论文部分内容阅读
摘要 合理行政原则是行政法六大原则之一，是对行政法在实质层面上所做出的要求。它实际上就是行政主体在实际行使公共管理职权以及其他执法活动中，适当的适用裁量性行政行为的一个金标准。它要求行政机关所做出的行政行为，不仅要合乎法律的要求，还要在此基础上实现最符合价值规律与资源配置的最优结果。
关键词 行政法 合理行政原则 自由裁量权
中图分类号：D912.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.288
一、合理行政原则概述
（一）合理行政原则之抬头
合理行政原则最早出现，是于1598年英国的鲁克案。这一判例法中规定，该国所有的下水道委员会组织在制定排水计划时要合理的行使自己在这一方面的广泛权利。该案的法官科克在判决中写到：“尽管委员会授权委员们自由裁量，但他们的活动应受限制，并应遵守合理规则和法律则。因为自由裁量权是一门识别真假、是非、虚实、公平与虚伪的科学，而不应按照他们自己的意愿和私人感情行事。”这一判决部分的内容将合理行政原则的实质完整地表达了出来，并且也表明该原则应当以合法性为基础和前提，通过行政机关行使自由裁量权的方式来实现。这一判例之后，合理行政原则在英国的各种判例实践中不断地发展、补充，逐渐运用到调整行政机关的具体行政行为等各个方面。
（二）合理行政原则之内涵
合理行政原则作为一个具有宏观性质的指导原则，在行政主体行使管理公共事务的职能过程中的各个階段都能发现它的影子。但是将该原则的含义抽象到具体行政实践的领域，可以从广义和侠义两个层面来理解。
从广义来说，行政合理原则要求行政机关在作出行政行为时必须基于合理的基础。这一基础包括宪法和法律的明确规定和授权，这就要求行政主体不得发挥武断专横的主观主义进行执法活动，而应当按照具体的事实为基础，作出合理且合乎法律要求的判断和举措，强调作出行政行为要符合理性。从狭义来说，主要是针对行政主体在实行行政活动过程中自由裁量权的行使。它要求行政机关及其行政工作人员在对个案进行处理时，应当在合理限度内进行裁量。而这一合理限度，就是指作为一个普通人基于正常的实践生活所应有的判断和认识。自由裁量权的行使，应当以个案的具体情况为分析和判断的基础，并在合理的范围内作出相应的行政行为。从这一层面来看，合理行政原则给行政主体在符合法律和宪法规定的范围内行使自由裁量权时，也做出了一定的限制。此处的“自由”并非绝对的“自由”。而这在一定程度上也与合法行政原则中之法律保留的含义相辅相成，即所谓“法无授权即禁止”。
（三）合理行政原则之要求
合理行政原则，就是要求行政机关在行使行政权力是应当客观、适度、符合理性。而此处的理性就是指最低限度的理性，也就要求行政决定应当达到一个具有正常理智的普通人所能达到的合理与适度，且能够符合社会科学公理和普遍的社会公德，不会突破人们对于基本是非对错的评价标准。基于此，合理行政原则就包括公平公正对待原则、考虑相关因素原则、比例原则三个方面的要求。
1.公平公正对待原则：
这一原则要求，行政机关在执行公共管理职能时要一视同仁，平等地对待行政相对人，做到不偏私、不歧视，只按照法律法规的具体规定行使公权力。复杂多样的社会生活中充斥着不同的人和事，人们基于不同的人生观和价值观难免会对一些事物产生一些有偏差性的定位。人情世故是最容易影响公权力主体公平公正地行使权力的因素，再加上我国自古以来遇事就讲求“关系”，这一切都导致行政主体在行政活动中受到一定的影响。而公平公正对待这一原则，就旗帜鲜明地要求行政主体要打破这种固有的思维诟病，明确行政主体本身只是帮助国家行使公权力，不可因为其本身个别的原因而使人们对于法律和司法的权威性产生消极的认识，进而导致人们对于国家公权力公平公正性的质疑。因此，公平公正对待原则是合理行政原则的应有之意。
2.考虑相关因素原则：
这一原则要求行政机关在管理社会事务，执行具体社会职能时，应当仅根据立法授权目的进行行政裁量、做出行政决定，不得考虑其他不相关的因素。在笔者看来，这一原则是对于公平公正原则在法律层面的延伸和补充。考虑相关因素原则，具体要求的是在立法授权目的上的公平对待。就行政处罚来说，除了法律有特别规定之外，其所规制的违法行为是具有共性的，而这些提炼出来的共同特征并不会因为行政相对人这一个别主体的变化而产生不同的规制结果。也就是说，行政主体在行政活动中对于性质相同的行为应当作出同样的处理方式，而这一切都是由法律授权的目的所决定的。行政主体在这个过程中只需考虑立法最初的目的以及想要达到的法律效果即可，并不需要掺杂其它作为社会人所具有的某些私利之心。这也就要求行使行政权的行政主体应当保持足够的理性和客观性，才能保证国家公权力地正确行使。
3.比例原则：
这一原则是指，行政机关为了达到某种行政目标时所采取的手段，应当以必要为限度，在具有多种选择的可能性下，选择对于行政相对人影响最小的、恰好能够平衡行政效果与相对人权益的适当方式。而不能在可选择的限度内随意裁量，不利于实现行政相对人权益最大限度的保护。国家保护公民的合法权益，而公权力的正确行使正是一种保护的方式。即使行政机关对于行政相对人作出负担性的具体行政行为，但其最终目的也是为了维护社会关系的平衡，从而发挥良好的管理社会公共事务的能力，以保护其它社会主体的合法权益。这一点是毋庸置疑的。只是在此过程中，怎样合理地行使裁量权才能将各方的利益最大化，避免不必要的损失？此时比例原则的指导性意义应运而生。它所要求的行政行为的合目的性、适当性、损害最小，就揭示出它的本质，只有达到这三种标准才能有实现比例原则的可能。这一原则说明，行政主体在作出行政决定时必要有严格的法律底线，不能为了达到行政目的就马虎地考虑行政相对人合法权益的保护，不能无限度或者不合比例限度地损害行政相对人的权益。 二、合理行政原则之必要性
国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中提出，全面推进依法行政，经过10年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。与此同时，国务院提出了行政法所应坚持的六大基本原则，而合理行政原则正是依法行政的核心内容。之所以这样定位是因为，我国的行政法制定的完备程度仍处于稚嫩的婴儿时期，许多内容都是在实践和借鉴中不断的补充和完善。或许在许多领域，我国行政法的设定并不能足够实现合理完善地行政目的以及最优化的配置。因此，合理行政原则在客观上为行政法的具体实行提供了最基本的指导标杆。即便在相关规定不完善的情况下，行政主体仍然可以通过合理行政原则的指导来实现行政目的。
（一）合理行政实现之必要性
合理行政原则作为六大原则中对于实质层面的要求，它在引导具体的行政活动中发挥着不可替代的作用。一个行政行为的作出会涉及多方的利益，大到国家权力、小到群众利益，这一切因素的权衡都需要一个标准去支撑，而这就是合理行政原则的应有之意。实践中或许会有几种原则的适用相互冲突的情形，假设在紧急情况下，合法行政与合理行政发生排斥必须二选一时，是应该兼顾还是做出突破性的选择，这是给所有行政机关及行政人员抛出的一大难题。从一则案例中即可引发人们对这一问题的思考。
2002年5月20日上午8点30分，一头野生羚牛闯入陕西省四郎乡田玲村的一户农民刘永昌家中，将其本人撞翻在地并导致其妻子轻伤。村委会得知后立即向乡领导和县林业局汇报，后乡长于上午10时赶到事發现场并就地成立抢救指挥部。迫于情况的复杂性和特殊性，到场的领导不敢断然作出决定，因而又向陕西省林业厅汇报并请求指示，至此又过去了一个半小时的时间。此时的刘永昌已经倒下近三个小时，生命体征越来越弱，亟待救援。可是伤人的野生羚牛仍在原地没有离开，所有人都不敢上前，唯恐激怒它发生无法控制的场面。下午13时20分，陕西省林业厅才得到国家林业部门的指示，击毙羚牛，抢救伤员。而直至下午14时30分，野生羚牛才被警察在充分勘察和研究后击毙。此时救援人员进屋后才发现刘永昌已因伤势过重，流血过多而死亡。其妻子也在送往医院抢救的过程中不幸身亡。
整个案件于上午8点30发生，但直至当日下午16时20分才有了最终的结果，且并没有得到双赢的结果：人的性命与野生动物羚牛的性命一个都没有保住。这其中错过了营救的最佳时期。这不禁让人深思：当合法的程序与最优的结果出现价值冲突时，究竟该如何取舍？
《野生动物保护法》规定：“禁止猎捕、杀害国家重点保护野生动物。因特殊情况，需要猎捕、杀害国家一级保护野生动物的，须经国家林业局批准。”这一规定为政府在紧急情况下依旧层层上报、等待指令、不敢轻举妄动的行为提供了必要的法律依据，表面看起来也是政府坚持依法行政，坚持程序合法的表现。但是行政机关的这一做仅仅是遵守了法的形式意义，而将法的实质意义抛在了九霄云外。由于死板地遵循合法的程序，并没有在当时危急的情况下做出合理的变通，以至于牺牲了国家重点保护野生动物的同时也丧失了两条人命。
行政法要求行政主体合法行政、按照法定程序实施行政行为，这一要求的根本目的就是保障公民、法人以及其他组织的合法权益，这在实质上是为合法权益的保护而提出的要求。可是，当坚持合法的程序并不能实现法益保护，或者有极大的丧失保护法益的可能性时，合理行政的原则才是更应当作出变通的选择，而这实际上也是对于价值的衡量与取舍，才能实现实质意义上的法的价值和作用。
（二）合理行政要选择正确行为方式
行政机关在实践过程中，其自由裁量权的行使会对行政效果产生巨大影响。从行政机关做出行政决定，到最后作用于行政相对人，整个过程都存有—个法律空间去评判行政主体是否滥用权力或者选择了不当的行为方式。例如对于拆除违章建筑来说，行政主体既可以采用公告方式，走到群众中与人民沟通，以和缓的交流方式动员行政相对人自行拆除；也可以直接委托有关部门驾驶挖掘机、推土机等大型设备直接采取强制拆除；更有甚者采取更加危险而强力的方式直接将违章建筑炸毁。这三种方法都能实现最终拆除违章建筑的行政目的，然而这三种方式所造成的损害后果以及行政相对人内心产生的感受是完全不同的。柔性手段更容易让行政相对人接受针对于自己的具体行政行为，有利于长久的法治教育和规制作用的发挥，能起到良好而积极的作用，也能推动官与民之间关系的缓和，有利于维护法律和公权力在群众心中的权威。而刚性手段虽然更容易简单粗暴地解决问题，实现行政目的。但是这种方法更大程度上容易激化民与官之间的矛盾，不留给群众申诉或者提出异议的空间，并不能优化地实现行政立法本身意图规制和解决的问题，从长远来看并不利于实质意义上的法治社会的建设。因此，合理行政原则要求在执法方式的选择上也要体现最低限度的合理性，不可肆意妄为、武断专横地执法。
三、结语
行政法从最初20世纪时期，只约束政府的羁束行为，而不约束政府的自由裁量行为；只解决政府行为的合法性，而不解决其合理性，演变到如今合法行政与合理行政相并列，共同构成行政法的六大基本原则之二。这一过程不但反应了立法者以及执法者对自身发展的逐步认识，更多地体现的是行政主体在实践中所不断强化的“社会本位”意识与人权保障观念。在法律没有明确规定的情况下，行政主体就是依靠合理行政原则去分析判断，在必要的限度内基于最普遍的价值观作出取舍，以实现最终的行政目的。
由于法律的空白滞后性，并不能完全将生活出现的情况都能够合理而恰当地适用法律。这个过程都需要行政主体发挥自由裁量权，用宏观的指导原则去指导自己做出最优最正确的判断决定。因此，合理行政原则在一定程度上弥补了立法内容上的空白。即使没有法律的明确规定，行政主体也不会毫无法律依据地随意处理问题。只要解决问题的核心标准是明确的，无论多么纷繁复杂的情况都不会违背行政立法的最初目的。
关键词 行政法 合理行政原则 自由裁量权
中图分类号：D912.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.288
一、合理行政原则概述
（一）合理行政原则之抬头
合理行政原则最早出现，是于1598年英国的鲁克案。这一判例法中规定，该国所有的下水道委员会组织在制定排水计划时要合理的行使自己在这一方面的广泛权利。该案的法官科克在判决中写到：“尽管委员会授权委员们自由裁量，但他们的活动应受限制，并应遵守合理规则和法律则。因为自由裁量权是一门识别真假、是非、虚实、公平与虚伪的科学，而不应按照他们自己的意愿和私人感情行事。”这一判决部分的内容将合理行政原则的实质完整地表达了出来，并且也表明该原则应当以合法性为基础和前提，通过行政机关行使自由裁量权的方式来实现。这一判例之后，合理行政原则在英国的各种判例实践中不断地发展、补充，逐渐运用到调整行政机关的具体行政行为等各个方面。
（二）合理行政原则之内涵
合理行政原则作为一个具有宏观性质的指导原则，在行政主体行使管理公共事务的职能过程中的各个階段都能发现它的影子。但是将该原则的含义抽象到具体行政实践的领域，可以从广义和侠义两个层面来理解。
从广义来说，行政合理原则要求行政机关在作出行政行为时必须基于合理的基础。这一基础包括宪法和法律的明确规定和授权，这就要求行政主体不得发挥武断专横的主观主义进行执法活动，而应当按照具体的事实为基础，作出合理且合乎法律要求的判断和举措，强调作出行政行为要符合理性。从狭义来说，主要是针对行政主体在实行行政活动过程中自由裁量权的行使。它要求行政机关及其行政工作人员在对个案进行处理时，应当在合理限度内进行裁量。而这一合理限度，就是指作为一个普通人基于正常的实践生活所应有的判断和认识。自由裁量权的行使，应当以个案的具体情况为分析和判断的基础，并在合理的范围内作出相应的行政行为。从这一层面来看，合理行政原则给行政主体在符合法律和宪法规定的范围内行使自由裁量权时，也做出了一定的限制。此处的“自由”并非绝对的“自由”。而这在一定程度上也与合法行政原则中之法律保留的含义相辅相成，即所谓“法无授权即禁止”。
（三）合理行政原则之要求
合理行政原则，就是要求行政机关在行使行政权力是应当客观、适度、符合理性。而此处的理性就是指最低限度的理性，也就要求行政决定应当达到一个具有正常理智的普通人所能达到的合理与适度，且能够符合社会科学公理和普遍的社会公德，不会突破人们对于基本是非对错的评价标准。基于此，合理行政原则就包括公平公正对待原则、考虑相关因素原则、比例原则三个方面的要求。
1.公平公正对待原则：
这一原则要求，行政机关在执行公共管理职能时要一视同仁，平等地对待行政相对人，做到不偏私、不歧视，只按照法律法规的具体规定行使公权力。复杂多样的社会生活中充斥着不同的人和事，人们基于不同的人生观和价值观难免会对一些事物产生一些有偏差性的定位。人情世故是最容易影响公权力主体公平公正地行使权力的因素，再加上我国自古以来遇事就讲求“关系”，这一切都导致行政主体在行政活动中受到一定的影响。而公平公正对待这一原则，就旗帜鲜明地要求行政主体要打破这种固有的思维诟病，明确行政主体本身只是帮助国家行使公权力，不可因为其本身个别的原因而使人们对于法律和司法的权威性产生消极的认识，进而导致人们对于国家公权力公平公正性的质疑。因此，公平公正对待原则是合理行政原则的应有之意。
2.考虑相关因素原则：
这一原则要求行政机关在管理社会事务，执行具体社会职能时，应当仅根据立法授权目的进行行政裁量、做出行政决定，不得考虑其他不相关的因素。在笔者看来，这一原则是对于公平公正原则在法律层面的延伸和补充。考虑相关因素原则，具体要求的是在立法授权目的上的公平对待。就行政处罚来说，除了法律有特别规定之外，其所规制的违法行为是具有共性的，而这些提炼出来的共同特征并不会因为行政相对人这一个别主体的变化而产生不同的规制结果。也就是说，行政主体在行政活动中对于性质相同的行为应当作出同样的处理方式，而这一切都是由法律授权的目的所决定的。行政主体在这个过程中只需考虑立法最初的目的以及想要达到的法律效果即可，并不需要掺杂其它作为社会人所具有的某些私利之心。这也就要求行使行政权的行政主体应当保持足够的理性和客观性，才能保证国家公权力地正确行使。
3.比例原则：
这一原则是指，行政机关为了达到某种行政目标时所采取的手段，应当以必要为限度，在具有多种选择的可能性下，选择对于行政相对人影响最小的、恰好能够平衡行政效果与相对人权益的适当方式。而不能在可选择的限度内随意裁量，不利于实现行政相对人权益最大限度的保护。国家保护公民的合法权益，而公权力的正确行使正是一种保护的方式。即使行政机关对于行政相对人作出负担性的具体行政行为，但其最终目的也是为了维护社会关系的平衡，从而发挥良好的管理社会公共事务的能力，以保护其它社会主体的合法权益。这一点是毋庸置疑的。只是在此过程中，怎样合理地行使裁量权才能将各方的利益最大化，避免不必要的损失？此时比例原则的指导性意义应运而生。它所要求的行政行为的合目的性、适当性、损害最小，就揭示出它的本质，只有达到这三种标准才能有实现比例原则的可能。这一原则说明，行政主体在作出行政决定时必要有严格的法律底线，不能为了达到行政目的就马虎地考虑行政相对人合法权益的保护，不能无限度或者不合比例限度地损害行政相对人的权益。 二、合理行政原则之必要性
国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中提出，全面推进依法行政，经过10年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。与此同时，国务院提出了行政法所应坚持的六大基本原则，而合理行政原则正是依法行政的核心内容。之所以这样定位是因为，我国的行政法制定的完备程度仍处于稚嫩的婴儿时期，许多内容都是在实践和借鉴中不断的补充和完善。或许在许多领域，我国行政法的设定并不能足够实现合理完善地行政目的以及最优化的配置。因此，合理行政原则在客观上为行政法的具体实行提供了最基本的指导标杆。即便在相关规定不完善的情况下，行政主体仍然可以通过合理行政原则的指导来实现行政目的。
（一）合理行政实现之必要性
合理行政原则作为六大原则中对于实质层面的要求，它在引导具体的行政活动中发挥着不可替代的作用。一个行政行为的作出会涉及多方的利益，大到国家权力、小到群众利益，这一切因素的权衡都需要一个标准去支撑，而这就是合理行政原则的应有之意。实践中或许会有几种原则的适用相互冲突的情形，假设在紧急情况下，合法行政与合理行政发生排斥必须二选一时，是应该兼顾还是做出突破性的选择，这是给所有行政机关及行政人员抛出的一大难题。从一则案例中即可引发人们对这一问题的思考。
2002年5月20日上午8点30分，一头野生羚牛闯入陕西省四郎乡田玲村的一户农民刘永昌家中，将其本人撞翻在地并导致其妻子轻伤。村委会得知后立即向乡领导和县林业局汇报，后乡长于上午10时赶到事發现场并就地成立抢救指挥部。迫于情况的复杂性和特殊性，到场的领导不敢断然作出决定，因而又向陕西省林业厅汇报并请求指示，至此又过去了一个半小时的时间。此时的刘永昌已经倒下近三个小时，生命体征越来越弱，亟待救援。可是伤人的野生羚牛仍在原地没有离开，所有人都不敢上前，唯恐激怒它发生无法控制的场面。下午13时20分，陕西省林业厅才得到国家林业部门的指示，击毙羚牛，抢救伤员。而直至下午14时30分，野生羚牛才被警察在充分勘察和研究后击毙。此时救援人员进屋后才发现刘永昌已因伤势过重，流血过多而死亡。其妻子也在送往医院抢救的过程中不幸身亡。
整个案件于上午8点30发生，但直至当日下午16时20分才有了最终的结果，且并没有得到双赢的结果：人的性命与野生动物羚牛的性命一个都没有保住。这其中错过了营救的最佳时期。这不禁让人深思：当合法的程序与最优的结果出现价值冲突时，究竟该如何取舍？
《野生动物保护法》规定：“禁止猎捕、杀害国家重点保护野生动物。因特殊情况，需要猎捕、杀害国家一级保护野生动物的，须经国家林业局批准。”这一规定为政府在紧急情况下依旧层层上报、等待指令、不敢轻举妄动的行为提供了必要的法律依据，表面看起来也是政府坚持依法行政，坚持程序合法的表现。但是行政机关的这一做仅仅是遵守了法的形式意义，而将法的实质意义抛在了九霄云外。由于死板地遵循合法的程序，并没有在当时危急的情况下做出合理的变通，以至于牺牲了国家重点保护野生动物的同时也丧失了两条人命。
行政法要求行政主体合法行政、按照法定程序实施行政行为，这一要求的根本目的就是保障公民、法人以及其他组织的合法权益，这在实质上是为合法权益的保护而提出的要求。可是，当坚持合法的程序并不能实现法益保护，或者有极大的丧失保护法益的可能性时，合理行政的原则才是更应当作出变通的选择，而这实际上也是对于价值的衡量与取舍，才能实现实质意义上的法的价值和作用。
（二）合理行政要选择正确行为方式
行政机关在实践过程中，其自由裁量权的行使会对行政效果产生巨大影响。从行政机关做出行政决定，到最后作用于行政相对人，整个过程都存有—个法律空间去评判行政主体是否滥用权力或者选择了不当的行为方式。例如对于拆除违章建筑来说，行政主体既可以采用公告方式，走到群众中与人民沟通，以和缓的交流方式动员行政相对人自行拆除；也可以直接委托有关部门驾驶挖掘机、推土机等大型设备直接采取强制拆除；更有甚者采取更加危险而强力的方式直接将违章建筑炸毁。这三种方法都能实现最终拆除违章建筑的行政目的，然而这三种方式所造成的损害后果以及行政相对人内心产生的感受是完全不同的。柔性手段更容易让行政相对人接受针对于自己的具体行政行为，有利于长久的法治教育和规制作用的发挥，能起到良好而积极的作用，也能推动官与民之间关系的缓和，有利于维护法律和公权力在群众心中的权威。而刚性手段虽然更容易简单粗暴地解决问题，实现行政目的。但是这种方法更大程度上容易激化民与官之间的矛盾，不留给群众申诉或者提出异议的空间，并不能优化地实现行政立法本身意图规制和解决的问题，从长远来看并不利于实质意义上的法治社会的建设。因此，合理行政原则要求在执法方式的选择上也要体现最低限度的合理性，不可肆意妄为、武断专横地执法。
三、结语
行政法从最初20世纪时期，只约束政府的羁束行为，而不约束政府的自由裁量行为；只解决政府行为的合法性，而不解决其合理性，演变到如今合法行政与合理行政相并列，共同构成行政法的六大基本原则之二。这一过程不但反应了立法者以及执法者对自身发展的逐步认识，更多地体现的是行政主体在实践中所不断强化的“社会本位”意识与人权保障观念。在法律没有明确规定的情况下，行政主体就是依靠合理行政原则去分析判断，在必要的限度内基于最普遍的价值观作出取舍，以实现最终的行政目的。
由于法律的空白滞后性，并不能完全将生活出现的情况都能够合理而恰当地适用法律。这个过程都需要行政主体发挥自由裁量权，用宏观的指导原则去指导自己做出最优最正确的判断决定。因此，合理行政原则在一定程度上弥补了立法内容上的空白。即使没有法律的明确规定，行政主体也不会毫无法律依据地随意处理问题。只要解决问题的核心标准是明确的，无论多么纷繁复杂的情况都不会违背行政立法的最初目的。