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摘 要：民间智库是实现政府决策民主化、科学化目标的重要力量。目前我国民间智库的生存发展面临着诸多现实困境。本文基于对20多家民间智库的深度采访，以及对于政府和媒体的原始调查，以多维分合路径为线索，以部门理论为视角，探析民间智库在多元主体关系中的角色定位和未来发展中的作用空间，并以此为政府或立法提供启示参考。
关键词：政府决策；民间智库；第四部门；分合路径；部门理论；改革
中图分类号：C932 文献标志码：A
文章编号：1002-7408（2013）08-0011-04
一、“部门”的划分及其概念涵义辨析
当前我国在部门划分上，主要有政府（第一部门）、市场（第二部门）、社会组织（第三部门）三大部门的界定。“第三部门，介于国家和市场之间的非营利组织、非政府组织，如俱乐部、慈善组织、科研机构、工会等。这是相对于公共部门（被国家授予公共权力，并以社会的公共利益为组织目标，管理各项社会公共事务，向全体社会成员提供法定服务的政府组织）和私人部门（为私人所拥有，并以利润最大化为组织目标，通过在市场上出售其产品或提供服务以求得利润的各类工商企业组织）而提出的概念。”[1]另外，第四部门概念也在悄然兴起。这一概念来源于美国，一种认识认为其指的是“智库”，“近几十年来，智库在西方国家内政外交政策的制定中发挥着日益重要的作用，在美国的影响力尤为显著，它以精准全面的分析研判、与政界广泛深入的联系以及在社会公众中的影响力，左右着美国政治、经济、社会、军事、外交、科技等方面的重大决策，以致有关国学者将智库视为继立法、行政和司法之后的‘第四部门’。”[2]还有种认识认为其指的是“独立的经济管理机关”，“国外近代所出现的一些集立法、行政、司法于一身的独立的经济管理机关，如美国的证券交易委员会、平等雇佣机会委员会、联邦储备委员会及德国的德意志联邦银行等。”这些新型的国家机关具有较强的独立性，且具有与传统的立法、行政、司法机关不同的法律属性，难以划入传统的国家机关之列，因此1937年美国的行政管理委员会将其称为“无头的第四部门”。[3]
由于国家制度和社会背景的不同，第四部门在我国的主体和范围界定不能完全照搬美国，需要结合中国实际进行深入分析。但是比照西方国家的第四部门概念界定，与其相似的第四部门主体在我国也已经出现。比如第一种概念认识中的“智库”。据不完全统计，中国目前有超过2000家智库，在数量上已超越美国。[4]“它们中有的是中央和各地政府组建的事业单位型的半官方思想库，有的分布在各大高校，有的则注册为民间组织。这些机构以不同方式发挥着政府决策‘外脑’的职能。”[5]第二种概念认识中的“独立经济管理机关”——证券交易委员会等在我国也已经出现。然而，我国无论是智库还是独立经济管理机关都与西方国家的此类部门存在着很大的差异，主要问题在于西方国家的这些部门具有充分的民间性、独立性，与政府、司法机关形成鲜明的行业区别，而我国的智库基本上还是以官方智库为主，《2008年全球智库报告》中收录的真正符合国际标准的中国智库只有74家。同样我国所谓的独立经济管理机关也多是在国家政府领导和引导之下运行的，“独立”只是相对于其它政府部门在某些监管等特别权限上的区别。
通过以上比较分析，我们看到无论何种形式的第四部门在我国都还处于发展初级阶段，还没有真正形成，但可以预期，随着社会经济和政治的发展成熟，每一种形式第四部门都必然会得到推进。本文无意对第四部门概念作最终的确定。当前中国第三部门的发展已经蔚然成势，代表着第三部门的公民社会已经成为社会治理和经济发展的重要一极。而民间智库某种程度上是公民社会的组成部分，著名智库研究专家安德鲁·里奇将智库定义为：“独立的、无利益诉求的非营利性组织”。[6]这一定义是与公民社会涵义相吻合的。在业务职能上，民间智库代表着政治倡议型的一类，世界与中国研究所创办者李凡指出：“民间智库不是一般的NGO，而是NGO中的政策专家组织。”[7]民间智库相比于其他第四部门的主体在我国有着更为重要的角色定位，它的发展需求更具迫切性。零点调查公司袁岳分析说：“现代社会是一个利益多元化、状态多元化、需求多元化的社会，要满足多元化需求，必须听取不同角度的声音，这种客观上的要求，给民间智库新的生存发展空间。”[8]
然而，（民间）智库在我国官方归属认定中，尚没有被纳入第三部门范畴，2005年国家工商总局对注册企业名称进行了一次规范化行动（研究中心和研究所一律重新注册为公司），也未专门增列第四部门进行规范。这就为民间智库的归属研究提供了空间。本文基于以上认识，将以“部门”的形式对民间智库进行分析，并在其与其它部门的关系界定上提出改革建议。
二、部门理论视角下民间智库成长的多维分合路径
1.政智分合：属性分离，人员合作。当前中国智库发展的主要问题就是其属性还没有得到真正确定，大部分智库还隶属于政府机关，在政策研究和政策建议上，主要围绕着政府部门的意愿行事，其思维方式和研究目标都脱离不了政府的约束，失去了研究的客观性和真实性，研究出的结果难免成为政府意志的诠释，因而无法对决策的制定产生积极影响。经济学家汤敏指出：“我国的政策研究大多在大学、中央、地方政府以及部委的研究机构中进行。由于缺乏民间的参与，制定出的政策与法规有时没有考虑到各方面的利益，而部门利益、地方利益则反映比较多。各个政府部门政策一般都是由这个部门自己制定，……这就像是政府部门不仅当运动员、裁判员，甚至连比赛的规则都是自己制定。长期下去，部门间的利益格局就更难以打破。”[9]而国外特别强调政策制定时的多方参与和政策独立性，美国著名的智库布鲁斯金学会就坚持自己的观点，并不迎合统治者，为了保证这种中立性，它一方面对政府的资助实行限制，规定政府的资助额不得超过总收入的20%；另一方面拒绝接受不可以公开结果的研究，以避免使学会沦为政府的附庸。因此，中国的智库要想实现与国际智库的接轨，真正成为社会经济发展的智囊，就应与政府部门划分界限，以“独立部门”的身份出现，增强其合法权益和发展空间。 但是，分离只是相对的，分离的目的是实现真正的合作。政智分离主要是属性分离，在人才流动、项目承接、监督制约等方面政府与民间智库还发挥着互补的作用。“其实在西方社会，说智库是完全独立于政府的，说的好听。但是很多也是希望和政府有密切关系的。这在一定情况下是一样的。有的智库同时也受到政府在经济上的赞助。有的比较独立，是国外赞助的。不能把智库理想化了。”[4]特别是在人才问题上，美国的很多智库与联邦政府的关系十分密切，其人员在政府与智库之间可以自由流动，被称为“旋转门”现象。咨询是政府决策过程中的法定程序，政府项目的论证与运作各个阶段都必须有不同的咨询报告以供参考，这就为民间智库的政策研究提供了作用途径和法律保障。这些都启示我们，我国智库的发展趋势是实现智库与政府的属性分离，保持研究的独立性，但是智库还应积极承接政府部门的转移的职能，主持政府交给的决策咨询项目，在人才流动方面改革现有体制机制，使智库能够承担政府的人员的培训教育工作，智库人才也可直接进入政府参与决策，在资金赞助方面政府可以给予政策优惠和税费减免以及适当的经费资助。但是，合作都是有底线的，即必须保证政智之间利益趋向性的独立性，在合作机制中建立资金监管机制、信息公开机制、市场管理机制等约束制度，避免决策参与中的腐败和研究结果的失真问题。
2.智企分合：名实分离，业务合作。2005年中国国家工商总局对注册企业名称进行了一次规范化行动，研究中心和研究所一律重新注册为公司。在这次规范活动中，原有的民间公共政策研究机构如大军观察研究中心、天则经济研究所、思源研究中心等都被吊销牌照，重新在工商部门挂牌，以公司模式运营。中国民间智库这种以“商业咨询业务”供养“公共政策业务”的运营模式决定了它主要为企业客户服务，限制了为公众政策服务的空间，沦为了私营企业的代言人。公司注册形式也使民间智库遇到了发展的困境，由于是非营利性公共服务，资金来源缺乏，政府又以公司名义对待，收取营业税和各种附加税，使得民间智库的发展被带上了资金和业务的“双重桎梏”。因而，有必要给民间智库重新正名，剥离其企业色彩和盈利趋向，赋予其明确的法律地位，在税收、政策等方面给予扶持和优惠，鼓励民间智库积极开展政策研究和向政府建言献策活动。
在智企实现分离的基础上，民间智库也还应加强与企业的业务联系，并寻求企业的支持。汤敏指出：“民营研究机构是要靠民营企业来支持的。我国的民营企业还在成长初期，他们对民营研究机构的注意与认识都还不够。民营企业还没有真正认识到在政策制定上参与的重要性，以及通过民营研究机构系统地反映他们的需求与意见的必要性。……很多民营企业认为政策制定是政府的事，部分还有搭便车的心理。如果大家都有搭便车的心理，没人付油钱，这辆车就开不动。”[9]同时，中国的捐赠制度还不够完善，没有对非营利性智库捐赠的专门的规定，这也在很大程度上影响了智库的资金来源，制约了民间智库的发展。因此，应促进民间智库与企业之间建立联系与合作机制，同时鼓励企业向民间智库捐助，帮助民间智库正常运转。
3.智事分合：改革分流，机制互补。目前，我国智库以社科院系统智库和大学研究中心（所）为主体，它们以事业单位形式存在，与政府有着密切联系，充当着政府部门的智囊角色。事业单位型智库有着很多体制和制度上的不足，首先社科院等系统的智库有大量事业编制的研究人员，经费支出大，受事业单位低效率竞争机制的影响，存在着人多而成果产出低的矛盾。再者事业单位型智库存在研究成果缺乏“独立性和客观性”的问题，由于在经费来源、政策支持及研究取向上都受到有关部门的严格控制，导致智库研究人员缺乏思想的多元化和思维的创新发挥。职称评定的硬性要求也影响了研究人员研究的纯粹学术价值诉求。因此，在事业单位分类改革中，可以考虑将部分事业单位型智库向民间智库转型。世界与中国研究所李凡所长指出：“在中国的机构改革过程中，一些属于事业性的政府研究机构将会逐渐与政府脱轨，或者被撤销。因此，可以考虑将这样的一些机构改变成民间智库，由政府提供一定的资金支持，在某一个专业的政策领域里面继续发挥影响，对政府的政策加以研究、评估甚至于监督。这样做的好处是可以增加民间智库的数量，可以在公共政策的制定中加大民间的声音，从而对公共政策的形成有所帮助。同时，这一部分机构也有一定的专业的政策研究和分析人才，这样可以在数量和质量上提高民间智库的社会力量，改变社会对民间智库的看法。同时，由于它们是从政府的研究机构转型过来的，因此会和政府保持一定的联系，并形成良好的合作氛围。这对于推动民间智库的发展是有好处的。”[7]
在部分事业单位型智库向民间智库转型后，在研究上仍应积极与事业单位保持联系，采纳事业单位的建议或获得事业单位的研究资源支持。同时与大学研究机构建立合作机制，在资源共享、人员互动等方面进行合作。以目前情况来看，“在中国，官方、民间、大学附属型三种智库模式没有形成整体上的互补机制，存在严重的发展不平衡。”[10]这是在“十二五”期间事业单位改革和行政体制改革中，必须关注和解决的问题。
4.智媒分合：信息共享，话语独立。民间智库与媒体之间应建立积极的合作关系。当前民间智库的地位和影响还没有得到普遍认可，民间智库向政府部门上传研究成果的渠道还不畅通，在这种情况下民间智库应加强与媒体合作，扩大自己的影响力和知名度，争取官方和民众的认可与支持。民间智库与媒体合作的途径主要有以下几个方面：一是与网站合作。从调查情况来看，目前比较大的民间智库基本建立了自己的网站，比如世界与中国研究所、大军经济观察中心、察哈尔学会、中国战略与管理研究会、零点调查公司等，民间智库通过网站宣传自己的成果、思想并向公众征求意见和向政府部门提供决策参考。北京大军经济观察研究中心的网站（www.dajun.com.cn）自2001年建站以来，“（新华社等单位包括国安部门）经常从网站搜集信息和意见，上他们的内参，送给高层看，网站已成为国内外研究中国问题的人士必看的网站。”[10]有的民间智库与国内影响较大的专业网站建立了合作关系，如2011年，中国公共外交网与察哈尔学会正式签订合作备忘录，中国公共外交网聘请察哈尔学会为学术支持单位。2011年7月14日，察哈尔学会主席韩方明在《南方周末》网站的专栏开通。还有的民间智库在大型公共网站发表自己的见解，2006年——2008年，北京大军观察研究中心仲大军分别在网易财经、搜狐财经、腾讯网，就人口周期和劳动权利问题发表了重要评论。二是与报刊合作。报刊是民间智库成果宣传和思想传播的重要载体。以察哈尔学会为例，2011年3月3日，该学会与《南方都市报》进行合作，开办“聚焦两会公共外交”系列专题版面，刊发学会高级研究员解读两会公共外交议题系列评论，引发中外媒体热议。同年11月16日，察哈尔学会和南方报业传媒集团，签署了旨在“探索民间智库与传媒合作新模式”的《南方报业与察哈尔学会公共外交战略合作协议》。三是与广播电视媒体合作。开设栏目或以嘉宾形式访谈，2007年—2008年，北京大军经济观察中心分别在凤凰卫视“一虎一席谈”栏目，广东电视台“北京演播室”、《第一视频》“第一聊天室”等电视台专栏对中国经济问题、劳动法问题和教育改革问题发表了观点。 然而，在智媒加强合作的同时，二者也应保持一定的“距离”。民间智库与媒体有着各自的目的、利益和诉求。民间智库目的是深入分析社会与国家形势，向政府或相关决策部门提供政策建议，这就需要保持其分析的真实性和客观性；而媒体为了扩大其社会影响力和关注度，往往夸大其词，将新闻全新包装打造，一定程度上会对群众认识的客观性和政府等决策部门的正确判断造成干扰。当然，媒体也应注意某些民间智库的错误的或失真的报告，杜绝某些民间智库为了扩大自身的影响而夸大事实，篡改数据的做法。因此智媒之间应保持各自的独立性，本着对社会和公众负责的态度，时时保持警惕性和问题意识，如果条件允许，可在各自部门或二者之间建立监督裁判机构，预防和控制这些问题的发生。
5.智智分合：合作互补，竞争分衡。目前，中国民间智库内部的组织结构、人才储备等都发展得不够好，迫切需要民间智库之间的互相交流。这种交流可以减少各个民间智库内部人员的不足，也可以互相交流对政策的看法和意见，提高民间智库在政策研究方面的能力。这种交流可以采取课题的方式，也可以采取跨课题的交流。东中西部区域发展和改革研究院与国家行政学院出版社发布的《中国智库发展报告（2011）》首次提出了“智库群”概念。智库群是由不同学科背景，不同的类型、性质和不同等级规模的智囊团体的组合，通过论坛、座谈会辩论等形式实现智库之间的联动和功能融合，最终形成“特色鲜明、功能互补、整体优化、形成合力”的体系。[11]此外还要强化民间智库与官办智库的合作。首先，明确官办智库与民办智库的职能，如官办智库加强储备性政策研究，民间智库突出应用性政策研究。其次，变革社团与研究机构的管理制度，消除官方智库和民间智库交流的制度性障碍。[11]还有，促进国内民间智库与国外智库的合作，学习其先进经验和方法，开展调研或项目的工作性合作。
同时，智库之间还应保持相对独立性。首先，民间智库之间应本着公平竞争原则，杜绝抄袭、篡改其它民间智库的研究成果，更不应诋毁、丑化其它民间智库的形象，各自应保持研究成果的中立立场和独立精神，在市场和政府采购竞标活动中，以事实和实力说话，不应变通捷径和不择手段。当前尤其要注意的是国内外民间智库的业务往来中，双方都应保持爱国敬业立场，避免和反对开展涉及双方国家机密方面的往来，对于重要机密性成果或数据应及时通报相关部门，防止信息外泄。其次，官办智库和民间智库应突出其各自的需求和角色要求，不应被对方 “同化”。要建立政策分析市场，促进官办智库和民间智库之间以及民间智库之间在市场机制的约束下规范竞争。
三、结语
民间智库的发展在我国还处于初期阶段，由于其本身不成熟和不完善，能力和服务水平还难以满足现实需求。同时由于制度环境的不平衡性和不规范性，由于各种利益交错的复杂情况，民间智库的发展更是面临多重困难和挑战，在这种背景下，政府部门应以积极的建设性态度，给予民间智库以“部门”的名义和地位，规范和梳理其与当前国内其它各种“部门”的利益和角色关系，完善民间智库“部门”学科范畴，建立民间智库“部门法律”，设立民间智库的“部门”进出和淘汰机制，培训其人员等，促进民间智库的发展，为政府决策的民主化、科学化提供有力的智力支持。
参考文献：
[1]百度百科网[EB/OL].http：//baike.baidu.com/view，2012-03-30.
[2]刘旸辉.“第四部门”在美国[EB/OL].瞭望新闻周刊，http：//intl.ce.cn，2009-01-30.
[3]赖朝辉.论经济法与行政法划分悖论的破解——以“第四部门”和社会中间层为突破口[J].广西政法管理干部学院学报，2003，（3）.
[4]李成.民营智库中国榜[EB/OL].布鲁金斯网， http：//www.brookings.edu[EB/OL].2009-12-09.
[5]朱旭峰.中国思想库要坚持走自己的发展道路[EB/OL].人民网.http：//theory.people.com.cn，2010-05-11.
[6]安德鲁·里奇.智库、公共政策和专家治策的政治学[M].上海：上海社会科学院出版社，2010.
[7]李凡.公共政策和中国民间智库的发展[EB/OL].NGO发展交流网， NPO纵横电子杂志第二期，http：//blog.ngocn.net，2006-03-13.
[8]孙亚菲. 民间脑库的弱势生存[N].南方周末，2004-01-15.
[9]虞立琪.天则为什么还没有做大——专访亚洲开发银行驻中国办事处首席经济学家汤敏[J].商务周刊，2003，（13）.
[10]苏一鸣.中国智库生存现状之一：官强民弱，中国民间智库生存难[EB/OL].http：//blog.sina.com.cn/yimingsu，2009-02-28.
[11]官办智库应重储备性政策民间智库应重应用性政策[EB/OL].人民网，http：//theory.people.com.cn[EB/OL].2011-05-18.
[责任编辑：孙 巍]
关键词：政府决策；民间智库；第四部门；分合路径；部门理论；改革
中图分类号：C932 文献标志码：A
文章编号：1002-7408（2013）08-0011-04
一、“部门”的划分及其概念涵义辨析
当前我国在部门划分上，主要有政府（第一部门）、市场（第二部门）、社会组织（第三部门）三大部门的界定。“第三部门，介于国家和市场之间的非营利组织、非政府组织，如俱乐部、慈善组织、科研机构、工会等。这是相对于公共部门（被国家授予公共权力，并以社会的公共利益为组织目标，管理各项社会公共事务，向全体社会成员提供法定服务的政府组织）和私人部门（为私人所拥有，并以利润最大化为组织目标，通过在市场上出售其产品或提供服务以求得利润的各类工商企业组织）而提出的概念。”[1]另外，第四部门概念也在悄然兴起。这一概念来源于美国，一种认识认为其指的是“智库”，“近几十年来，智库在西方国家内政外交政策的制定中发挥着日益重要的作用，在美国的影响力尤为显著，它以精准全面的分析研判、与政界广泛深入的联系以及在社会公众中的影响力，左右着美国政治、经济、社会、军事、外交、科技等方面的重大决策，以致有关国学者将智库视为继立法、行政和司法之后的‘第四部门’。”[2]还有种认识认为其指的是“独立的经济管理机关”，“国外近代所出现的一些集立法、行政、司法于一身的独立的经济管理机关，如美国的证券交易委员会、平等雇佣机会委员会、联邦储备委员会及德国的德意志联邦银行等。”这些新型的国家机关具有较强的独立性，且具有与传统的立法、行政、司法机关不同的法律属性，难以划入传统的国家机关之列，因此1937年美国的行政管理委员会将其称为“无头的第四部门”。[3]
由于国家制度和社会背景的不同，第四部门在我国的主体和范围界定不能完全照搬美国，需要结合中国实际进行深入分析。但是比照西方国家的第四部门概念界定，与其相似的第四部门主体在我国也已经出现。比如第一种概念认识中的“智库”。据不完全统计，中国目前有超过2000家智库，在数量上已超越美国。[4]“它们中有的是中央和各地政府组建的事业单位型的半官方思想库，有的分布在各大高校，有的则注册为民间组织。这些机构以不同方式发挥着政府决策‘外脑’的职能。”[5]第二种概念认识中的“独立经济管理机关”——证券交易委员会等在我国也已经出现。然而，我国无论是智库还是独立经济管理机关都与西方国家的此类部门存在着很大的差异，主要问题在于西方国家的这些部门具有充分的民间性、独立性，与政府、司法机关形成鲜明的行业区别，而我国的智库基本上还是以官方智库为主，《2008年全球智库报告》中收录的真正符合国际标准的中国智库只有74家。同样我国所谓的独立经济管理机关也多是在国家政府领导和引导之下运行的，“独立”只是相对于其它政府部门在某些监管等特别权限上的区别。
通过以上比较分析，我们看到无论何种形式的第四部门在我国都还处于发展初级阶段，还没有真正形成，但可以预期，随着社会经济和政治的发展成熟，每一种形式第四部门都必然会得到推进。本文无意对第四部门概念作最终的确定。当前中国第三部门的发展已经蔚然成势，代表着第三部门的公民社会已经成为社会治理和经济发展的重要一极。而民间智库某种程度上是公民社会的组成部分，著名智库研究专家安德鲁·里奇将智库定义为：“独立的、无利益诉求的非营利性组织”。[6]这一定义是与公民社会涵义相吻合的。在业务职能上，民间智库代表着政治倡议型的一类，世界与中国研究所创办者李凡指出：“民间智库不是一般的NGO，而是NGO中的政策专家组织。”[7]民间智库相比于其他第四部门的主体在我国有着更为重要的角色定位，它的发展需求更具迫切性。零点调查公司袁岳分析说：“现代社会是一个利益多元化、状态多元化、需求多元化的社会，要满足多元化需求，必须听取不同角度的声音，这种客观上的要求，给民间智库新的生存发展空间。”[8]
然而，（民间）智库在我国官方归属认定中，尚没有被纳入第三部门范畴，2005年国家工商总局对注册企业名称进行了一次规范化行动（研究中心和研究所一律重新注册为公司），也未专门增列第四部门进行规范。这就为民间智库的归属研究提供了空间。本文基于以上认识，将以“部门”的形式对民间智库进行分析，并在其与其它部门的关系界定上提出改革建议。
二、部门理论视角下民间智库成长的多维分合路径
1.政智分合：属性分离，人员合作。当前中国智库发展的主要问题就是其属性还没有得到真正确定，大部分智库还隶属于政府机关，在政策研究和政策建议上，主要围绕着政府部门的意愿行事，其思维方式和研究目标都脱离不了政府的约束，失去了研究的客观性和真实性，研究出的结果难免成为政府意志的诠释，因而无法对决策的制定产生积极影响。经济学家汤敏指出：“我国的政策研究大多在大学、中央、地方政府以及部委的研究机构中进行。由于缺乏民间的参与，制定出的政策与法规有时没有考虑到各方面的利益，而部门利益、地方利益则反映比较多。各个政府部门政策一般都是由这个部门自己制定，……这就像是政府部门不仅当运动员、裁判员，甚至连比赛的规则都是自己制定。长期下去，部门间的利益格局就更难以打破。”[9]而国外特别强调政策制定时的多方参与和政策独立性，美国著名的智库布鲁斯金学会就坚持自己的观点，并不迎合统治者，为了保证这种中立性，它一方面对政府的资助实行限制，规定政府的资助额不得超过总收入的20%；另一方面拒绝接受不可以公开结果的研究，以避免使学会沦为政府的附庸。因此，中国的智库要想实现与国际智库的接轨，真正成为社会经济发展的智囊，就应与政府部门划分界限，以“独立部门”的身份出现，增强其合法权益和发展空间。 但是，分离只是相对的，分离的目的是实现真正的合作。政智分离主要是属性分离，在人才流动、项目承接、监督制约等方面政府与民间智库还发挥着互补的作用。“其实在西方社会，说智库是完全独立于政府的，说的好听。但是很多也是希望和政府有密切关系的。这在一定情况下是一样的。有的智库同时也受到政府在经济上的赞助。有的比较独立，是国外赞助的。不能把智库理想化了。”[4]特别是在人才问题上，美国的很多智库与联邦政府的关系十分密切，其人员在政府与智库之间可以自由流动，被称为“旋转门”现象。咨询是政府决策过程中的法定程序，政府项目的论证与运作各个阶段都必须有不同的咨询报告以供参考，这就为民间智库的政策研究提供了作用途径和法律保障。这些都启示我们，我国智库的发展趋势是实现智库与政府的属性分离，保持研究的独立性，但是智库还应积极承接政府部门的转移的职能，主持政府交给的决策咨询项目，在人才流动方面改革现有体制机制，使智库能够承担政府的人员的培训教育工作，智库人才也可直接进入政府参与决策，在资金赞助方面政府可以给予政策优惠和税费减免以及适当的经费资助。但是，合作都是有底线的，即必须保证政智之间利益趋向性的独立性，在合作机制中建立资金监管机制、信息公开机制、市场管理机制等约束制度，避免决策参与中的腐败和研究结果的失真问题。
2.智企分合：名实分离，业务合作。2005年中国国家工商总局对注册企业名称进行了一次规范化行动，研究中心和研究所一律重新注册为公司。在这次规范活动中，原有的民间公共政策研究机构如大军观察研究中心、天则经济研究所、思源研究中心等都被吊销牌照，重新在工商部门挂牌，以公司模式运营。中国民间智库这种以“商业咨询业务”供养“公共政策业务”的运营模式决定了它主要为企业客户服务，限制了为公众政策服务的空间，沦为了私营企业的代言人。公司注册形式也使民间智库遇到了发展的困境，由于是非营利性公共服务，资金来源缺乏，政府又以公司名义对待，收取营业税和各种附加税，使得民间智库的发展被带上了资金和业务的“双重桎梏”。因而，有必要给民间智库重新正名，剥离其企业色彩和盈利趋向，赋予其明确的法律地位，在税收、政策等方面给予扶持和优惠，鼓励民间智库积极开展政策研究和向政府建言献策活动。
在智企实现分离的基础上，民间智库也还应加强与企业的业务联系，并寻求企业的支持。汤敏指出：“民营研究机构是要靠民营企业来支持的。我国的民营企业还在成长初期，他们对民营研究机构的注意与认识都还不够。民营企业还没有真正认识到在政策制定上参与的重要性，以及通过民营研究机构系统地反映他们的需求与意见的必要性。……很多民营企业认为政策制定是政府的事，部分还有搭便车的心理。如果大家都有搭便车的心理，没人付油钱，这辆车就开不动。”[9]同时，中国的捐赠制度还不够完善，没有对非营利性智库捐赠的专门的规定，这也在很大程度上影响了智库的资金来源，制约了民间智库的发展。因此，应促进民间智库与企业之间建立联系与合作机制，同时鼓励企业向民间智库捐助，帮助民间智库正常运转。
3.智事分合：改革分流，机制互补。目前，我国智库以社科院系统智库和大学研究中心（所）为主体，它们以事业单位形式存在，与政府有着密切联系，充当着政府部门的智囊角色。事业单位型智库有着很多体制和制度上的不足，首先社科院等系统的智库有大量事业编制的研究人员，经费支出大，受事业单位低效率竞争机制的影响，存在着人多而成果产出低的矛盾。再者事业单位型智库存在研究成果缺乏“独立性和客观性”的问题，由于在经费来源、政策支持及研究取向上都受到有关部门的严格控制，导致智库研究人员缺乏思想的多元化和思维的创新发挥。职称评定的硬性要求也影响了研究人员研究的纯粹学术价值诉求。因此，在事业单位分类改革中，可以考虑将部分事业单位型智库向民间智库转型。世界与中国研究所李凡所长指出：“在中国的机构改革过程中，一些属于事业性的政府研究机构将会逐渐与政府脱轨，或者被撤销。因此，可以考虑将这样的一些机构改变成民间智库，由政府提供一定的资金支持，在某一个专业的政策领域里面继续发挥影响，对政府的政策加以研究、评估甚至于监督。这样做的好处是可以增加民间智库的数量，可以在公共政策的制定中加大民间的声音，从而对公共政策的形成有所帮助。同时，这一部分机构也有一定的专业的政策研究和分析人才，这样可以在数量和质量上提高民间智库的社会力量，改变社会对民间智库的看法。同时，由于它们是从政府的研究机构转型过来的，因此会和政府保持一定的联系，并形成良好的合作氛围。这对于推动民间智库的发展是有好处的。”[7]
在部分事业单位型智库向民间智库转型后，在研究上仍应积极与事业单位保持联系，采纳事业单位的建议或获得事业单位的研究资源支持。同时与大学研究机构建立合作机制，在资源共享、人员互动等方面进行合作。以目前情况来看，“在中国，官方、民间、大学附属型三种智库模式没有形成整体上的互补机制，存在严重的发展不平衡。”[10]这是在“十二五”期间事业单位改革和行政体制改革中，必须关注和解决的问题。
4.智媒分合：信息共享，话语独立。民间智库与媒体之间应建立积极的合作关系。当前民间智库的地位和影响还没有得到普遍认可，民间智库向政府部门上传研究成果的渠道还不畅通，在这种情况下民间智库应加强与媒体合作，扩大自己的影响力和知名度，争取官方和民众的认可与支持。民间智库与媒体合作的途径主要有以下几个方面：一是与网站合作。从调查情况来看，目前比较大的民间智库基本建立了自己的网站，比如世界与中国研究所、大军经济观察中心、察哈尔学会、中国战略与管理研究会、零点调查公司等，民间智库通过网站宣传自己的成果、思想并向公众征求意见和向政府部门提供决策参考。北京大军经济观察研究中心的网站（www.dajun.com.cn）自2001年建站以来，“（新华社等单位包括国安部门）经常从网站搜集信息和意见，上他们的内参，送给高层看，网站已成为国内外研究中国问题的人士必看的网站。”[10]有的民间智库与国内影响较大的专业网站建立了合作关系，如2011年，中国公共外交网与察哈尔学会正式签订合作备忘录，中国公共外交网聘请察哈尔学会为学术支持单位。2011年7月14日，察哈尔学会主席韩方明在《南方周末》网站的专栏开通。还有的民间智库在大型公共网站发表自己的见解，2006年——2008年，北京大军观察研究中心仲大军分别在网易财经、搜狐财经、腾讯网，就人口周期和劳动权利问题发表了重要评论。二是与报刊合作。报刊是民间智库成果宣传和思想传播的重要载体。以察哈尔学会为例，2011年3月3日，该学会与《南方都市报》进行合作，开办“聚焦两会公共外交”系列专题版面，刊发学会高级研究员解读两会公共外交议题系列评论，引发中外媒体热议。同年11月16日，察哈尔学会和南方报业传媒集团，签署了旨在“探索民间智库与传媒合作新模式”的《南方报业与察哈尔学会公共外交战略合作协议》。三是与广播电视媒体合作。开设栏目或以嘉宾形式访谈，2007年—2008年，北京大军经济观察中心分别在凤凰卫视“一虎一席谈”栏目，广东电视台“北京演播室”、《第一视频》“第一聊天室”等电视台专栏对中国经济问题、劳动法问题和教育改革问题发表了观点。 然而，在智媒加强合作的同时，二者也应保持一定的“距离”。民间智库与媒体有着各自的目的、利益和诉求。民间智库目的是深入分析社会与国家形势，向政府或相关决策部门提供政策建议，这就需要保持其分析的真实性和客观性；而媒体为了扩大其社会影响力和关注度，往往夸大其词，将新闻全新包装打造，一定程度上会对群众认识的客观性和政府等决策部门的正确判断造成干扰。当然，媒体也应注意某些民间智库的错误的或失真的报告，杜绝某些民间智库为了扩大自身的影响而夸大事实，篡改数据的做法。因此智媒之间应保持各自的独立性，本着对社会和公众负责的态度，时时保持警惕性和问题意识，如果条件允许，可在各自部门或二者之间建立监督裁判机构，预防和控制这些问题的发生。
5.智智分合：合作互补，竞争分衡。目前，中国民间智库内部的组织结构、人才储备等都发展得不够好，迫切需要民间智库之间的互相交流。这种交流可以减少各个民间智库内部人员的不足，也可以互相交流对政策的看法和意见，提高民间智库在政策研究方面的能力。这种交流可以采取课题的方式，也可以采取跨课题的交流。东中西部区域发展和改革研究院与国家行政学院出版社发布的《中国智库发展报告（2011）》首次提出了“智库群”概念。智库群是由不同学科背景，不同的类型、性质和不同等级规模的智囊团体的组合，通过论坛、座谈会辩论等形式实现智库之间的联动和功能融合，最终形成“特色鲜明、功能互补、整体优化、形成合力”的体系。[11]此外还要强化民间智库与官办智库的合作。首先，明确官办智库与民办智库的职能，如官办智库加强储备性政策研究，民间智库突出应用性政策研究。其次，变革社团与研究机构的管理制度，消除官方智库和民间智库交流的制度性障碍。[11]还有，促进国内民间智库与国外智库的合作，学习其先进经验和方法，开展调研或项目的工作性合作。
同时，智库之间还应保持相对独立性。首先，民间智库之间应本着公平竞争原则，杜绝抄袭、篡改其它民间智库的研究成果，更不应诋毁、丑化其它民间智库的形象，各自应保持研究成果的中立立场和独立精神，在市场和政府采购竞标活动中，以事实和实力说话，不应变通捷径和不择手段。当前尤其要注意的是国内外民间智库的业务往来中，双方都应保持爱国敬业立场，避免和反对开展涉及双方国家机密方面的往来，对于重要机密性成果或数据应及时通报相关部门，防止信息外泄。其次，官办智库和民间智库应突出其各自的需求和角色要求，不应被对方 “同化”。要建立政策分析市场，促进官办智库和民间智库之间以及民间智库之间在市场机制的约束下规范竞争。
三、结语
民间智库的发展在我国还处于初期阶段，由于其本身不成熟和不完善，能力和服务水平还难以满足现实需求。同时由于制度环境的不平衡性和不规范性，由于各种利益交错的复杂情况，民间智库的发展更是面临多重困难和挑战，在这种背景下，政府部门应以积极的建设性态度，给予民间智库以“部门”的名义和地位，规范和梳理其与当前国内其它各种“部门”的利益和角色关系，完善民间智库“部门”学科范畴，建立民间智库“部门法律”，设立民间智库的“部门”进出和淘汰机制，培训其人员等，促进民间智库的发展，为政府决策的民主化、科学化提供有力的智力支持。
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[11]官办智库应重储备性政策民间智库应重应用性政策[EB/OL].人民网，http：//theory.people.com.cn[EB/OL].2011-05-18.
[责任编辑：孙 巍]