产调度机制，统一组织原材料供应、安排定点生产、规范质量标准，确保应急物资保障有序有力。同时，要积极利用国际、国内两个市场资源，发挥上海总部经济优势，加强与3M、杜邦等跨国企业开展产销合作，利用其在沪的防护设备生产基地，发挥其优势产品和完善的供应链能力，借力跨国企业调配全球市场资源的能力，提升上海市物资产销能力。
3.调整优化应急物资储备结构，健全储备轮换使用机制
近日，上海市委、市政府已经出台《关于完善重大疫情防控体制机制健全公共卫生应急管理体系的若干意见》，凸显上海市建立大应急、大卫生、大储备的紧迫性和必要性，要立足于采储结合、平战结合的原则，科学测算上海市应急物资各使用单位及市民的日常需求量，建立常备规模的实物储备库存，建立分类储备目录、品类及结构，特别是充实增加对N95医用防护口罩、医用防护服、护目镜、医用隔离衣等疫情防控紧缺物资的储备规模，满足公共卫生应急保障需求。同时，要建立健全储备轮换使用机制，引导公共卫生应急物资与当地医疗结构等进行供需对接，确保储备物资常储常新。在建立公共卫生应急物资的基础上，还要根据上海市人口密度大、高层建筑和重要设施高度密集、地下空间管网密集、轨道交通承载量超负荷等城市安全的风险点，系统排摸和梳理对自然灾害、事故灾难、社会安全等突发事件的应急物资需求，根据风险评估及时动态更新应急物资分类和储备目录，科学调整储备数量，优化应急必需品的储备规模和结构，切实提升应急储备物资的效能。
4.创新储备方式，建立多元化互补储备格局
一方面，统筹考虑财政承受能力，在进一步完善三级储备体系、夯实市、区两级政府实物储备的基础上，不断创新储备方式，扩展龙头骨干生产、流通企业的委托协议动态储备，引导医疗机构和社会组织建立常备的应急责任物资储备，逐步构筑起多元化的物资储备体系。另一方面，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，按照“不为我所有、但为我所用”的原则，灵活采取信息储备、季节性储备和临时储备等方式，依托高校、智库、行业协会或第三方专业机构的力量，采取政府购买服务的方式，充分挖掘大数据信息资源储备，根据城市安全运行的风险点和隐患点，对相应各类应急物资的企业名录、产能、经销、库存、运输、配送等各环节进行排摸，建立应急物资信息数据库，定期维护更新，健全信息共享机制，一旦遇到紧急事件，可以第一时间掌握信息、锁定物资，在不增加或适当增加财政支出基础上，充分挖掘行业力量，撬动社会资源。
5.健全高效配送调运机制，提升社会动员能力
在紧急突发情况下，应急物资的投放必须要快速响应，及时高效地提供由于突发性因素产生的物资需求，以及为调用这些物资而进行的物流配送等。调用应急物资往往涉及多个部门、多个环节，需要有一套协同高效的指挥协调机制，这需要跳出各部门自身的利益诉求，加强部门协同作战，平时做好储备物资应急响应的防控演练与应对措施预案，加强监测预警和应急处置，一旦遇到应急事件，立即对应急物资进行集中管理、统一调拨、统一配送，推动应急供应保障网络更加高效可控。另外，家庭作为社会的细胞，是疫情防控的基础单元。要加强社会动员，加强卫生和防疫宣传，积极引导和鼓励企事业单位、社区和家庭进行必要的应急储备，特别是在流感高发季节，对口罩、消毒液等家庭必备应急物资进行季节性储备，提升家庭、单位和社区的防控能力。
（作者系上海市粮食和物资储备局副处长）
（责任编辑 王 玉）