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木耳胡萝卜丝炒肉、炖肉末、炒莲白。一盆盆油汪汪的餐食,摆上广西壮族自治区都安瑶族自治县隆福小学食堂窗口,待午餐时间,一批批学生便涌向食堂,排着队等食堂阿姨将一大勺菜浇在热腾腾的米饭上。
自2011年全国农村九年义务教育学校实施营养餐项目后,这所地处广西深度贫困县、坐落在大山里的小学,每天中午可以向全校600多名孩子提供一顿国家补助的营养午餐。
10年前的场景和今天有天壤之别:当时,隆福小学的食堂不过一间平房,一个蒸箱,学生从家里自带大米、黄豆到学校,顿顿靠“黄豆蒸米饭”充饥;学校里六年级13岁的男生,身高只相当于全国农村11岁和城市10岁男生的水平。
给隆福小学带来改变的,是一场规模空前的“营养试验”。2011年10月26日,国务院决定启动实施“农村义务教育学生营养改善计划”。中央财政投入160亿元,为农村地区学生提供每人每天3元的补助,用于供应营养午餐。项目实施10年至今,中央补助从每人每天3元提升至4元,中央财政累计投入达1 472亿元,现覆盖29个省份1 762个县,惠及约4 000万农村学生。
“计划明显改善了我们国家农村儿童的身体状况。”中国发展研究基金会副理事长卢迈说。
营养改善计划的雏形,是中国发展研究基金会2007年启动的“贫困地区寄宿制小学学生营养改善项目”。当时,农村学生营养不良率高、维生素摄入严重不足,面临普遍的“营养贫困”,基金会先在广西、河北等地进行供餐试验,论证营养干预的必要性和可行性。其研究成果得到了中央领导的肯定,到2011年,正式的国家政策出台。
如今,大部分营养餐覆蓋的学校,午餐“一肉一菜一汤”已成标配,部分地区学校还开始试行四菜一汤、六菜一汤的“自助”模式。中国疾控中心监测数据显示,2019年,营养改善计划试点地区男、女生各年龄段平均身高比2012年分别提高1.54厘米和1.69厘米,高于全国农村学生平均增长速度。
多项科学研究证明,向学生尤其是贫困学生提供校餐,是降低儿童营养不良率,改善学生入学率、出勤率、认知能力和学习成绩的重要干预手段。从20世纪中叶开始,日本、英国、巴西等国,已开始推广学校供餐。根据世界粮食计划署《2020全球学校供餐状况》,到2020年,全球有超过150个国家实施校餐项目,各国每年在校餐计划上的投资达410亿~430亿美元,其中超过90%的资金来自国内财政支持。
“营养餐”实施10年之际,一场“大考”正在进行:2021年3月,教育部确定会同中国发展研究基金会开展营养改善计划十周年评估。该评估将向832个国家试点县发放县级问卷,同时随机抽取91个县,收取学生体质数据和家庭问卷,并组织前往云南寻甸、广西都安、广西融水、宁夏西吉、青海乐都、贵州罗甸、湖北咸丰、江西遂川8省份8地实地调研。
持续长达10年的营养餐,将交上一份怎样的答卷?
十年再回首
4吨猪肉,8吨蔬菜瓜果,10.8吨大米,这是广西都安县“营养餐”学校约一天的食材消耗量。每周一清晨,一辆辆冷链车从各个配送点出发,在山间穿梭往返上百里,将食材送往县内大大小小300多个农村学校的食堂,填满超8万名学生的饭碗。
度过了疫情影响下的漫长假期,随着学校复课,校园食堂也重新“开伙”。“比起家里,更喜欢在学校吃饭。”隆福小学五年级的阿健(化名)抱着饭碗告诉记者,有肉、有菜,运气好时还能“加个鸡腿”;由于米饭自取,正在“长身体”的他每次都会舀上满满一碗。过去一年里,阿健长高了5厘米,“还想继续长”。
10年前,广西都安县被媒体曝光学生顿顿吃黄豆蒸饭,引发全国关注。学者以“营养贫困”形容学生的处境——据中国发展研究基金会(下称“基金会”)调查,当时,每100个农村孩子就有近12个生长迟缓,身高低于同龄城市孩子6~15厘米;都安县寄宿生每日维生素C摄入量几乎为零,超七成学生上课有饥饿感。
“以前有的孩子连续一周都没有油食,我们每天做早操,到老师讲话时,台下总有几个学生因为低血糖晕倒。”都安县古山小学校长韦君回忆。
最初,官方尝试以“直接补贴”的方式改善学生营养。2008年起,中国提高了农村寄宿学生的生活补助标准,并实现西部地区全覆盖。2010年,中央和地方财政的“一补”支出总额已超过100亿元。但基金会调研发现,国家的补贴发下来后,政府直接补给了家长,大量学校食堂停办,学生仍未摆脱“黄豆蒸米饭”的困境。
“仅有‘一补’政策仍然不能满足学生的营养需求,必须保障钱都吃到孩子嘴里。”基金会副理事长卢迈当时提出。同一时期,诸多公益团队纷纷行动,为贫困地区的孩子募集午餐、修建厨房。随着社会公众对政策调整的吁求声高,2011年11月,国务院办公厅正式印发《关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》,从国家层面落实贫困地区中小学“校餐”制度。
地方各类营养工程也配合发力。2008年起,广西那坡县对全县农村寄宿制小学学生启动“补蛋工程”;2010年起,宁夏开始推行“营养早餐工程”,要求保证农村义务教育阶段学生和县城寄宿生“每人一天一个鸡蛋”。在那坡县,为了避免家里穷的孩子把鸡蛋偷偷藏起来带回家给弟弟、妹妹,学校还要派班干部检查孩子吃剩的蛋壳,逐个回收。
中央政策带动一系列有关膳食的投入:2012~2021年间,广西都安县获上级下发的膳食补助资金约5亿元,投入农村义务教育薄弱学校食堂建设约9 600万元,286所学校食堂新建扩建改建,有了加工间、配菜间,添了冷柜、蒸饭柜和电炒锅;县财政还累计投入7 000万元,帮助各中小学食堂聘请工人。
“现在学生来学校,吃得好了,身体素质比以前好了,六年级吃过营养餐的学生比初二的都高。”韦君说。
2020年11月,都安县正式摘下“深度贫困”的帽子,居民生活水平提升。但对部分家庭来说,一天一餐的营养午饭,仍然是孩子最优质的热量和营养来源。古山小学四年级学生乐乐(化名)一家,曾是村里最困难的建档立卡户之一:父亲负担家里农活,母亲手部有疾,连做饭等活动也难以完成;三个孩子的衣食教育,大多数时候靠每月2 000元低保维系。家里饭桌上最常见青菜、豆子,猪肉靠父亲每月两次到18公里外的县城购买。如果没有营养餐,光是三个孩子的伙食,就足以侵占家庭近四分之一收入。 2020年,国家审计署到都安县审计营养餐资金时亦发现,有供餐企业多报结算金额,骗取营养改善计划补助0.78万元;部分学校营养餐搭配不科学,校长、教师陪餐制度执行不到位。
“营养餐监管非常专业化,但社会力量、家长参与营养餐运营和监督的力量,目前还太弱。”东北师范大学中国农村教育发展研究院教授李涛曾向记者表示。
投入压力
经多年努力,营养餐在保障学生“吃饱、吃安全”上的成效获基本认可;但随着物价、人工费上涨,政府和学校正面临越来越大的投入压力。
对都安县营养餐负责人唐毅而言,2019年至2020年非洲猪瘟袭击广西,足以称得上营养餐的“至暗时刻”:猪肉价格从2019年的每斤8元、9元一路飙升,2020年4月、5月每斤涨到32元。县里学生的营养餐,一度仅漂浮着一层薄薄的肉末。
大量肉猪因为猪瘟遭扑杀,猪肉市场一度严重供不应求。最困难时,作为都安县营养餐主要供货地的安阳镇市场只有20多头猪,而都安县全县有8万多名学生,一天伙食要300多头猪。“2020年还赶上疫情封锁,不能跨县调猪,最后是县政府出面,给县里最大的猪肉供应商开证明,到广西农业农村厅办理跨省调猪肉的证件,从云南昆明紧急调白条猪过来。”唐毅说。
营养餐每天每生4元的补助从2014年持续至今,因物价上涨越发吃紧。“2011年,鸡蛋每斤1.8元,猪肉4元,白萝卜0.4元,土豆0.8元,大米1.2元;现在鸡蛋6元,猪肉14元,白萝卜1.6元,土豆2.2元,大米3.5元。”都安县政府提供的数据显示。菠菜、芹菜等绿色蔬菜,尽管营养价值高,但因单价高、运输难,常常被排除在采购订单外;肉类上,保证人均1两的猪肉已不容易,牛肉、羊肉更是餐桌上的“稀客”。
在广西,猪肉价格疯涨时,只有个别市县靠加大地方财政支持,渡过了“少肉、没肉”的难关:如柳州市政府从2020年开始,在每生每天4元基础上,对下辖12个试点县区受益学生给予1.5元过渡性补助,以保障营养餐正常开展。为此,地方政府每年须额外投入约3 800万元。
除食材采购外,学校食堂水电费、人工费,也带来巨大压力。当前,学校食堂水、电、煤气等日常运行经费,通常纳入学校公用经费开支。但西南大学博士生邵忠祥在贵州省调研时发现,由于食堂每天用的都是大功率蒸饭柜和电炒锅,电费开支快速上升。有中学校长反映,没有营养餐之前,学校每个月的电费在1 500元左右,现在每月高达6 000多元,每年增加的电费高达4万~5万元。
“2013年时有过测算,光是营养餐这一餐的水、电费用,大概能占到学校公用经费的12%到28%。而学校运营的所有开支,包括老师培訓、校舍水电,都在公用经费里。”赵彦彦说。
目前,都安县近370所中小学里,还有79所学校正为招不到食堂工人犯难。据记者了解,都安县营养餐学校食堂工人工资,都由县财政直接拨款。但因工友费按学生人头计算,一所50人以下的小规模学校,工人只能拿到500元—700元月薪,致使应征者寥寥。“招不到人的,只能让老师或老师亲属先兼职。”唐毅说。
2020年,都安县投入约730万元,负担县内720多名食堂工人经费,其人均月薪1 000元上下,低于市场平均水平。受此影响,不少学校食堂工人轮换频繁,培训压力大。“大部分工人不能说有技术,只强调蒸炒熟透,干净卫生就好。”一名校长表示。
官方统计显示,刚刚“脱帽”的都安县,2019年全年财政收入仅6亿元。“2012年到2016年,县财政也承担过学校营养餐水、电费,后来实在出不了了,一年700多万,兜不住。”唐毅说。
城镇化发展、易地扶贫搬迁,带来新挑战:按现有规定,若学校代码为县城学校,则不再享受营养改善计划补贴。“有的易地扶贫搬迁学生到县城就读后,就没办法享受营养餐了;这个问题在革命老区,如百色、河池等尤为突出。”广西教育厅营养餐计划领导小组副组长李清先说。受制于财政压力,广西仅融水县、恭城县两地额外投入经费,将营养餐项目覆盖到县城中学。
能不能加大财政支持,缓解投入压力?针对营养餐经费缺口,中国发展研究基金会提出建议,希望把营养改善计划原有的4元膳食补助标准提高到5元。
促进社会、家庭多渠道筹资,也被看作营养餐投入难的解题之道。据记者了解,安徽、贵州、河南部分县市,已经开始推行“4X”模式,向学生收取每日1~2元的费用。在贵州罗甸,学生营养餐每顿标准可达6元,包括国家补助4元、县财政配套1元、家庭自缴1元;营养餐肉量明显提升,学生菜单上常有青菜炒牛肉、红烧土豆排骨、黄豆鸡等,每周都能吃到牛肉、鸡肉。
但赵彦彦向记者表示,要推广“4X”,还存在观念上的阻碍:“4元是膳食补贴,在此基础上收取1~2元,是政策所允许的。但很多学生家长还是把营养餐理解成‘免费午餐’,对额外收费存在异议,很多地方不敢推,只能靠4元补贴标准撑着。”她希望,“4X”能尽快落实到政策文件上,“让政府执行时有白纸黑字的凭据”。
如何更进一步
在营养餐十周年调研中,学生挑食、厌食等新问题引发关注——炒莲白、炒豆芽、炖肉末,常常抵不过校门口廉价的“五毛零食”。记者走访隆福小学时亦发现,小学生尤其是低年级小学生倒饭现象较为严重,午间开餐不到半小时,食堂潲水桶已满上半桶。
“新现象是,农村学生营养不良和营养过剩的问题同时出现。”张帆说。
综合各地近五年营养改善计划相关研究,营养餐受益学生营养不良率显著下降,但是仍低于城市和全国平均水平,如维生素A、维生素D、铁等营养元素缺乏问题依然突出。学生超重/肥胖检出率明显上升,如广西2019年学生超重率6.01%、肥胖率3.46%,较2012年提升2.01个、2.04个百分点;而湖南疾控中心检测显示,2016年学生超重/肥胖率较5年前提高7.3个百分点。 多位专家表示,营养餐下一步,是推动“吃得饱”向“吃得好”提升。记者走访发现,相当大比例的学校营养餐食材仍然单一,多以猪肉、大白菜、莲白、黄瓜、粉丝为主,豆制品、鸡蛋、绿叶蔬菜供应缺乏;营养餐大锅炖、大锅煮居多,不符合本地口味,学生不多吃、不爱吃。此外,多数学校不具备配备专业营养师的条件,只有少数城市地区学校有专门的营养师指导学校供餐。
此外,“食育”缺乏,加剧了营养餐“不够营养”的窘境。张帆提及,自己在海南调研时发现,不少农村家长给孩子喝含糖量极高的乳饮料,“到吃营养餐,你给孩子发纯牛奶,学生觉得味道不甜,不愿意喝就放弃了”。
“食育不仅仅是针对学生,还有家长、社会,让大家有营养的意识和知识,知道营养改善的重要性。”张帆说。日本从“二战”后开始提倡“食育”。按照日本文部省的规定,食育有具体的课程,如教孩子设计食谱,认识薯片等油炸食物弊端等。在此基础上,日本《学校供食法》规定,所有学校都应建立营养配餐中心,配备专职的营养师和营养教师。美国中小学的午餐计划,则由农业部食品营养局负责提供专门的营养指导。
而在张帆看来,更长远、更重要的举措,是加强法律和制度保障,当前无论欧美还是日本,都是通过立法来规范学生营养餐的运作实施。
1946年,美国通过《国家学校午餐法》,要求政府每年制订学生营养餐计划,提供所需经费。侵占学校午餐专项资金的人员,将被判处1万美元以下罚金或5年以下有期徒刑。鲜有人敢在学校营养午餐上“做文章”。而日本于1953年颁布《学校午餐法》,并制定出一系列学校供餐与营养改善的法律法规。到1998年,日本小学午餐实施率为99.4%、中学为82.2%,成为当时世界上营养餐实施率最高的国家之一。
2015年1月,时任教育部副部长鲁昕曾提出,将推动营养餐立法,为营养改善计划的长期实施提供法律保障。但截至目前,营养餐立法尚未启动,营养餐相关规划、财政、金融、税收政策配套支持仍然缺乏。
实践证明,领导层重视与否,是影响营养餐执行质量和改善力度的关键变量。“我们有一句话叫‘开发领导层’,只有让决策者真正認识到营养改善的重要性,理解这个事该怎么做,才能保证少走弯路,用最大的资源实现最好的效益。”张帆说。政府监管、投入力度大小,可能让同一份“4元”补贴的执行效果产生巨大差异。
记者走访广西柳州市融水苗族自治县时看到,得益于政府重视和财政支持,该县有16所学校开始实施“自助式”营养餐,学生选择可达4菜甚至6菜,一餐猪肉、鸡肉都有,吃多少自取。“学生自助后,剩菜剩饭基本没有了。”该县教育局学生资助管理中心副主任卢凤艳说,“开自助的食材采购品种要比不开自助多一点,但是总量变化不大。关键是政府、学校要愿意做。”
2017年起,融水县自筹资金,让县城6所义务教育阶段学校学生也吃上了营养餐。2020年起,融水县将营养餐补助标准由国家统一的每生每天4元增至5.5元,增加的费用由市县两级按8.51.5比例承担。基于这两项举措,融水县近年来共投入约7 020万元。全县16所学校的营养餐升级成自助餐,受惠学生占义务教育学生总数的37%。
根据《贫困地区农村学生营养改善进展》报告,学生营养改善计划执行比较好的20个县,其工作班子通常有三个特点:一是主要领导在任时间长,半数县自营养改善计划实施以来没有更换过主要领导;二是多数地方主要领导有乡镇以下基层工作经验,其中半数做过农村学校教师;三是有较好的教育经历。报告结果再次显示,领导班子是否重视,几乎决定了营养改善计划落实的好坏。
但在不少县市,营养改善计划尚未像“面子工程”“政绩工程”那样引起领导的足够关注。2017年,时任国务院发展研究中心主任李伟批评指出,部分地区对学生营养改善的意义还认识不足、重视不够,执行效果也参差不齐,有的还比较差。对此,民间亦有声音呼吁,让营养餐计划纳入政绩考核一票否决制,并推动各地实施“一把手责任制”。
“种种证据表明,学校供餐计划以及其他社会保护措施,是所有政府都能做出的最为明智的长期投资。”《2020全球学校供餐状况》称。该报告援引的一项研究显示,每投入1美元实施校餐计划,可产生9美元的投资回报率。
“营养改善计划是一个德政工程、民生工程。今后脱贫地区学生的身材矮小已经成为历史。”2021年6月,卢迈在第十二届中国食品安全论坛上表示。针对营养餐下一步,卢迈建议:第一,“阳光工程”应该持之以恒;第二,牢牢守住食品安全底线;第三,在营养改善计划之上做加法,利用“食育”的机会,加强孩子崇尚节约、感恩社会的教育。
(来源:《财新周刊》 黄蕙昭/文)
自2011年全国农村九年义务教育学校实施营养餐项目后,这所地处广西深度贫困县、坐落在大山里的小学,每天中午可以向全校600多名孩子提供一顿国家补助的营养午餐。
10年前的场景和今天有天壤之别:当时,隆福小学的食堂不过一间平房,一个蒸箱,学生从家里自带大米、黄豆到学校,顿顿靠“黄豆蒸米饭”充饥;学校里六年级13岁的男生,身高只相当于全国农村11岁和城市10岁男生的水平。
给隆福小学带来改变的,是一场规模空前的“营养试验”。2011年10月26日,国务院决定启动实施“农村义务教育学生营养改善计划”。中央财政投入160亿元,为农村地区学生提供每人每天3元的补助,用于供应营养午餐。项目实施10年至今,中央补助从每人每天3元提升至4元,中央财政累计投入达1 472亿元,现覆盖29个省份1 762个县,惠及约4 000万农村学生。
“计划明显改善了我们国家农村儿童的身体状况。”中国发展研究基金会副理事长卢迈说。
营养改善计划的雏形,是中国发展研究基金会2007年启动的“贫困地区寄宿制小学学生营养改善项目”。当时,农村学生营养不良率高、维生素摄入严重不足,面临普遍的“营养贫困”,基金会先在广西、河北等地进行供餐试验,论证营养干预的必要性和可行性。其研究成果得到了中央领导的肯定,到2011年,正式的国家政策出台。
如今,大部分营养餐覆蓋的学校,午餐“一肉一菜一汤”已成标配,部分地区学校还开始试行四菜一汤、六菜一汤的“自助”模式。中国疾控中心监测数据显示,2019年,营养改善计划试点地区男、女生各年龄段平均身高比2012年分别提高1.54厘米和1.69厘米,高于全国农村学生平均增长速度。
多项科学研究证明,向学生尤其是贫困学生提供校餐,是降低儿童营养不良率,改善学生入学率、出勤率、认知能力和学习成绩的重要干预手段。从20世纪中叶开始,日本、英国、巴西等国,已开始推广学校供餐。根据世界粮食计划署《2020全球学校供餐状况》,到2020年,全球有超过150个国家实施校餐项目,各国每年在校餐计划上的投资达410亿~430亿美元,其中超过90%的资金来自国内财政支持。
“营养餐”实施10年之际,一场“大考”正在进行:2021年3月,教育部确定会同中国发展研究基金会开展营养改善计划十周年评估。该评估将向832个国家试点县发放县级问卷,同时随机抽取91个县,收取学生体质数据和家庭问卷,并组织前往云南寻甸、广西都安、广西融水、宁夏西吉、青海乐都、贵州罗甸、湖北咸丰、江西遂川8省份8地实地调研。
持续长达10年的营养餐,将交上一份怎样的答卷?
十年再回首
4吨猪肉,8吨蔬菜瓜果,10.8吨大米,这是广西都安县“营养餐”学校约一天的食材消耗量。每周一清晨,一辆辆冷链车从各个配送点出发,在山间穿梭往返上百里,将食材送往县内大大小小300多个农村学校的食堂,填满超8万名学生的饭碗。
度过了疫情影响下的漫长假期,随着学校复课,校园食堂也重新“开伙”。“比起家里,更喜欢在学校吃饭。”隆福小学五年级的阿健(化名)抱着饭碗告诉记者,有肉、有菜,运气好时还能“加个鸡腿”;由于米饭自取,正在“长身体”的他每次都会舀上满满一碗。过去一年里,阿健长高了5厘米,“还想继续长”。
10年前,广西都安县被媒体曝光学生顿顿吃黄豆蒸饭,引发全国关注。学者以“营养贫困”形容学生的处境——据中国发展研究基金会(下称“基金会”)调查,当时,每100个农村孩子就有近12个生长迟缓,身高低于同龄城市孩子6~15厘米;都安县寄宿生每日维生素C摄入量几乎为零,超七成学生上课有饥饿感。
“以前有的孩子连续一周都没有油食,我们每天做早操,到老师讲话时,台下总有几个学生因为低血糖晕倒。”都安县古山小学校长韦君回忆。
最初,官方尝试以“直接补贴”的方式改善学生营养。2008年起,中国提高了农村寄宿学生的生活补助标准,并实现西部地区全覆盖。2010年,中央和地方财政的“一补”支出总额已超过100亿元。但基金会调研发现,国家的补贴发下来后,政府直接补给了家长,大量学校食堂停办,学生仍未摆脱“黄豆蒸米饭”的困境。
“仅有‘一补’政策仍然不能满足学生的营养需求,必须保障钱都吃到孩子嘴里。”基金会副理事长卢迈当时提出。同一时期,诸多公益团队纷纷行动,为贫困地区的孩子募集午餐、修建厨房。随着社会公众对政策调整的吁求声高,2011年11月,国务院办公厅正式印发《关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》,从国家层面落实贫困地区中小学“校餐”制度。
地方各类营养工程也配合发力。2008年起,广西那坡县对全县农村寄宿制小学学生启动“补蛋工程”;2010年起,宁夏开始推行“营养早餐工程”,要求保证农村义务教育阶段学生和县城寄宿生“每人一天一个鸡蛋”。在那坡县,为了避免家里穷的孩子把鸡蛋偷偷藏起来带回家给弟弟、妹妹,学校还要派班干部检查孩子吃剩的蛋壳,逐个回收。
中央政策带动一系列有关膳食的投入:2012~2021年间,广西都安县获上级下发的膳食补助资金约5亿元,投入农村义务教育薄弱学校食堂建设约9 600万元,286所学校食堂新建扩建改建,有了加工间、配菜间,添了冷柜、蒸饭柜和电炒锅;县财政还累计投入7 000万元,帮助各中小学食堂聘请工人。
“现在学生来学校,吃得好了,身体素质比以前好了,六年级吃过营养餐的学生比初二的都高。”韦君说。
2020年11月,都安县正式摘下“深度贫困”的帽子,居民生活水平提升。但对部分家庭来说,一天一餐的营养午饭,仍然是孩子最优质的热量和营养来源。古山小学四年级学生乐乐(化名)一家,曾是村里最困难的建档立卡户之一:父亲负担家里农活,母亲手部有疾,连做饭等活动也难以完成;三个孩子的衣食教育,大多数时候靠每月2 000元低保维系。家里饭桌上最常见青菜、豆子,猪肉靠父亲每月两次到18公里外的县城购买。如果没有营养餐,光是三个孩子的伙食,就足以侵占家庭近四分之一收入。 2020年,国家审计署到都安县审计营养餐资金时亦发现,有供餐企业多报结算金额,骗取营养改善计划补助0.78万元;部分学校营养餐搭配不科学,校长、教师陪餐制度执行不到位。
“营养餐监管非常专业化,但社会力量、家长参与营养餐运营和监督的力量,目前还太弱。”东北师范大学中国农村教育发展研究院教授李涛曾向记者表示。
投入压力
经多年努力,营养餐在保障学生“吃饱、吃安全”上的成效获基本认可;但随着物价、人工费上涨,政府和学校正面临越来越大的投入压力。
对都安县营养餐负责人唐毅而言,2019年至2020年非洲猪瘟袭击广西,足以称得上营养餐的“至暗时刻”:猪肉价格从2019年的每斤8元、9元一路飙升,2020年4月、5月每斤涨到32元。县里学生的营养餐,一度仅漂浮着一层薄薄的肉末。
大量肉猪因为猪瘟遭扑杀,猪肉市场一度严重供不应求。最困难时,作为都安县营养餐主要供货地的安阳镇市场只有20多头猪,而都安县全县有8万多名学生,一天伙食要300多头猪。“2020年还赶上疫情封锁,不能跨县调猪,最后是县政府出面,给县里最大的猪肉供应商开证明,到广西农业农村厅办理跨省调猪肉的证件,从云南昆明紧急调白条猪过来。”唐毅说。
营养餐每天每生4元的补助从2014年持续至今,因物价上涨越发吃紧。“2011年,鸡蛋每斤1.8元,猪肉4元,白萝卜0.4元,土豆0.8元,大米1.2元;现在鸡蛋6元,猪肉14元,白萝卜1.6元,土豆2.2元,大米3.5元。”都安县政府提供的数据显示。菠菜、芹菜等绿色蔬菜,尽管营养价值高,但因单价高、运输难,常常被排除在采购订单外;肉类上,保证人均1两的猪肉已不容易,牛肉、羊肉更是餐桌上的“稀客”。
在广西,猪肉价格疯涨时,只有个别市县靠加大地方财政支持,渡过了“少肉、没肉”的难关:如柳州市政府从2020年开始,在每生每天4元基础上,对下辖12个试点县区受益学生给予1.5元过渡性补助,以保障营养餐正常开展。为此,地方政府每年须额外投入约3 800万元。
除食材采购外,学校食堂水电费、人工费,也带来巨大压力。当前,学校食堂水、电、煤气等日常运行经费,通常纳入学校公用经费开支。但西南大学博士生邵忠祥在贵州省调研时发现,由于食堂每天用的都是大功率蒸饭柜和电炒锅,电费开支快速上升。有中学校长反映,没有营养餐之前,学校每个月的电费在1 500元左右,现在每月高达6 000多元,每年增加的电费高达4万~5万元。
“2013年时有过测算,光是营养餐这一餐的水、电费用,大概能占到学校公用经费的12%到28%。而学校运营的所有开支,包括老师培訓、校舍水电,都在公用经费里。”赵彦彦说。
目前,都安县近370所中小学里,还有79所学校正为招不到食堂工人犯难。据记者了解,都安县营养餐学校食堂工人工资,都由县财政直接拨款。但因工友费按学生人头计算,一所50人以下的小规模学校,工人只能拿到500元—700元月薪,致使应征者寥寥。“招不到人的,只能让老师或老师亲属先兼职。”唐毅说。
2020年,都安县投入约730万元,负担县内720多名食堂工人经费,其人均月薪1 000元上下,低于市场平均水平。受此影响,不少学校食堂工人轮换频繁,培训压力大。“大部分工人不能说有技术,只强调蒸炒熟透,干净卫生就好。”一名校长表示。
官方统计显示,刚刚“脱帽”的都安县,2019年全年财政收入仅6亿元。“2012年到2016年,县财政也承担过学校营养餐水、电费,后来实在出不了了,一年700多万,兜不住。”唐毅说。
城镇化发展、易地扶贫搬迁,带来新挑战:按现有规定,若学校代码为县城学校,则不再享受营养改善计划补贴。“有的易地扶贫搬迁学生到县城就读后,就没办法享受营养餐了;这个问题在革命老区,如百色、河池等尤为突出。”广西教育厅营养餐计划领导小组副组长李清先说。受制于财政压力,广西仅融水县、恭城县两地额外投入经费,将营养餐项目覆盖到县城中学。
能不能加大财政支持,缓解投入压力?针对营养餐经费缺口,中国发展研究基金会提出建议,希望把营养改善计划原有的4元膳食补助标准提高到5元。
促进社会、家庭多渠道筹资,也被看作营养餐投入难的解题之道。据记者了解,安徽、贵州、河南部分县市,已经开始推行“4X”模式,向学生收取每日1~2元的费用。在贵州罗甸,学生营养餐每顿标准可达6元,包括国家补助4元、县财政配套1元、家庭自缴1元;营养餐肉量明显提升,学生菜单上常有青菜炒牛肉、红烧土豆排骨、黄豆鸡等,每周都能吃到牛肉、鸡肉。
但赵彦彦向记者表示,要推广“4X”,还存在观念上的阻碍:“4元是膳食补贴,在此基础上收取1~2元,是政策所允许的。但很多学生家长还是把营养餐理解成‘免费午餐’,对额外收费存在异议,很多地方不敢推,只能靠4元补贴标准撑着。”她希望,“4X”能尽快落实到政策文件上,“让政府执行时有白纸黑字的凭据”。
如何更进一步
在营养餐十周年调研中,学生挑食、厌食等新问题引发关注——炒莲白、炒豆芽、炖肉末,常常抵不过校门口廉价的“五毛零食”。记者走访隆福小学时亦发现,小学生尤其是低年级小学生倒饭现象较为严重,午间开餐不到半小时,食堂潲水桶已满上半桶。
“新现象是,农村学生营养不良和营养过剩的问题同时出现。”张帆说。
综合各地近五年营养改善计划相关研究,营养餐受益学生营养不良率显著下降,但是仍低于城市和全国平均水平,如维生素A、维生素D、铁等营养元素缺乏问题依然突出。学生超重/肥胖检出率明显上升,如广西2019年学生超重率6.01%、肥胖率3.46%,较2012年提升2.01个、2.04个百分点;而湖南疾控中心检测显示,2016年学生超重/肥胖率较5年前提高7.3个百分点。 多位专家表示,营养餐下一步,是推动“吃得饱”向“吃得好”提升。记者走访发现,相当大比例的学校营养餐食材仍然单一,多以猪肉、大白菜、莲白、黄瓜、粉丝为主,豆制品、鸡蛋、绿叶蔬菜供应缺乏;营养餐大锅炖、大锅煮居多,不符合本地口味,学生不多吃、不爱吃。此外,多数学校不具备配备专业营养师的条件,只有少数城市地区学校有专门的营养师指导学校供餐。
此外,“食育”缺乏,加剧了营养餐“不够营养”的窘境。张帆提及,自己在海南调研时发现,不少农村家长给孩子喝含糖量极高的乳饮料,“到吃营养餐,你给孩子发纯牛奶,学生觉得味道不甜,不愿意喝就放弃了”。
“食育不仅仅是针对学生,还有家长、社会,让大家有营养的意识和知识,知道营养改善的重要性。”张帆说。日本从“二战”后开始提倡“食育”。按照日本文部省的规定,食育有具体的课程,如教孩子设计食谱,认识薯片等油炸食物弊端等。在此基础上,日本《学校供食法》规定,所有学校都应建立营养配餐中心,配备专职的营养师和营养教师。美国中小学的午餐计划,则由农业部食品营养局负责提供专门的营养指导。
而在张帆看来,更长远、更重要的举措,是加强法律和制度保障,当前无论欧美还是日本,都是通过立法来规范学生营养餐的运作实施。
1946年,美国通过《国家学校午餐法》,要求政府每年制订学生营养餐计划,提供所需经费。侵占学校午餐专项资金的人员,将被判处1万美元以下罚金或5年以下有期徒刑。鲜有人敢在学校营养午餐上“做文章”。而日本于1953年颁布《学校午餐法》,并制定出一系列学校供餐与营养改善的法律法规。到1998年,日本小学午餐实施率为99.4%、中学为82.2%,成为当时世界上营养餐实施率最高的国家之一。
2015年1月,时任教育部副部长鲁昕曾提出,将推动营养餐立法,为营养改善计划的长期实施提供法律保障。但截至目前,营养餐立法尚未启动,营养餐相关规划、财政、金融、税收政策配套支持仍然缺乏。
实践证明,领导层重视与否,是影响营养餐执行质量和改善力度的关键变量。“我们有一句话叫‘开发领导层’,只有让决策者真正認识到营养改善的重要性,理解这个事该怎么做,才能保证少走弯路,用最大的资源实现最好的效益。”张帆说。政府监管、投入力度大小,可能让同一份“4元”补贴的执行效果产生巨大差异。
记者走访广西柳州市融水苗族自治县时看到,得益于政府重视和财政支持,该县有16所学校开始实施“自助式”营养餐,学生选择可达4菜甚至6菜,一餐猪肉、鸡肉都有,吃多少自取。“学生自助后,剩菜剩饭基本没有了。”该县教育局学生资助管理中心副主任卢凤艳说,“开自助的食材采购品种要比不开自助多一点,但是总量变化不大。关键是政府、学校要愿意做。”
2017年起,融水县自筹资金,让县城6所义务教育阶段学校学生也吃上了营养餐。2020年起,融水县将营养餐补助标准由国家统一的每生每天4元增至5.5元,增加的费用由市县两级按8.51.5比例承担。基于这两项举措,融水县近年来共投入约7 020万元。全县16所学校的营养餐升级成自助餐,受惠学生占义务教育学生总数的37%。
根据《贫困地区农村学生营养改善进展》报告,学生营养改善计划执行比较好的20个县,其工作班子通常有三个特点:一是主要领导在任时间长,半数县自营养改善计划实施以来没有更换过主要领导;二是多数地方主要领导有乡镇以下基层工作经验,其中半数做过农村学校教师;三是有较好的教育经历。报告结果再次显示,领导班子是否重视,几乎决定了营养改善计划落实的好坏。
但在不少县市,营养改善计划尚未像“面子工程”“政绩工程”那样引起领导的足够关注。2017年,时任国务院发展研究中心主任李伟批评指出,部分地区对学生营养改善的意义还认识不足、重视不够,执行效果也参差不齐,有的还比较差。对此,民间亦有声音呼吁,让营养餐计划纳入政绩考核一票否决制,并推动各地实施“一把手责任制”。
“种种证据表明,学校供餐计划以及其他社会保护措施,是所有政府都能做出的最为明智的长期投资。”《2020全球学校供餐状况》称。该报告援引的一项研究显示,每投入1美元实施校餐计划,可产生9美元的投资回报率。
“营养改善计划是一个德政工程、民生工程。今后脱贫地区学生的身材矮小已经成为历史。”2021年6月,卢迈在第十二届中国食品安全论坛上表示。针对营养餐下一步,卢迈建议:第一,“阳光工程”应该持之以恒;第二,牢牢守住食品安全底线;第三,在营养改善计划之上做加法,利用“食育”的机会,加强孩子崇尚节约、感恩社会的教育。
(来源:《财新周刊》 黄蕙昭/文)