论文部分内容阅读
随着改革的不断深入，在加快推进城市化发展的新形势下，城市管理工作尽管日益得到重视并且有所改善，但依然存在许多不容忽视、亟待解决的问题。M街道对城市管理问题比较集中的社区，通过召开座谈、与小区居民访谈等方式倾听民声，了解城市管理现状，并结合S区“三城联创”开展情况，对建设、管理、环境等等多个角度进行调查研究。
一、M街道城市管理基础状态
M街道是S区主城区之一，位于S区城区南部，区域面积19.3平方公里，居住人口约13万。随着经济社会的持续发展，人民对于高品质环境的需求日益增长，大力推进高品质城市建设工作，是街道顺应民心，合乎民意的重大举措。
二、M街道提升城市管理建设取得成就
（一）市政基础设施不断完善
M街道以创建全国卫生城市为契机，不断加快基础设施建设的步伐，一是按照“优先安排、特事特办”原则，对全街40余个非物业管理小区、弃管小区及6个物业小区逐一开展“小开荒”和“十乱”大清理行动，集中共出动28975人，5188车次，清理问题点位15178处，清理小开荒3567处，清理乱堆乱放16282处，清除小张贴、小广告32940处。二是加强对病媒生物防治工作。投放鼠药20箱、熏杀药20箱、灭蚊、蝇药40箱、新建灭鼠毒饵站600个。三是落实“门前三包责任状”制度。积极采用路长制机制，与驻街单位、商业网点签订责任区责任书2518份，签状率达到98%。
（二）市容市貌不断优化
成立街道创城作战指挥部，组建7个专项作战工作组，打造创卫决胜攻坚三级指挥作战体系，制定下发《M街道深化创建国家卫生城市工作实施方案》、《M街道关于欢乐过大年环境整治活动工作方案》等系统文件，落实检查考核制度。整治后街容街貌有了很大改观，基本杜绝乱搭乱建、乱涂乱贴、乱堆乱放及乱摆摊等现象。整治的主要工作一是解决热点难点问题。利用10天时间采取退路进厅方式将M马路市场全面拆除，共拆除违章占道商厅378个，面积7550米2，清运残留垃圾、杂物20余车、50余吨。加强宠物饲养管理，保持居民小区内无散养家禽家畜现象。二是强力推进拆违工作。依据《S市拆违控违工作实施方案》及《S区拆违控违工作实施方案》，集中拆除小区内各类违建 1439 处，清运拆违残土垃圾32993.1余吨，实现和谐拆违、平稳拆违。建立有效违法建筑防控机制，对新增违法建筑发现一处，拆除一处，实现“零违建”的总目标。三是加快居民小区业主委员会推进工作。为加强物业小区管理，应广大居民要求，根据相关法律法规，M街道积极推进F小区二期、三期、H小区二期和X小区成立业主委员会工作，同时积极推进全街旧住宅小区业委会组建工作，完成两个旧住宅小区业委会试点和6个社区代行业主委员会工作。
三、城市管理建设存在问题
总体上，M街道在提升城市品质工作中取得了很大进展，居民满意度有较大提升。但根据S市政协的调研结果，有近60%的市民认为S市距离“高品质城市”还有很大差距，M街道的调研结果与此接近，高品质城市建设依旧任重道远。
（一）城市规划和基础设施滞后。
城市在追求确定的经济目标时，往往难以顾及合理的规划、建设的质量，致使城市道路、绿化、市政基础配套设施严重滞后，最终增加城市管理的难度，也影响管理的质量。M街道辖区内划定的停车位不能满足车辆停靠需要，待货、待客车辆都停在街上，阻塞交通;通讯电网建设不规范，老旧小区内到处乱牵、乱挂，天空中好象布满了蜘蛛网，既影响市容又不安全，给管理留下诸多后遗症，造成“先天不足”。
（二）科学的管理机制难以形成。
城市发展进入新的发展时期，工作重心由大规模开发建设逐渐转为对城市空间资源、公共秩序、运行环境的管理，目前城市管理工作还没有完全适应这种变化。难以形成科学的管理机制的原因一是人性化服务欠缺。人性化的制度设计还不健全，交通拥堵、拉链马路、工地噪音等问题，造成群众和管理部门之间的矛盾，影响了政府形象，亟待系统治理。疏导性的管理方法研究还不够，在矛盾最为尖锐的乱搭乱建、占路市场、游商浮贩、露天烧烤、停车乱等市容秩序管控方面，局限于“劝”、“撵”的执法管理，只能奏效一时，且易引发冲突甚至群体性事件，没有走出“整治-反弹-再整治-再反弹”的怪圈，缺乏管理与服务并举的治本之策。二是因为智慧化程度不高。在各类工地、水环境、空气环境、广告招牌、占道停车、渣土撒漏等监管方面，在噪声、油烟、污水排放及空气质量监测与防控方面，在停車泊位等资源共享方面，信息化手段运用还不充分，智能化程度还有待提高，各类信息资源整合共享不够，信息技术运用领域还需拓宽、深度还需加强。三是因为社会化参与不够。目前街道城市管理主要还是“政府负责、财政拿钱”的传统模式，经济、法律和宣传教育等综合方式运用不够，资金投入渠道相对单一，社会公众参与城市管理的自觉性和主动性不够，主人翁意识不够强，舆论对城市管理的宣传广度、深度有待拓展。
（三）城管执法部门强制执行权有限，城市管理综合效能不高。
1.管理体制和职责不清。M街道地处于城市中心，承担着大量的城市管理和治理任务，在工作区域和职责上，必然与相关职能部门形成实际上的交叉与重叠。出现问题后，极易出现多头管理的情况，形成推诿扯皮，但是，作为政府派出的最基层单位，街道办事处基本上没有执法权限，这样就形成了责任与权限的不匹配、不清晰，致使管理工作乏力。而具有执法主体资格的部门，由于注重办证、审证的收费，因而多采用罚款方式来处理违规现象，结果使一些违规人员以罚款单充当“合法手续”继续违规，形成“违规—罚款—再违规—再罚款”的恶性循环，使问题日积月累成为顽症。例如环境卫生脏乱差、禁止和拆除违章建筑、制止破墙开店、取缔占道经营、纠正车辆乱停乱放等，街道办事处没有相应的权和利作保障，缺少必要的行政手段，除了说服教育，没有行政制裁，就使办事处对城建管理工作显得力不从心，无法有效地制止各类违法违规行为。 2.责任追究不彻底。由于城市建设管理的体制和职责的不清，无论是街道办事处还是相关职能部门在城市建设管理工作的责任就容易发生混淆，往往是出现问题后，各部门之间相互推卸责任，使得责任追究制度沦为一纸空文，无法彻底深究，进而影响参与城市建设管理工作整体工作人员和部门的士气，助长了城市建设管理中歪风邪气，危害到全市城市建设管理的整体工作。
（四）市民的文明素质亟待提高。
城市化和城市现代化要求市民必须具备好的社会公德意识、卫生意识、环境意识，由于社会人口流动加快，城市人口动态性强，构成日益复杂，部分人群多以个人经济利益为追逐的根本出发点，当加强城市管理与个人的私利出现矛盾时，城市文明往往便被抛在一边，各种旧有观念和不良习惯也就不自觉地带进了城市空间，由于受到经费、体制等因素的影响，城市文明的宣传教育机制难以形成。城市管理“以人为本”的方向虽然明确，但真正实施起来往往举步维艰。之所以难，就在于它始终贯穿着管理与被管理的矛盾。一些市民的环境卫生习惯较差，社会公德意识薄弱，讲文明、树新风的观念还十分淡薄。一些干部群众参与城市管理的热情不高，不少人只抱怨不参与，只指责不自责，袖手旁观而不身体力行。居民文明卫生意识差，一些居民对城管、环卫工作不理解、不支持、不配合，与执法人员打游击，玩“猫捉老鼠”游戏，对街道卫生不爱惜，不尊重环卫工人劳动，“前面扫，后面倒”的现象十分普遍。
四、推进高品质城市建设的建议
（一）推动突击整治向常态长效转变
一是完善管理体制。在明确市、区相关部门管理职责的基础上，由区委、区政府进一步推进城市管理重心下移，明确划分区、街道、社区城市管理的职责和权限，形成“两级政府、三级管理”模式，切实做到分级管理、各司其职。 二是推行联合执法。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定和国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》的精神，建议区行政执法分局按照“精简、统一、效能”的原则，推行相对集中城市管理行政处罚权工作。建议区委、区政府能够从区级城管、公安、住建、工商、环保、交通、卫生、质监、交警、城监等相关部门抽调人员，与社区路长共同组建真正意义上的城市管理联合执法队伍（机构），依据现有法律法规，强化执法责任，规范执法程序，提高执法成效，对城市进行综合执法管理。
（二）推动经验型管理方式向智能管理转变
充分应用当前的信息和通信技术手段，将民生、环保、公共安全、城市管理服务融为一体，建设智慧化管理体系，打造智慧城市。一方面可以由区行政执法分局牵头建立数字城管“网格化”管理，由区行政执法分局联合街道、社区在区域内街路、公园、小区等场所进行网格点划分，依据定人、定时、定点的原则进行管理，通过当前信息技术手段，进行实时监测，确保管理不漏死角。另一方面建议区委、区政府建立城市管理信用平台，联合区内各大银行，与个人征信平臺相挂钩。对待顽固分子，街道及社区可以建立黑名单制度，借用城市管理信用平台倒逼城市居民自觉遵守社会公德、城市管理规则，保障城市各项功能的实现，共同推进城市管理建设。
（三）推动管控管制向主动服务转变
一直以来，管理者与管理对象都处于对立的状态，这本身就是一种矛盾，为解决这一问题，一方面区行政执法分局应该加强对管理人员的法律法规及执法程序的培训，建立考核制度，严格约束执法人员，转变执法方式，变粗暴执法为柔性执法，以劝说、教育为手段，化解矛盾冲突。另一方面，街道及社区要注重对社会公民的道德修养的培养，在辖区范围内进行宣传，对一些造谣的个人与媒体进行劝说，保证社会信息的畅通与准确性。特别是要广泛发动组织广大志愿者参与城市管理，充分挖掘广大市民对社会的责任感和邻里互助的精神，形成“城市管理，人人有责”的良好氛围。
（作者单位：沈阳师范大学）
一、M街道城市管理基础状态
M街道是S区主城区之一，位于S区城区南部，区域面积19.3平方公里，居住人口约13万。随着经济社会的持续发展，人民对于高品质环境的需求日益增长，大力推进高品质城市建设工作，是街道顺应民心，合乎民意的重大举措。
二、M街道提升城市管理建设取得成就
（一）市政基础设施不断完善
M街道以创建全国卫生城市为契机，不断加快基础设施建设的步伐，一是按照“优先安排、特事特办”原则，对全街40余个非物业管理小区、弃管小区及6个物业小区逐一开展“小开荒”和“十乱”大清理行动，集中共出动28975人，5188车次，清理问题点位15178处，清理小开荒3567处，清理乱堆乱放16282处，清除小张贴、小广告32940处。二是加强对病媒生物防治工作。投放鼠药20箱、熏杀药20箱、灭蚊、蝇药40箱、新建灭鼠毒饵站600个。三是落实“门前三包责任状”制度。积极采用路长制机制，与驻街单位、商业网点签订责任区责任书2518份，签状率达到98%。
（二）市容市貌不断优化
成立街道创城作战指挥部，组建7个专项作战工作组，打造创卫决胜攻坚三级指挥作战体系，制定下发《M街道深化创建国家卫生城市工作实施方案》、《M街道关于欢乐过大年环境整治活动工作方案》等系统文件，落实检查考核制度。整治后街容街貌有了很大改观，基本杜绝乱搭乱建、乱涂乱贴、乱堆乱放及乱摆摊等现象。整治的主要工作一是解决热点难点问题。利用10天时间采取退路进厅方式将M马路市场全面拆除，共拆除违章占道商厅378个，面积7550米2，清运残留垃圾、杂物20余车、50余吨。加强宠物饲养管理，保持居民小区内无散养家禽家畜现象。二是强力推进拆违工作。依据《S市拆违控违工作实施方案》及《S区拆违控违工作实施方案》，集中拆除小区内各类违建 1439 处，清运拆违残土垃圾32993.1余吨，实现和谐拆违、平稳拆违。建立有效违法建筑防控机制，对新增违法建筑发现一处，拆除一处，实现“零违建”的总目标。三是加快居民小区业主委员会推进工作。为加强物业小区管理，应广大居民要求，根据相关法律法规，M街道积极推进F小区二期、三期、H小区二期和X小区成立业主委员会工作，同时积极推进全街旧住宅小区业委会组建工作，完成两个旧住宅小区业委会试点和6个社区代行业主委员会工作。
三、城市管理建设存在问题
总体上，M街道在提升城市品质工作中取得了很大进展，居民满意度有较大提升。但根据S市政协的调研结果，有近60%的市民认为S市距离“高品质城市”还有很大差距，M街道的调研结果与此接近，高品质城市建设依旧任重道远。
（一）城市规划和基础设施滞后。
城市在追求确定的经济目标时，往往难以顾及合理的规划、建设的质量，致使城市道路、绿化、市政基础配套设施严重滞后，最终增加城市管理的难度，也影响管理的质量。M街道辖区内划定的停车位不能满足车辆停靠需要，待货、待客车辆都停在街上，阻塞交通;通讯电网建设不规范，老旧小区内到处乱牵、乱挂，天空中好象布满了蜘蛛网，既影响市容又不安全，给管理留下诸多后遗症，造成“先天不足”。
（二）科学的管理机制难以形成。
城市发展进入新的发展时期，工作重心由大规模开发建设逐渐转为对城市空间资源、公共秩序、运行环境的管理，目前城市管理工作还没有完全适应这种变化。难以形成科学的管理机制的原因一是人性化服务欠缺。人性化的制度设计还不健全，交通拥堵、拉链马路、工地噪音等问题，造成群众和管理部门之间的矛盾，影响了政府形象，亟待系统治理。疏导性的管理方法研究还不够，在矛盾最为尖锐的乱搭乱建、占路市场、游商浮贩、露天烧烤、停车乱等市容秩序管控方面，局限于“劝”、“撵”的执法管理，只能奏效一时，且易引发冲突甚至群体性事件，没有走出“整治-反弹-再整治-再反弹”的怪圈，缺乏管理与服务并举的治本之策。二是因为智慧化程度不高。在各类工地、水环境、空气环境、广告招牌、占道停车、渣土撒漏等监管方面，在噪声、油烟、污水排放及空气质量监测与防控方面，在停車泊位等资源共享方面，信息化手段运用还不充分，智能化程度还有待提高，各类信息资源整合共享不够，信息技术运用领域还需拓宽、深度还需加强。三是因为社会化参与不够。目前街道城市管理主要还是“政府负责、财政拿钱”的传统模式，经济、法律和宣传教育等综合方式运用不够，资金投入渠道相对单一，社会公众参与城市管理的自觉性和主动性不够，主人翁意识不够强，舆论对城市管理的宣传广度、深度有待拓展。
（三）城管执法部门强制执行权有限，城市管理综合效能不高。
1.管理体制和职责不清。M街道地处于城市中心，承担着大量的城市管理和治理任务，在工作区域和职责上，必然与相关职能部门形成实际上的交叉与重叠。出现问题后，极易出现多头管理的情况，形成推诿扯皮，但是，作为政府派出的最基层单位，街道办事处基本上没有执法权限，这样就形成了责任与权限的不匹配、不清晰，致使管理工作乏力。而具有执法主体资格的部门，由于注重办证、审证的收费，因而多采用罚款方式来处理违规现象，结果使一些违规人员以罚款单充当“合法手续”继续违规，形成“违规—罚款—再违规—再罚款”的恶性循环，使问题日积月累成为顽症。例如环境卫生脏乱差、禁止和拆除违章建筑、制止破墙开店、取缔占道经营、纠正车辆乱停乱放等，街道办事处没有相应的权和利作保障，缺少必要的行政手段，除了说服教育，没有行政制裁，就使办事处对城建管理工作显得力不从心，无法有效地制止各类违法违规行为。 2.责任追究不彻底。由于城市建设管理的体制和职责的不清，无论是街道办事处还是相关职能部门在城市建设管理工作的责任就容易发生混淆，往往是出现问题后，各部门之间相互推卸责任，使得责任追究制度沦为一纸空文，无法彻底深究，进而影响参与城市建设管理工作整体工作人员和部门的士气，助长了城市建设管理中歪风邪气，危害到全市城市建设管理的整体工作。
（四）市民的文明素质亟待提高。
城市化和城市现代化要求市民必须具备好的社会公德意识、卫生意识、环境意识，由于社会人口流动加快，城市人口动态性强，构成日益复杂，部分人群多以个人经济利益为追逐的根本出发点，当加强城市管理与个人的私利出现矛盾时，城市文明往往便被抛在一边，各种旧有观念和不良习惯也就不自觉地带进了城市空间，由于受到经费、体制等因素的影响，城市文明的宣传教育机制难以形成。城市管理“以人为本”的方向虽然明确，但真正实施起来往往举步维艰。之所以难，就在于它始终贯穿着管理与被管理的矛盾。一些市民的环境卫生习惯较差，社会公德意识薄弱，讲文明、树新风的观念还十分淡薄。一些干部群众参与城市管理的热情不高，不少人只抱怨不参与，只指责不自责，袖手旁观而不身体力行。居民文明卫生意识差，一些居民对城管、环卫工作不理解、不支持、不配合，与执法人员打游击，玩“猫捉老鼠”游戏，对街道卫生不爱惜，不尊重环卫工人劳动，“前面扫，后面倒”的现象十分普遍。
四、推进高品质城市建设的建议
（一）推动突击整治向常态长效转变
一是完善管理体制。在明确市、区相关部门管理职责的基础上，由区委、区政府进一步推进城市管理重心下移，明确划分区、街道、社区城市管理的职责和权限，形成“两级政府、三级管理”模式，切实做到分级管理、各司其职。 二是推行联合执法。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定和国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》的精神，建议区行政执法分局按照“精简、统一、效能”的原则，推行相对集中城市管理行政处罚权工作。建议区委、区政府能够从区级城管、公安、住建、工商、环保、交通、卫生、质监、交警、城监等相关部门抽调人员，与社区路长共同组建真正意义上的城市管理联合执法队伍（机构），依据现有法律法规，强化执法责任，规范执法程序，提高执法成效，对城市进行综合执法管理。
（二）推动经验型管理方式向智能管理转变
充分应用当前的信息和通信技术手段，将民生、环保、公共安全、城市管理服务融为一体，建设智慧化管理体系，打造智慧城市。一方面可以由区行政执法分局牵头建立数字城管“网格化”管理，由区行政执法分局联合街道、社区在区域内街路、公园、小区等场所进行网格点划分，依据定人、定时、定点的原则进行管理，通过当前信息技术手段，进行实时监测，确保管理不漏死角。另一方面建议区委、区政府建立城市管理信用平台，联合区内各大银行，与个人征信平臺相挂钩。对待顽固分子，街道及社区可以建立黑名单制度，借用城市管理信用平台倒逼城市居民自觉遵守社会公德、城市管理规则，保障城市各项功能的实现，共同推进城市管理建设。
（三）推动管控管制向主动服务转变
一直以来，管理者与管理对象都处于对立的状态，这本身就是一种矛盾，为解决这一问题，一方面区行政执法分局应该加强对管理人员的法律法规及执法程序的培训，建立考核制度，严格约束执法人员，转变执法方式，变粗暴执法为柔性执法，以劝说、教育为手段，化解矛盾冲突。另一方面，街道及社区要注重对社会公民的道德修养的培养，在辖区范围内进行宣传，对一些造谣的个人与媒体进行劝说，保证社会信息的畅通与准确性。特别是要广泛发动组织广大志愿者参与城市管理，充分挖掘广大市民对社会的责任感和邻里互助的精神，形成“城市管理，人人有责”的良好氛围。
（作者单位：沈阳师范大学）