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摘要：“命令-服从”机制是现代组织的核心运作机制，这在韦伯的官僚制范型中已经得到了精妙的描述。但在这样的机制下，行政人员常常需要面对一种两难情境，这种情境需要个人去判断那些与个人责任相悖的组织义务的对与错、好与坏以及公正还是不公正。行政服从的困境实质上是行政人员的主观责任和客观责任之间的冲突，公共组织设计面临的基本问题是个人自主与集体理性之间的持续张力。从这两项约束条件出发，20世纪40年代开始，西方学者们分别站在现代性、后现代性和公共性的立场上对“命令-服从”机制进行了批判，其开出的药方或是补充，或是抛弃，或是修正。这些不同的解决方案体现了他们立足于不同的理解视角创新公共组织形式的努力。对不同立场的批判理论进行梳理，有助于更好地理解行政服从和探讨行政服从的未来命运。
关键词：行政服从；现代性；后现代性；公共性；解释视角
[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1671-7287（2012）02-085-09
一、引言
服从是一个复合性概念，暗含着单向度的价值序列，意味着一方主体对拥有更高价值的另一方主体的义务关系。行政服从特指行政组织内部的服从，它不同于公民的服从，后者是一种权力的交换——公民为换取公权力的庇佑而牺牲部分的私权。交换意味着某种契约，个人对法律的服从以其他人同等服从于法律为前提，即法律面前人人平等必须是一条铁律，否则法律就没有被服从的意义，这种产生于契约的责任是相对的。但作为行政服从主体的行政人员在身份上是组织的“成员”而非“公民”，换言之行政服从是一种“角色”服从而非“个人”服从，考虑到政府的定位就是“公仆”，行政人员的服从仅与其职责相连，与其他行政人员是否服从于法律无关，从而具有绝对性。“命令一服从”机制是现代组织的核心运作机制，这在韦伯的官僚制范型中已经得到了精妙的描述。但这样的机制下，行政人员常常需要面对一种两难情境，这种情境需要个人去判断那些与个人意志相悖的组织义务的对与错、好与坏以及公正还是不公正。
服从作为公共行政的基本范畴，对其认识却一直停留在文字层面。本文认为，对行政服从问题的分析应该放置于组织的视角下，并采用一种整合性的思维。组织的有效性是一个复杂的函数，其中“人的条件”是最基础的变量，正如休谟所言“任何学科不论似乎与人性离得多远，它们总是会通过这样或那样的途径回到人性”。可以认为，一切的公共组织理论都是从基本的人性假设出发，通过某种结构和运行机制的设计而实现有效的集体行动，个人自主与集体理性一直是公共组织设计的两个约束条件，行政服从的困境实质上是行政人员的主观责任（对个人独立的道德判断负责）和客观责任（对组织负责）之间的冲突。而了解现代性、后现代性和公共性视角对人之本性和集体理性的不同假设，是对行政服从展开批判的逻辑起点。
二、现代性视角下的行政服从：矛盾性与辩护
现代性视角下的行政服从常常陷入困境，根源在于其人性假说和集体行动之间的冲突。现代性的第一个要素即“个人权利”，作为现代性第一次浪潮的推动者，霍布斯以“自然状况”作为其国家学说起点，他以马基雅维里的精神去重新理解自然法（自然正当），将自然法重新阐释为“自我保全”的正当性。但“自我保全”的正当又是与其“性恶论”的假说联系在一起，于是霍布斯论证到，为实现自保的目的，人们彼此都力图摧毁或征服对方，这里的人表现为“完全自私”、“非理性”的人，任何人之间的关系往往陷入“人人相互为战的状态”。现代性的第二个要素即“理性主义”，诚如霍布斯所言，在一个每个人对每个人战争的状态下，要获得社会的秩序需要通过人们相互之间签订契约。同时，要推举一个强力的第三方作为最高权威守护共同的契约，这便是国家的诞生。不同于前现代的社会，现代国家的统治强调法治精神，法律是人民意志的体现，国家在法律的约束下行动。将这种宏观的治理结构微缩到组织层面，我们可以更好地了解早期公共组织的设计理念。
早期行政组织的设计又被称为“威尔逊一韦伯”范式，它是理性主义在组织层面的扩大化，更确切地说是“工具理性”的扩大化，所谓工具理性表达的是信仰与理性的二元分裂，价值判断退出理性领域。回顾公共行政学诞生的背景可知，威尔逊是在不满于美国的“政党分赃制”的基础上提出“政治一行政”二分原则，他希望通过将政治的价值交给一个明智的政治家，以实现公共行政系统的高效运转。而韦伯延续威尔逊的传统，提出了官僚制的理想类型，它有下述几个特征：①非人格化，管制权限由法律或行政规章决定；②层级制，按职务等级从高至低实行层层监督；③公私分明，对现代管制的管理以“档案”文书的管理为基础；④专业化，管制的管理通常以某个专业化领域的训练为前提；⑤恪守岗位，一旦正式获得管制，职务活动要求官员付出全部工作能力；⑥普遍原则，对管制的管理遵循规则要求，不以个人权威意志的改变而改变。通过上述描述可知，官僚制以法理型权威为基础，行政人员对上级命令的服从来源于上级职务身份的合法性。这样的组织似乎能避免权制的压抑，将人从神或其代理人的支配中解放出来。但事实上服从的本质并没有改变，只不过服从对象被一般化为法律或者组织规章。行政服从意味着对组织尽忠，将忠诚和团队置于个人的良知之上已成为组织的一条重要原则。通过组织驯化，韦伯试图遏制行政人员之私——这种非人格化、规则主义、专业主义和直线制的行政模型从总体上要求各岗位的人在公务中祛除爱憎等纯粹的个人感情，全心致力于系统的目标。于是一种兢兢业业、奉公守法、服从命令的官僚形象被塑造起来，成为现代组织人格的典范。于是有学者称，官僚制作为民主政体的“奴役式外壳”，是最好的防范非理性的野蛮人复辟的手段。除了“规训”的意义，官僚下的服从还有另一项价值追求——效率。效率是现代组织的最优价值选择。诚如古立克所言：“不论是对公共组织还是私人组织而言，效率都成为行政科学中最基本的善”。而根据典型的现代实证主义的观点，实现效率最大化的有效途径就是服从纪律，因为所谓“‘纪律’是实验室中的科学家们成功运用的一系列先进规则的汇总”。可见，“为了业余时间的民主，以工作时问的专制为代价也无伤大雅”。因此，行政服从以“最大程度、最有效地实现经济乃至权力的生产功能”为其自身寻找支持。这是现代性发展过程中分裂性的现实，也是作为理性的哲学家和作为一个自由主义者的韦伯之间的思想矛盾。作为一个理性的哲学家，韦伯站在事态性判断一边，以其睿智设计出官僚制作为实现资本主义规模生产的最佳组织方式；作为自由主义者，他却从内心深处悲观于程式化的“命令一服从”机制所带来的“精神荒芜与民主的萎缩”。 20世纪40年代起，西方学者纷纷对“威尔逊一韦伯”范式提出挑战，其中最强有力的一支力量是赫伯特·西蒙创立的行为主义行政学理论。它主要从经验层面挑战传统公共行政范式的人性假设和“行政原则”原则。西蒙首先指出了传统公共行政中的“行政原理”，包括专业化、统一领导、控制幅度等都不过是一些“谚语”，它们在逻辑上相互打架、彼此矛盾。他主张用实证主义的方法去研究组织的效率，探讨人和组织的关系。在西蒙看来，传统“经济人假设”所秉持的“客观理性”是不可能实现的，人类有意图的行为会受到训练、记忆、习惯、内外部刺激、心理环境和沉淀成本等多方面要素的影响，从而为理性的效力划出了界限。因此，他主张以“行政人”假设取代“经济人”假设，行政人并不具备经济人的“客观理性”，他们只有“有限理性”，只会凭借相对简单的经验做决定，以解决问题的“满意度”替代效用最大化作为决策的目标。西蒙关注了复杂组织中的个人行为，认为在组织中的每个人都是一个决策系统，他们不会不折不扣地接受命令，而是有一个通过理性计算的“接受范围”，此范围的大小，取决于推行命令所用的可靠保障手段，包括目标的一致性、社会对目标的承认、目标的特色以及消极的惩罚约束等，只有在这个范围内，下级愿意接受上级的命令。可以推知，在西蒙看来并不存在将政治与行政严格割裂的“命令-服从”模式，应该给予行政人员一定的决策空间，代之以“手段一目的”链为基础的决策模式，而组织的任务就在于诱使其成员做出有助于组织发展的正确行为。
行为主义行政学试图用更加“富有人情味的”方法来缓解支配性环境下行政人员的工作倦怠，但仔细辨认便可以发现其立场与传统公共行政学的立场并没有多大不同：首先，“行政人”假设依然以理性计算为基础、以效率为导向，并且主张为减少个人非理性的负面结果，组织仍然要将其理性标准，如其决策的逻辑前提和标准程序强加于个人；其次，西蒙等对“政治-行政”二分原则的反对是出于经验层面上的不可行性，但从其对组织理性标准的强调可以推知，他并没有放弃“事实-价值”二分的理念以及使个人行为统一于组织目标的努力，可见西蒙对人之作用的重视以及放松行政自由裁量权的主张，都不过是实现更高组织效率采取的手段。因此，沃尔多曾诙谐地称行为主义者的“人道主义情怀”是一种更坏的家长式作风。
行为主义行政理论虽然拒绝了狭隘的“经济人”假设，但其理论却最终回到了主流的学说中。与行为主义行政理论的宿命相似的还包括20世纪末期的“客户反应理论”，该理论曾作为新公共管理运动的指导思想而盛极一时。它建立在以功绩为基础的公务员制度上。认为当选政治领导人只负责制定政策、预算和雇佣官僚，而官僚的职责是向各种“客户”——学龄儿童、穷人、犯罪受害者或被怀疑触犯法律的人等提供服务。客户反应性理论将决策的权力下移，但官僚的命运依然掌握在政府这唯一的权力机构中，其全部的良心和利益诉求都告诫他忠诚地对上负责。迈克·利普斯基在其经典著作《基层官僚制：公共服务中的个人困境》中的研究结果表明，基层官僚并没有完全以其“顾客”需求为导向，当数量庞大的社会工作和有限的资源摆在他们面前时，基层官员在分配时间和精力时是精打细算的，他们通过与“客户”保持距离、坚持自主性、凭借专业技能和标志等手段控制“客户”，从而减少不确定性。可见，“客户”同样是被动的，基层官员的目标指向依然是上级。
现代性视角下的公共行政是建立在“人性恶”学说和权力斗争的假设上的，在人的自主性与集体理性之间，理论的天平更倾向于压制人性而抬高集体的地位，因此统一于“单一权威”下的直线式组织结构和“命令-服从”的运作机制就将成为公共组织难以摆脱的宿命。无论是早期的行为主义者还是新公共管理运动中盛极一时的“客户反应理论”，都可以视为现代性的自我调适，它们运用“柔化”的手段，高明地把行政人员的满意度、“顾客”的喜好纳入组织效率的计算函数中，最终目的却是“强壮”行政服从的制度安排。
三、后现代性视角下的行政服从：否定与抛弃
有学者认为后现代性是现代性开始理解其自身，而不是对其本身的超越。这种观点有一定的道理，后现代本身并没有形成一个统一的立场，或者说它本身就是反统一性的，它唯一的共识就是对现代性的反叛，而这种反叛可以被认为是现代性发展到其成熟阶段后，在不断变化的环境中到达其学说所能承载的边界，而开启了对自身立场的全面反思。从组织的立场上看，“命令一服从”的机制也同样是在遭遇了后现代状况之后才猛烈地质疑其自身，而开启这场质疑的契机是耶路撒冷审判。该事件的主角阿道夫·艾希曼是第三帝国保安总部第四局B-4课的课长，在纳粹大屠杀中承担迫使犹太人外迁的工作。虽然他本人未亲手杀过任何一个犹太人，但在他的策划下被运往欧洲各处死亡集中营的犹太人多达15万人，在犹太人眼中艾希曼就是死亡的代名词。但是，即使被指责犯了滔天大罪，审讯期间，艾希曼却认为自己十分无辜，他声称自己只是在完成上级指派的任务，作为官僚系统中的一分子，他不可能怀疑上级的指令，他很认真地从效率的角度出发，考虑怎样“解决犹太人问题”。他的辩词一语道破了行政服从的现代困境。现代性工具理性的重要特征就是信仰与理性的分离，表现为个人以组织理性作为自身的合理判断，从而放弃独立思考的机会。阿伦特富有洞见地将大屠杀产生的原因归结为“平庸”的恶，指出“恶是不加思考过的东西”。诚然，唯有“无思”才能换来绝对服从，而为了得到这种“无思”的心灵，组织必须采用隔离的技术和将他人“符号化”的手段，最重要的是要维持单一的权威来源，因为多元主义容易唤醒人的良知，“只有当你得到了……一个权威……它自由地行动，除了受害者的抗议之外不用抵抗任何压力，这样你才会对权威有最纯粹的回应”。这样我们能够理解为何现代性视角下的公共组织难以摆脱“集权”和“层级化”的构想。
如果说现代性视角下的公共组织是“一元论”、等级制、封闭式和追求一致的，后现代性视角下的组织观就是彻底“去中心化”、反等级、无边界和崇尚差异的。这样的组织设计在现代性视角下是不可想象的，理由正如前文所述，现代性以个人唯私主义为分析起点，以斗争为人际交往的常态，这种构想排斥了合作的可能性，只有依靠权威、命令和层级监督，将人驯化为组织角色才能求得组织整合与社会秩序。而后现代秉持的是完全不同的人性观，在后现代理论家的眼中，人的天性具有“利他”倾向。用鲍曼等的话来说，“并没有什么盖棺论定的证据表明，人生来具有侵犯性，因此必须严加约束，力求驯服”。而事实上，我们在与他人的关系中生存，正是这个伴随着人之出生而存在的客观现实，决定人天生就有为他人考虑的需要。鲍曼借用列维纳斯的话表明自己的观点“我们为一切负一切责任，在一切人之前为一切人负责，而我的负责超过了其他一切人”。这个假设并非空想，亨利·哈罗就通过著名的幼猴实验证明了爱的起源并不来自于生理需要的满足，而来自于经常性接触带来的安慰。因此，鲍曼等认为，那些被解释为人性暴虐的侵犯性举动，与其说是源于遗传起源，还不如回溯其社会起源，源于由间隔和陌生导致的冷漠和厌憎。因此，后现代性对整个服从机制保持敌视的态度，他们需要回到个体层面，重新唤起人之主体意识和创造精神，无论是尼采的“超人意志”、福柯的“身体体验”还是哈贝马斯的“真诚的言说者”，都暗示了后现代性理论家对人之主体性的回归。在后现代性的视角下，合格的行政人员必不是“驯良的背书者”，他们应具备“怀疑一切”的人格，“能够信赖的人是怀疑者……因为‘这样的人’习惯了决心认真思考事物的行为”。 因此，在制度设计上，后现代的理论家不约而同地抛弃了官僚组织的形式——至少将之囿于在韦伯定义的本源性、机械性的“命令一服从”的意味中，他们更倾向于将组织视为某种规则，一系列有助于协调两个或两个以上的活动和力量的规则。他们将组织从“社会”的语境还原到了“社交”的语境中，因为唯有在‘与他人相处’的背景下（“社交”的语境），而不是在换一个训诫与强制的超个体机构中（社会的语境），道德的行为才有发挥的空间。那么，去组织化的后现代性公共行政究竟应该如何运作？后现代公共行政的代表人物认为，那是以语言为媒介的个人间的平等交往。麦克斯怀特的“话语理论”、福克斯和米勒的“公共能量场”是这方面论述的代表。麦克斯怀特主张以“合作的实用主义”取代理性。他认为理性不过是在某种封闭性之下导致的惯性服从。要超越理性就必须保持某种开放的心态，拒绝稳定的边界观念和理性自身的构造原则。福克斯和米勒融合现代物理学的概念和现象学的方法，提出了“公共能量场”概念：“场”是作用于情境的力的复合，其结构并不遵循固定的公式，而是取决于生活世界正在发生的事；而“能量”概念则意味着“场”中有足够的目标和意图，这些目标和意图使人被吸引、被激动、被改变。公共政策应该被视为以意图、情感、目的、动机相互关联和渗透影响着的动态过程，以“能量场”代替“原子化的个体”和“拟人化的组织”有助于解构公共政策议程中铁板一块的固化思维。建立在话语理论之上，后现代公共行政期待能以“主体间性”代替“主客二分”，以“场域”代替“层级”，彻底告别“命令一服从”的行政模式，实现人与人的相互理解。
后现代性的行政理论更重视人天性中的“利他性”和“完善性”，在个人自主的集体理性之间毫不犹豫地支持前者。因此，他们强调要回到个人层面，以个人的自觉、自发的互动交往取代组织规训。这些设计无疑是奇妙和赋予魅力的，但问题在于它们离我们有多远？作为对现代性缺陷的控诉，后现代性的思想家们可谓入木三分，但作为现实的改革路径，他们在人性假设上进行了过高的估计，而常常被批评走得太快。例如，尼采强调让人成为自己命运的主人，用“超人意志”对抗压制性的规则和外力的奴役，其学说却被纳粹党人利用，改造为法西斯主义的教义。哈贝马斯谴责不公正与剥削，而希望构筑一个跨越阶级、种族的平等社会，并指出革命性的力量就存在于交往本身，但其对平等交往条件的强调③和对共识的追求本质上是对一种更高秩序的导入，这将是一种“导向死亡的梦想”，其结果是换回另一种形态的本质主义。鲍曼的观点是值得重视的，后现代性与其说是一种行动规范，毋宁说是一种正在降临的现实状况，后现代的栖息地布满了诸如虚无主义、犬儒主义、原教旨主义、乌托邦主义的雷区。历史经验告诉我们，原教旨的自由主义只能导致街头民主，其结果不是造成持续的混乱，就是通过再造旧制度的方式求得秩序。
我们不能够因为反对本质主义就立刻站到虚无主义的一端去，绝对的权威是反人性的，但在人的道德境界还没有总体达到圣人级别的时候，一个完全没有权威的世界绝不会是理想的世界。理论的建构需要高于实际但又不能脱离实际，对现状的反思可以需要一个乌托邦的参照物，但改革的路径必须从现有的条件出发，这也是我们坚持以“公共性”超越“现代性”和“后现代性”的原因。
四、公共性视角下的行政服从：反思与修正
作为公共利益捍卫者和公共服务提供者的政府组织，其运作方式最终要回归公共性的立场。尽管中西方学者对公共行政中的公共性定位各有不同，但尚能达到一些基本共识，具体可归纳为：具有公平、公正与正义的伦理诉求；体现民主和具有回应性的行政过程；以公共利益为活动起点和归宿；并将“公共性”作为一种理性、道德和精神。有学者指出公共性是一个流动性的概念，在不同历史时段呈现出不同面相：在国家与政府未分化以前的行政是一种“统治行政”，并不具备“公共”的性质；“政治一行政”二分后的行政以其“代表性”获得一定的“公共”属性，但此公共性仅具有工具性意义；而到20世纪六七十年代以来的行政改革“在其深层动力上”可以看做是公共性的躁动，是为实现形式公共性与实质公共性相统一而作出的努力。
20世纪六七十年代，公共选择学派和新公共行政学派都站在“公共性”的立场，分别从“右翼”和“左翼”对传统“命令一服从”机制作出了反思和修正，并给出了他们替代性的组织设计。公共性视角下的人性假设是一种复合的人性观，它既没有将人视为唯私主义的个人，也没有将人视为完美的利他主义者，它的人性观更具动态性，这意味着其在制度设计上将更具张力。其复合性的人性观来源于对现实的这样一个洞见：人以个体形式存在却无时无刻不与他人共存与接触，因此人性才会一直处于“自利性”与“利他性”之问，以一种连续图谱的形态展现，将人机械地分割为“经济人”、“行政人”、“社会人”等碎片是不可取的。
公共选择学派继承了主流经济学关于经济人的基本假定，但他们把诸如利他主义、意识形态和维护公平等其他非财富最大化行为作为个人预期效用函数的变量，正如诺思所言：“一个人在从事非法活动之前，他考虑的在机会成本之上的得益是用他守法的价值来度量的（主观的判定）。同样地，个人在试图推动社会变化时所承受的净成本是由他们感到的不公正和异化来度量的”，此处“经济人”对其个人效用的争取已经包含了“利他”的考量。也正是在这种人性预设之上，公共选择学派试图以多元制衡的制度设计发挥人的公共精神，克服集体行动的困境。该学派的代表人物文森特·奥斯特罗姆借用迈克尔·博兰尼的观点，区别了组织社会任务的两种秩序：一种是“计划的”或者统一性的秩序，另一种是“自发的”或者多中心的秩序。前者为终极的权威所协调，通过一体化的命令结构实施控制，这种秩序在理论上有严重的局限，除非其终极的权威为无所不知的观察家所行使，而所有下级都完全听从指挥。否则中央决策者就会负担过重；下级就会歪曲他们所传递的信息以取悦他们的上级；信息丧失和信息沟通的扭曲会导致失控，绩效与期望出现差距，在极端的情况下，上级可以命令下级去杀死其同伴。奥斯特罗姆将现有的凌驾于法律的国家学说和一体化权力体制视为机器政治和老板统治的帮凶，建议以多中心组织设计取代单中心的组织结构。多中心的治理结构首先抛弃了一种传统组织观，即将公共组织定位在大型的、复杂化的组织假设上——这只能将我们的想象力限制于官僚制的特定结构中。他主张通过规则变革使决策结构分散化，而商业企业、立法机关、政党、公共机构和民族国家都可以视为分析单位，关键是通过复杂的制度安排将这些分散的决策机构连接起来，促使每一个公共组织的决策更有效率、更具有回应性和适应性。他在对美国建国之父和托克维尔思想的深刻解读之上提出了“民主制行政”范式，作为“威尔逊一韦伯”官僚制的替代结构，指出“民主制行政”通过“交叠管辖”和“权力分散”两个原则得以稳定。并在《复合共和制的政治理论》一书中，试图实现从操作层次的公共组织决策问题向立宪层次的公共组织决策问题转变，其基本理念是：在限权宪法的理论框架下，通过权威结构的多中心化与相互制衡实现以野心对抗野心的目的。在此过程中，一个最关键的要素是所有人（包括公共组织内部和外部）对其体制规则及其个人所能发挥之作用的深刻认知和积极参与。在一个公共参与度越高的环境中，组织的开放压力和需求就越大，而组织的文化又将影响每一个内部成员的行动风格，使他们更具开放意识和慎思品质。 新公共行政学派在人性假设上要比公共选择学派站得更高一点，与组织人本主义者的立场更为相近。组织人本主义者关注的一个中心议题即人的因素对组织目标的影响，例如，麦格雷戈的“Y理论”、阿吉里斯的“人格与组织”和戈尔姆比斯基的“终极价值”等，他们都更倾向于将人视为智慧的、积极的力量，强调员工满足感、个人成长和个人尊严，并相信组织成员的价值取向对于组织变迁有着重要意义。例如，戈尔姆比斯基认为组织行动的干预者实际上秉持着一些“终极价值”，这些价值取向与传统官僚制的命令服从模式不同，指向的是“合作一共识”的管理系统，强调组织的开放、接触、反馈以及共同承担责任。这些价值将影响组织的变迁，因为“组织其实隐含着这样的交易，即只要个人能在组织中接近多元的人性价值，那么他同时也会为完成组织任务作出更尽力、更自由的贡献……”从客观上说，为取得更大的效率，组织将会以这些终极价值为引导进行自我调适。
从这样的立场出发，新公共行政的学者们特别重视理念的变革，他们认为有必要建构一个截然不同的公共行政范式，加强在建立行政视角、发展政治领导、提升思想活力方面以及在公共行政的学者、实际操作者和公共行政未来之间关联性方面的思考。在他们看来，公共行政学尤其应该强调社会公平和参与，而致力于社会公平和参与的组织形态一定是灵活和分权化的，因此，新公共行政理论中的管理方和组织成员的关系并不是自上而下的权威，而是处在群众之中的权威。新公共行政的学者们尤其重视行政行为的“公共”性，行政人员作为公共利益的受托人必须秉持专业知识的良知。善用职权与裁量，以高尚的情操择善固执，追求政府治理体系及过程中的公共利益最大化，并争取弱势族群的公道正义，实践“倡导型或护国型行政”的真义。作为新公共行政学派思想的继承者，黑堡学派对公共行政者的“素质”进行了进一步阐述。他们更强调公共行政人员的专业责任。作为受托人，行政人员应该对公众负责，这意味着其行政裁量不能完全听长官命令行事或回应民众要求，他们必须坚定信念扮演“少数贤明者”：一方面，要具备批判的精神，挣脱日常政治压力的牵制，在宪法基础上运用裁量权捍卫民主宪政，以尽可能达成最广泛的公共利益；另一方面，要积极扩大“少数贤明者的范围”，通过告知民众不同政策选择风险与代价、推动真诚的公共对话等行动来促成公民的实质参与。
综上所述，在公共性的视角下，行政服从采纳的是一种复合的人性观：人的本性介于利己与利他之间，并会受到环境的影响而表现出不同程度的利己或利他性。而良好的制度设计往往是从个人出发，通过发挥为他人着想的一面，达成最有利于公共利益的决策。因此，公共性视角将“控制”和“服从”的价值置于一个连续统中理解，从制度设计的层次上看，主张以宪法层次的共识（这可视为行政服从的一种变体，即服务于受托人）取代行政层面的绝对服从——当且仅当在宪法秩序中，行政命令与受托人的利益相冲突，行政人员有拒绝服从命令的责任。从个人主体性觉醒的过程上看，随着个人公共精神的成长（即社会整体的公共性程度的提升），需要行政服从发挥效能的空间将越来越少，以服务为导向的、前瞻性的行政方式将成为公共行政的主流。
五、余论
个人诉求与集体行动的协调是公共行政一直致力于解决的核心问题。如果说现代性视角下的公共行政是建立在“人性恶”之学说和权力斗争的假设上的，那么统一于“单一权威”下的直线式行政结构和“命令-服从”的运作机制就将成为其难以摆脱的宿命。无论是早期的行为主义行政学还是新公共管理运动中盛极一时的“客户反应理论”都仅仅是对更好地发挥此组织形态之效率而作出的相应调整，它们高明地把行政人员的满意度和“顾客”的喜好纳入行政效率的计算函数中，而最终目的却是“强壮”行政服从的制度安排；而后现代性的视角是反权威和解构主义的，其理论持有者主张回到个体的利他主义，强调角色构造中的他存性和建立在主体间性上的交往关系，其缺陷在于高估了人的精神觉悟，使得其无政府主义的话语理论带有某种乌托邦的色彩。理论的建构既要高于实际但又不能脱离实际，因此，解决服从问题的关键既不在于外在的力量的强化，也不在于从内部的角度强调个体的智力与道德水平，关键在于改造组织。从公共性的视角出发，人们已经意识到公共行政的核心任务是解决公共资源的分配问题，这种分配应该以公平、公正和公开为前提。因此，作为公共行政主体的政府，其组织形态应该从封闭式走向开放式，从层级制走向合作共治。在个人需求日益呈现多样化的社会中，对政府功能的要求将远远超出其能力界限，只有与更大范围内的其他类型的组织连接起来，形成紧密的相互依赖关系，政府组织才能应对复杂社会的挑战。因此，需要首先建立一种开放的组织观，作为公共管理者的行政人员才能充分发挥其个人的创造性和主动性，其伦理精神才能在参与式民主和富有回应性的行政过程中得到发展，其服从型人格才能逐渐被个人慎思与合作意识所替代。
关键词：行政服从；现代性；后现代性；公共性；解释视角
[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1671-7287（2012）02-085-09
一、引言
服从是一个复合性概念，暗含着单向度的价值序列，意味着一方主体对拥有更高价值的另一方主体的义务关系。行政服从特指行政组织内部的服从，它不同于公民的服从，后者是一种权力的交换——公民为换取公权力的庇佑而牺牲部分的私权。交换意味着某种契约，个人对法律的服从以其他人同等服从于法律为前提，即法律面前人人平等必须是一条铁律，否则法律就没有被服从的意义，这种产生于契约的责任是相对的。但作为行政服从主体的行政人员在身份上是组织的“成员”而非“公民”，换言之行政服从是一种“角色”服从而非“个人”服从，考虑到政府的定位就是“公仆”，行政人员的服从仅与其职责相连，与其他行政人员是否服从于法律无关，从而具有绝对性。“命令一服从”机制是现代组织的核心运作机制，这在韦伯的官僚制范型中已经得到了精妙的描述。但这样的机制下，行政人员常常需要面对一种两难情境，这种情境需要个人去判断那些与个人意志相悖的组织义务的对与错、好与坏以及公正还是不公正。
服从作为公共行政的基本范畴，对其认识却一直停留在文字层面。本文认为，对行政服从问题的分析应该放置于组织的视角下，并采用一种整合性的思维。组织的有效性是一个复杂的函数，其中“人的条件”是最基础的变量，正如休谟所言“任何学科不论似乎与人性离得多远，它们总是会通过这样或那样的途径回到人性”。可以认为，一切的公共组织理论都是从基本的人性假设出发，通过某种结构和运行机制的设计而实现有效的集体行动，个人自主与集体理性一直是公共组织设计的两个约束条件，行政服从的困境实质上是行政人员的主观责任（对个人独立的道德判断负责）和客观责任（对组织负责）之间的冲突。而了解现代性、后现代性和公共性视角对人之本性和集体理性的不同假设，是对行政服从展开批判的逻辑起点。
二、现代性视角下的行政服从：矛盾性与辩护
现代性视角下的行政服从常常陷入困境，根源在于其人性假说和集体行动之间的冲突。现代性的第一个要素即“个人权利”，作为现代性第一次浪潮的推动者，霍布斯以“自然状况”作为其国家学说起点，他以马基雅维里的精神去重新理解自然法（自然正当），将自然法重新阐释为“自我保全”的正当性。但“自我保全”的正当又是与其“性恶论”的假说联系在一起，于是霍布斯论证到，为实现自保的目的，人们彼此都力图摧毁或征服对方，这里的人表现为“完全自私”、“非理性”的人，任何人之间的关系往往陷入“人人相互为战的状态”。现代性的第二个要素即“理性主义”，诚如霍布斯所言，在一个每个人对每个人战争的状态下，要获得社会的秩序需要通过人们相互之间签订契约。同时，要推举一个强力的第三方作为最高权威守护共同的契约，这便是国家的诞生。不同于前现代的社会，现代国家的统治强调法治精神，法律是人民意志的体现，国家在法律的约束下行动。将这种宏观的治理结构微缩到组织层面，我们可以更好地了解早期公共组织的设计理念。
早期行政组织的设计又被称为“威尔逊一韦伯”范式，它是理性主义在组织层面的扩大化，更确切地说是“工具理性”的扩大化，所谓工具理性表达的是信仰与理性的二元分裂，价值判断退出理性领域。回顾公共行政学诞生的背景可知，威尔逊是在不满于美国的“政党分赃制”的基础上提出“政治一行政”二分原则，他希望通过将政治的价值交给一个明智的政治家，以实现公共行政系统的高效运转。而韦伯延续威尔逊的传统，提出了官僚制的理想类型，它有下述几个特征：①非人格化，管制权限由法律或行政规章决定；②层级制，按职务等级从高至低实行层层监督；③公私分明，对现代管制的管理以“档案”文书的管理为基础；④专业化，管制的管理通常以某个专业化领域的训练为前提；⑤恪守岗位，一旦正式获得管制，职务活动要求官员付出全部工作能力；⑥普遍原则，对管制的管理遵循规则要求，不以个人权威意志的改变而改变。通过上述描述可知，官僚制以法理型权威为基础，行政人员对上级命令的服从来源于上级职务身份的合法性。这样的组织似乎能避免权制的压抑，将人从神或其代理人的支配中解放出来。但事实上服从的本质并没有改变，只不过服从对象被一般化为法律或者组织规章。行政服从意味着对组织尽忠，将忠诚和团队置于个人的良知之上已成为组织的一条重要原则。通过组织驯化，韦伯试图遏制行政人员之私——这种非人格化、规则主义、专业主义和直线制的行政模型从总体上要求各岗位的人在公务中祛除爱憎等纯粹的个人感情，全心致力于系统的目标。于是一种兢兢业业、奉公守法、服从命令的官僚形象被塑造起来，成为现代组织人格的典范。于是有学者称，官僚制作为民主政体的“奴役式外壳”，是最好的防范非理性的野蛮人复辟的手段。除了“规训”的意义，官僚下的服从还有另一项价值追求——效率。效率是现代组织的最优价值选择。诚如古立克所言：“不论是对公共组织还是私人组织而言，效率都成为行政科学中最基本的善”。而根据典型的现代实证主义的观点，实现效率最大化的有效途径就是服从纪律，因为所谓“‘纪律’是实验室中的科学家们成功运用的一系列先进规则的汇总”。可见，“为了业余时间的民主，以工作时问的专制为代价也无伤大雅”。因此，行政服从以“最大程度、最有效地实现经济乃至权力的生产功能”为其自身寻找支持。这是现代性发展过程中分裂性的现实，也是作为理性的哲学家和作为一个自由主义者的韦伯之间的思想矛盾。作为一个理性的哲学家，韦伯站在事态性判断一边，以其睿智设计出官僚制作为实现资本主义规模生产的最佳组织方式；作为自由主义者，他却从内心深处悲观于程式化的“命令一服从”机制所带来的“精神荒芜与民主的萎缩”。 20世纪40年代起，西方学者纷纷对“威尔逊一韦伯”范式提出挑战，其中最强有力的一支力量是赫伯特·西蒙创立的行为主义行政学理论。它主要从经验层面挑战传统公共行政范式的人性假设和“行政原则”原则。西蒙首先指出了传统公共行政中的“行政原理”，包括专业化、统一领导、控制幅度等都不过是一些“谚语”，它们在逻辑上相互打架、彼此矛盾。他主张用实证主义的方法去研究组织的效率，探讨人和组织的关系。在西蒙看来，传统“经济人假设”所秉持的“客观理性”是不可能实现的，人类有意图的行为会受到训练、记忆、习惯、内外部刺激、心理环境和沉淀成本等多方面要素的影响，从而为理性的效力划出了界限。因此，他主张以“行政人”假设取代“经济人”假设，行政人并不具备经济人的“客观理性”，他们只有“有限理性”，只会凭借相对简单的经验做决定，以解决问题的“满意度”替代效用最大化作为决策的目标。西蒙关注了复杂组织中的个人行为，认为在组织中的每个人都是一个决策系统，他们不会不折不扣地接受命令，而是有一个通过理性计算的“接受范围”，此范围的大小，取决于推行命令所用的可靠保障手段，包括目标的一致性、社会对目标的承认、目标的特色以及消极的惩罚约束等，只有在这个范围内，下级愿意接受上级的命令。可以推知，在西蒙看来并不存在将政治与行政严格割裂的“命令-服从”模式，应该给予行政人员一定的决策空间，代之以“手段一目的”链为基础的决策模式，而组织的任务就在于诱使其成员做出有助于组织发展的正确行为。
行为主义行政学试图用更加“富有人情味的”方法来缓解支配性环境下行政人员的工作倦怠，但仔细辨认便可以发现其立场与传统公共行政学的立场并没有多大不同：首先，“行政人”假设依然以理性计算为基础、以效率为导向，并且主张为减少个人非理性的负面结果，组织仍然要将其理性标准，如其决策的逻辑前提和标准程序强加于个人；其次，西蒙等对“政治-行政”二分原则的反对是出于经验层面上的不可行性，但从其对组织理性标准的强调可以推知，他并没有放弃“事实-价值”二分的理念以及使个人行为统一于组织目标的努力，可见西蒙对人之作用的重视以及放松行政自由裁量权的主张，都不过是实现更高组织效率采取的手段。因此，沃尔多曾诙谐地称行为主义者的“人道主义情怀”是一种更坏的家长式作风。
行为主义行政理论虽然拒绝了狭隘的“经济人”假设，但其理论却最终回到了主流的学说中。与行为主义行政理论的宿命相似的还包括20世纪末期的“客户反应理论”，该理论曾作为新公共管理运动的指导思想而盛极一时。它建立在以功绩为基础的公务员制度上。认为当选政治领导人只负责制定政策、预算和雇佣官僚，而官僚的职责是向各种“客户”——学龄儿童、穷人、犯罪受害者或被怀疑触犯法律的人等提供服务。客户反应性理论将决策的权力下移，但官僚的命运依然掌握在政府这唯一的权力机构中，其全部的良心和利益诉求都告诫他忠诚地对上负责。迈克·利普斯基在其经典著作《基层官僚制：公共服务中的个人困境》中的研究结果表明，基层官僚并没有完全以其“顾客”需求为导向，当数量庞大的社会工作和有限的资源摆在他们面前时，基层官员在分配时间和精力时是精打细算的，他们通过与“客户”保持距离、坚持自主性、凭借专业技能和标志等手段控制“客户”，从而减少不确定性。可见，“客户”同样是被动的，基层官员的目标指向依然是上级。
现代性视角下的公共行政是建立在“人性恶”学说和权力斗争的假设上的，在人的自主性与集体理性之间，理论的天平更倾向于压制人性而抬高集体的地位，因此统一于“单一权威”下的直线式组织结构和“命令-服从”的运作机制就将成为公共组织难以摆脱的宿命。无论是早期的行为主义者还是新公共管理运动中盛极一时的“客户反应理论”，都可以视为现代性的自我调适，它们运用“柔化”的手段，高明地把行政人员的满意度、“顾客”的喜好纳入组织效率的计算函数中，最终目的却是“强壮”行政服从的制度安排。
三、后现代性视角下的行政服从：否定与抛弃
有学者认为后现代性是现代性开始理解其自身，而不是对其本身的超越。这种观点有一定的道理，后现代本身并没有形成一个统一的立场，或者说它本身就是反统一性的，它唯一的共识就是对现代性的反叛，而这种反叛可以被认为是现代性发展到其成熟阶段后，在不断变化的环境中到达其学说所能承载的边界，而开启了对自身立场的全面反思。从组织的立场上看，“命令一服从”的机制也同样是在遭遇了后现代状况之后才猛烈地质疑其自身，而开启这场质疑的契机是耶路撒冷审判。该事件的主角阿道夫·艾希曼是第三帝国保安总部第四局B-4课的课长，在纳粹大屠杀中承担迫使犹太人外迁的工作。虽然他本人未亲手杀过任何一个犹太人，但在他的策划下被运往欧洲各处死亡集中营的犹太人多达15万人，在犹太人眼中艾希曼就是死亡的代名词。但是，即使被指责犯了滔天大罪，审讯期间，艾希曼却认为自己十分无辜，他声称自己只是在完成上级指派的任务，作为官僚系统中的一分子，他不可能怀疑上级的指令，他很认真地从效率的角度出发，考虑怎样“解决犹太人问题”。他的辩词一语道破了行政服从的现代困境。现代性工具理性的重要特征就是信仰与理性的分离，表现为个人以组织理性作为自身的合理判断，从而放弃独立思考的机会。阿伦特富有洞见地将大屠杀产生的原因归结为“平庸”的恶，指出“恶是不加思考过的东西”。诚然，唯有“无思”才能换来绝对服从，而为了得到这种“无思”的心灵，组织必须采用隔离的技术和将他人“符号化”的手段，最重要的是要维持单一的权威来源，因为多元主义容易唤醒人的良知，“只有当你得到了……一个权威……它自由地行动，除了受害者的抗议之外不用抵抗任何压力，这样你才会对权威有最纯粹的回应”。这样我们能够理解为何现代性视角下的公共组织难以摆脱“集权”和“层级化”的构想。
如果说现代性视角下的公共组织是“一元论”、等级制、封闭式和追求一致的，后现代性视角下的组织观就是彻底“去中心化”、反等级、无边界和崇尚差异的。这样的组织设计在现代性视角下是不可想象的，理由正如前文所述，现代性以个人唯私主义为分析起点，以斗争为人际交往的常态，这种构想排斥了合作的可能性，只有依靠权威、命令和层级监督，将人驯化为组织角色才能求得组织整合与社会秩序。而后现代秉持的是完全不同的人性观，在后现代理论家的眼中，人的天性具有“利他”倾向。用鲍曼等的话来说，“并没有什么盖棺论定的证据表明，人生来具有侵犯性，因此必须严加约束，力求驯服”。而事实上，我们在与他人的关系中生存，正是这个伴随着人之出生而存在的客观现实，决定人天生就有为他人考虑的需要。鲍曼借用列维纳斯的话表明自己的观点“我们为一切负一切责任，在一切人之前为一切人负责，而我的负责超过了其他一切人”。这个假设并非空想，亨利·哈罗就通过著名的幼猴实验证明了爱的起源并不来自于生理需要的满足，而来自于经常性接触带来的安慰。因此，鲍曼等认为，那些被解释为人性暴虐的侵犯性举动，与其说是源于遗传起源，还不如回溯其社会起源，源于由间隔和陌生导致的冷漠和厌憎。因此，后现代性对整个服从机制保持敌视的态度，他们需要回到个体层面，重新唤起人之主体意识和创造精神，无论是尼采的“超人意志”、福柯的“身体体验”还是哈贝马斯的“真诚的言说者”，都暗示了后现代性理论家对人之主体性的回归。在后现代性的视角下，合格的行政人员必不是“驯良的背书者”，他们应具备“怀疑一切”的人格，“能够信赖的人是怀疑者……因为‘这样的人’习惯了决心认真思考事物的行为”。 因此，在制度设计上，后现代的理论家不约而同地抛弃了官僚组织的形式——至少将之囿于在韦伯定义的本源性、机械性的“命令一服从”的意味中，他们更倾向于将组织视为某种规则，一系列有助于协调两个或两个以上的活动和力量的规则。他们将组织从“社会”的语境还原到了“社交”的语境中，因为唯有在‘与他人相处’的背景下（“社交”的语境），而不是在换一个训诫与强制的超个体机构中（社会的语境），道德的行为才有发挥的空间。那么，去组织化的后现代性公共行政究竟应该如何运作？后现代公共行政的代表人物认为，那是以语言为媒介的个人间的平等交往。麦克斯怀特的“话语理论”、福克斯和米勒的“公共能量场”是这方面论述的代表。麦克斯怀特主张以“合作的实用主义”取代理性。他认为理性不过是在某种封闭性之下导致的惯性服从。要超越理性就必须保持某种开放的心态，拒绝稳定的边界观念和理性自身的构造原则。福克斯和米勒融合现代物理学的概念和现象学的方法，提出了“公共能量场”概念：“场”是作用于情境的力的复合，其结构并不遵循固定的公式，而是取决于生活世界正在发生的事；而“能量”概念则意味着“场”中有足够的目标和意图，这些目标和意图使人被吸引、被激动、被改变。公共政策应该被视为以意图、情感、目的、动机相互关联和渗透影响着的动态过程，以“能量场”代替“原子化的个体”和“拟人化的组织”有助于解构公共政策议程中铁板一块的固化思维。建立在话语理论之上，后现代公共行政期待能以“主体间性”代替“主客二分”，以“场域”代替“层级”，彻底告别“命令一服从”的行政模式，实现人与人的相互理解。
后现代性的行政理论更重视人天性中的“利他性”和“完善性”，在个人自主的集体理性之间毫不犹豫地支持前者。因此，他们强调要回到个人层面，以个人的自觉、自发的互动交往取代组织规训。这些设计无疑是奇妙和赋予魅力的，但问题在于它们离我们有多远？作为对现代性缺陷的控诉，后现代性的思想家们可谓入木三分，但作为现实的改革路径，他们在人性假设上进行了过高的估计，而常常被批评走得太快。例如，尼采强调让人成为自己命运的主人，用“超人意志”对抗压制性的规则和外力的奴役，其学说却被纳粹党人利用，改造为法西斯主义的教义。哈贝马斯谴责不公正与剥削，而希望构筑一个跨越阶级、种族的平等社会，并指出革命性的力量就存在于交往本身，但其对平等交往条件的强调③和对共识的追求本质上是对一种更高秩序的导入，这将是一种“导向死亡的梦想”，其结果是换回另一种形态的本质主义。鲍曼的观点是值得重视的，后现代性与其说是一种行动规范，毋宁说是一种正在降临的现实状况，后现代的栖息地布满了诸如虚无主义、犬儒主义、原教旨主义、乌托邦主义的雷区。历史经验告诉我们，原教旨的自由主义只能导致街头民主，其结果不是造成持续的混乱，就是通过再造旧制度的方式求得秩序。
我们不能够因为反对本质主义就立刻站到虚无主义的一端去，绝对的权威是反人性的，但在人的道德境界还没有总体达到圣人级别的时候，一个完全没有权威的世界绝不会是理想的世界。理论的建构需要高于实际但又不能脱离实际，对现状的反思可以需要一个乌托邦的参照物，但改革的路径必须从现有的条件出发，这也是我们坚持以“公共性”超越“现代性”和“后现代性”的原因。
四、公共性视角下的行政服从：反思与修正
作为公共利益捍卫者和公共服务提供者的政府组织，其运作方式最终要回归公共性的立场。尽管中西方学者对公共行政中的公共性定位各有不同，但尚能达到一些基本共识，具体可归纳为：具有公平、公正与正义的伦理诉求；体现民主和具有回应性的行政过程；以公共利益为活动起点和归宿；并将“公共性”作为一种理性、道德和精神。有学者指出公共性是一个流动性的概念，在不同历史时段呈现出不同面相：在国家与政府未分化以前的行政是一种“统治行政”，并不具备“公共”的性质；“政治一行政”二分后的行政以其“代表性”获得一定的“公共”属性，但此公共性仅具有工具性意义；而到20世纪六七十年代以来的行政改革“在其深层动力上”可以看做是公共性的躁动，是为实现形式公共性与实质公共性相统一而作出的努力。
20世纪六七十年代，公共选择学派和新公共行政学派都站在“公共性”的立场，分别从“右翼”和“左翼”对传统“命令一服从”机制作出了反思和修正，并给出了他们替代性的组织设计。公共性视角下的人性假设是一种复合的人性观，它既没有将人视为唯私主义的个人，也没有将人视为完美的利他主义者，它的人性观更具动态性，这意味着其在制度设计上将更具张力。其复合性的人性观来源于对现实的这样一个洞见：人以个体形式存在却无时无刻不与他人共存与接触，因此人性才会一直处于“自利性”与“利他性”之问，以一种连续图谱的形态展现，将人机械地分割为“经济人”、“行政人”、“社会人”等碎片是不可取的。
公共选择学派继承了主流经济学关于经济人的基本假定，但他们把诸如利他主义、意识形态和维护公平等其他非财富最大化行为作为个人预期效用函数的变量，正如诺思所言：“一个人在从事非法活动之前，他考虑的在机会成本之上的得益是用他守法的价值来度量的（主观的判定）。同样地，个人在试图推动社会变化时所承受的净成本是由他们感到的不公正和异化来度量的”，此处“经济人”对其个人效用的争取已经包含了“利他”的考量。也正是在这种人性预设之上，公共选择学派试图以多元制衡的制度设计发挥人的公共精神，克服集体行动的困境。该学派的代表人物文森特·奥斯特罗姆借用迈克尔·博兰尼的观点，区别了组织社会任务的两种秩序：一种是“计划的”或者统一性的秩序，另一种是“自发的”或者多中心的秩序。前者为终极的权威所协调，通过一体化的命令结构实施控制，这种秩序在理论上有严重的局限，除非其终极的权威为无所不知的观察家所行使，而所有下级都完全听从指挥。否则中央决策者就会负担过重；下级就会歪曲他们所传递的信息以取悦他们的上级；信息丧失和信息沟通的扭曲会导致失控，绩效与期望出现差距，在极端的情况下，上级可以命令下级去杀死其同伴。奥斯特罗姆将现有的凌驾于法律的国家学说和一体化权力体制视为机器政治和老板统治的帮凶，建议以多中心组织设计取代单中心的组织结构。多中心的治理结构首先抛弃了一种传统组织观，即将公共组织定位在大型的、复杂化的组织假设上——这只能将我们的想象力限制于官僚制的特定结构中。他主张通过规则变革使决策结构分散化，而商业企业、立法机关、政党、公共机构和民族国家都可以视为分析单位，关键是通过复杂的制度安排将这些分散的决策机构连接起来，促使每一个公共组织的决策更有效率、更具有回应性和适应性。他在对美国建国之父和托克维尔思想的深刻解读之上提出了“民主制行政”范式，作为“威尔逊一韦伯”官僚制的替代结构，指出“民主制行政”通过“交叠管辖”和“权力分散”两个原则得以稳定。并在《复合共和制的政治理论》一书中，试图实现从操作层次的公共组织决策问题向立宪层次的公共组织决策问题转变，其基本理念是：在限权宪法的理论框架下，通过权威结构的多中心化与相互制衡实现以野心对抗野心的目的。在此过程中，一个最关键的要素是所有人（包括公共组织内部和外部）对其体制规则及其个人所能发挥之作用的深刻认知和积极参与。在一个公共参与度越高的环境中，组织的开放压力和需求就越大，而组织的文化又将影响每一个内部成员的行动风格，使他们更具开放意识和慎思品质。 新公共行政学派在人性假设上要比公共选择学派站得更高一点，与组织人本主义者的立场更为相近。组织人本主义者关注的一个中心议题即人的因素对组织目标的影响，例如，麦格雷戈的“Y理论”、阿吉里斯的“人格与组织”和戈尔姆比斯基的“终极价值”等，他们都更倾向于将人视为智慧的、积极的力量，强调员工满足感、个人成长和个人尊严，并相信组织成员的价值取向对于组织变迁有着重要意义。例如，戈尔姆比斯基认为组织行动的干预者实际上秉持着一些“终极价值”，这些价值取向与传统官僚制的命令服从模式不同，指向的是“合作一共识”的管理系统，强调组织的开放、接触、反馈以及共同承担责任。这些价值将影响组织的变迁，因为“组织其实隐含着这样的交易，即只要个人能在组织中接近多元的人性价值，那么他同时也会为完成组织任务作出更尽力、更自由的贡献……”从客观上说，为取得更大的效率，组织将会以这些终极价值为引导进行自我调适。
从这样的立场出发，新公共行政的学者们特别重视理念的变革，他们认为有必要建构一个截然不同的公共行政范式，加强在建立行政视角、发展政治领导、提升思想活力方面以及在公共行政的学者、实际操作者和公共行政未来之间关联性方面的思考。在他们看来，公共行政学尤其应该强调社会公平和参与，而致力于社会公平和参与的组织形态一定是灵活和分权化的，因此，新公共行政理论中的管理方和组织成员的关系并不是自上而下的权威，而是处在群众之中的权威。新公共行政的学者们尤其重视行政行为的“公共”性，行政人员作为公共利益的受托人必须秉持专业知识的良知。善用职权与裁量，以高尚的情操择善固执，追求政府治理体系及过程中的公共利益最大化，并争取弱势族群的公道正义，实践“倡导型或护国型行政”的真义。作为新公共行政学派思想的继承者，黑堡学派对公共行政者的“素质”进行了进一步阐述。他们更强调公共行政人员的专业责任。作为受托人，行政人员应该对公众负责，这意味着其行政裁量不能完全听长官命令行事或回应民众要求，他们必须坚定信念扮演“少数贤明者”：一方面，要具备批判的精神，挣脱日常政治压力的牵制，在宪法基础上运用裁量权捍卫民主宪政，以尽可能达成最广泛的公共利益；另一方面，要积极扩大“少数贤明者的范围”，通过告知民众不同政策选择风险与代价、推动真诚的公共对话等行动来促成公民的实质参与。
综上所述，在公共性的视角下，行政服从采纳的是一种复合的人性观：人的本性介于利己与利他之间，并会受到环境的影响而表现出不同程度的利己或利他性。而良好的制度设计往往是从个人出发，通过发挥为他人着想的一面，达成最有利于公共利益的决策。因此，公共性视角将“控制”和“服从”的价值置于一个连续统中理解，从制度设计的层次上看，主张以宪法层次的共识（这可视为行政服从的一种变体，即服务于受托人）取代行政层面的绝对服从——当且仅当在宪法秩序中，行政命令与受托人的利益相冲突，行政人员有拒绝服从命令的责任。从个人主体性觉醒的过程上看，随着个人公共精神的成长（即社会整体的公共性程度的提升），需要行政服从发挥效能的空间将越来越少，以服务为导向的、前瞻性的行政方式将成为公共行政的主流。
五、余论
个人诉求与集体行动的协调是公共行政一直致力于解决的核心问题。如果说现代性视角下的公共行政是建立在“人性恶”之学说和权力斗争的假设上的，那么统一于“单一权威”下的直线式行政结构和“命令-服从”的运作机制就将成为其难以摆脱的宿命。无论是早期的行为主义行政学还是新公共管理运动中盛极一时的“客户反应理论”都仅仅是对更好地发挥此组织形态之效率而作出的相应调整，它们高明地把行政人员的满意度和“顾客”的喜好纳入行政效率的计算函数中，而最终目的却是“强壮”行政服从的制度安排；而后现代性的视角是反权威和解构主义的，其理论持有者主张回到个体的利他主义，强调角色构造中的他存性和建立在主体间性上的交往关系，其缺陷在于高估了人的精神觉悟，使得其无政府主义的话语理论带有某种乌托邦的色彩。理论的建构既要高于实际但又不能脱离实际，因此，解决服从问题的关键既不在于外在的力量的强化，也不在于从内部的角度强调个体的智力与道德水平，关键在于改造组织。从公共性的视角出发，人们已经意识到公共行政的核心任务是解决公共资源的分配问题，这种分配应该以公平、公正和公开为前提。因此，作为公共行政主体的政府，其组织形态应该从封闭式走向开放式，从层级制走向合作共治。在个人需求日益呈现多样化的社会中，对政府功能的要求将远远超出其能力界限，只有与更大范围内的其他类型的组织连接起来，形成紧密的相互依赖关系，政府组织才能应对复杂社会的挑战。因此，需要首先建立一种开放的组织观，作为公共管理者的行政人员才能充分发挥其个人的创造性和主动性，其伦理精神才能在参与式民主和富有回应性的行政过程中得到发展，其服从型人格才能逐渐被个人慎思与合作意识所替代。