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摘 要：行政组织法在行政法律制度中具有重要地位，但其重要性却很少被人关注。本文对《中华人民共和国国务院组织法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》进行分析，对在行政组织法立法中出现的若干问题进行分析和完善。
关键词:行政组织法；立法；问题；完善
中图分类号：D926.1 文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2012）01-0023-02
近年来，行政法律制度发展迅速，先后颁布了《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政处罚法》等法律文件。但就有关行政组织法律制度来说，相关专著较少，目前国内具有较大影响力专著是应松年、薛刚凌的《行政组织法研究》。但由于行政组织法存在诸多问题，所以一直被人们所关注，有关行政组织法立法研究的学术论文不时都有出现。
一、行政组织法的内涵界定
要对行政组织法的内涵加以界定，首先要明确什么是“行政组织”。对于行政组织，可以从动态和静态两个方面加以认识。在静态方面，行政组织是一种组织形态；而从动态来看，行政组织不仅仅是一种组织形态，还包括管理和对外的运作与关联。通过动态和静态，不仅行政组织的内涵更加明了，也有助于我们更好的研究行政组织法。
由于行政组织法有广义和狭义的区别，广义的行政组织法包括行政机关组织法、行政编制法和公务员法，狭义的行政组织法仅指行政机关组织法。而对于解决问题的有效性来说，采用广义的行政组织定义方法更具有积极效益。并且行政组织不能仅停留在静态方面，也应包括动态方面，也就是要包括规范和控制两个方面，这样也有助于政府职能的转变。
由于《公务员法》已独立成法，因此本文只对《中华人民共和国国务院组织法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》这两部法进行分析，就行政组织法立法相关问题予以完善。
二、我国行政组织法立法存在的问题
立法是国家法制建设的重要基础，只有完备的成文法有了法律效力，产生法律实效和法律效果，最后才能收获法律效益。只有法律得到了实施，并且其本身是一部制定完备的良法，才能取得法律效益。行政组织法立法的完善，直接关系到行政组织法的实施问题，因此完善行政组织法立法存在的问题具有重大意义。
其一，行政组织法立法内容存在不完整性和原则性。我国的行政组织法的立法规定主要有《中华人民共和国国务院组织法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》两部，还有一些其它的规定分散在其它相关的法律文件中。就目前已有的规定来看，存在内容上的不完整性和过于原则化问题。例如，中央行政组织的职能定位、职权和组织程序的规定和国务院的部、委、直属机构、办公机构等规定均无得到细化，这就导致了国务院机构设定和职权来源缺少了合法的法律基础，行政组织就会产生无序化现象。同时，公民权利保障条款存在空白，只有在各个行政机关的管理权范围中有所体现。根据《中华人民共和国国务院组织法》第三条规定：“国务院行使宪法第八十九条规定的职权。”，可以看出其规定过于原则化问题，因为具体职权并没有得到进一步规定。不完整性和过于原则化的问题，有碍于行政组织法的实施。
其二，行政组织法的相关规定缺少确定性，存在概念模糊性。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条规定:“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。”这里涉及的根据“工作需要”和“精干的原则”、设立“必要的”工作部门，都没有进一步的规定。同样，第六十五条规定:“各厅、局、委员会、科分别设厅长、局长、主任、科长，在必要的时候可以设副职”，这里对于设定副职的数量也没有具体的进一步规定，在实际的生活中就会出现副职成群、虚设官位较多、权力寻租等现象。而以上的“工作需要”、“精干的原则”、“必要的”的规定具有模糊性特点，导致缺少确定性，需要进一步加以规定何为工作的需要，哪种情形属于工作的需要，以及哪种情形属于这里涉及的必要时候和必要的工作部门。否则，在行政管理过程中，就会导致过渡的自由裁量权的行使。
其三，行政组织法立法上存在滞后性问题。随着公共行政的发展，非权力行政的兴起，公共行政的主体与行政手段呈现多样化、复杂化，而在公私法领域，由于公私法两者趋于融合，公私法的界限并不明确。并且随着非政府组织的出现，传统公私法二元对立的理论也并不能解决和解释现实中出现的新问题。同时由于行政利益具有多元化，行政主体开始向多元化发展，政府职能也发生了转变，开始由管理型政府向服务型政府不断转型。但目前的行政组织法立法并没有反映出这一趋势，还只是停留在原有规定，不适应现在社会发展新的需求。另一方面，已有规定内容较为零散，没有实体法来具体规定非政府组织权利、义务、地位、作用，这也体现了立法的滞后性。
三、我国行政组织法的立法完善
（一）完善行政组织法的内容，将原则化规定加以细化
由于组织法存在空白和过于原则性问题，并不能满足现实需求，且对于行政组织相关职能定位、职权和组织程序等都没有具体规定，对国务院部、委、直属机构、办公机构也存在类似问题，因此需要进一步加以细化。在立法体系上，行政组织法应包含三个层次：首先是《国务院组织法》和《中央行政机关设置标准法》，其次是《中央行政机关设置法》，最后是各行政机关的设置法规，具体规定各内部机构的主管事项，权限，人员定额等。这就为中央各行政机关设置了基准，确定了中央行政组织的结构和规模，也解决国务院具体职权规定过于原则性问题。而对于公民权利的保障条款缺失问题，可以增加相关条款把保护公民的权利法定化，比如，“未经法律授权，任何行政机关都不得规定公民基本义务和限制公民基本权利。”
（二）精确行政组织法的规定，避免模糊性
行政组织法中出现的“必要的时候”、“若干”、“精干的原则”等相关规定具有模糊性，所以，根据具体现实情况，需要在法律中加以精确规定，克服其模糊性。应由地方各级人民政府根据法律的规定，具体设定工作部门，在对行政组织法中出现的“若干”人员具体化问题上，运用预算控制的方式，先对现实具体情况进行分析后，然后再具体立法。例如在美国，是由两个部门来控制预算，分别是总统办事机构行政和预算管理局，负责活动经费预算，经费包含各联邦政府部门和政府部门机构各种经费，最后报国会批准。而地方政府相关财政经费，由州政府进行监督。法国也有类似规定，由经费预算来控制和监督。因为财政监督包括了预算编制和执行，是对地方团体预算监督，而行政监督就只是一种合法的事后监督。显然对人员的控制，国外做法显得相对成功，可以参照国外相关规定，以控制行政机关经费来控制行政机关人员，这样每个机构活动经费都是基本上固定，从而间接的可以把行政机关人员确定下来。
（三）完善行政组织法立法，对非政府组织涉及的共同性问题做出原则规定
随着现代公共行政发展，传统的公私法二元对立理论开始松动，两者出现了不断融合的趋势。在日本，相同的情形也出现过，日本行政法学者在旧公私法二元对立理论基础上，提出了公私法相对论、公私法一元论和行政手段论等，希望借此来重构公私法二元论。因此可以参照日本的公私法二元论重构的方法，重新审视我国现行行政法的理论基础，即传统公私法二元对立的行政法基础理论，构建我国行政组织法体系，因为现实中出现的非政府组织，就是行政主体和私人二元对立关系松动的体现。首先，制定《非政府组织法》，总括各组织的共同性规定，内容上包括非政府组织的设立、组织、变更和终止，以及相应的法律责任和资产管理。其次，由于具体非政府组织各具特色，例如官办色彩较浓和独立性较强非政府组织的不同，可以作为《非政府组织法》的下位法，参照《非政府组织法》做具体的规定。例如《行业协会法》、《基金法》、《环保组织法》等相关规定的修订与完善。最后，再由实施办法、条例根据具体情形，来进一步规定。
作者单位：天津师范大学法学院
作者简介：翁玲玲（1986- ），女，浙江临海人，2010级宪法与行政法专业硕士研究生，从事地方政府法治研究。
参考文献：
[1]应松年,薛刚凌.行政组织法研究[M].北京:法律出版社,2002.
[2]薛刚凌.行政组织法发展缺位之检讨[J].江苏社会科学,2008,05.
[3]江红利.日本行政法学基础理论[M].北京:知识产权出版社,2008.
[4]胡锦光,刘飞宇.行政法专题研究[M].北京:中国人民大学出版社,2006.
关键词:行政组织法；立法；问题；完善
中图分类号：D926.1 文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2012）01-0023-02
近年来，行政法律制度发展迅速，先后颁布了《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政处罚法》等法律文件。但就有关行政组织法律制度来说，相关专著较少，目前国内具有较大影响力专著是应松年、薛刚凌的《行政组织法研究》。但由于行政组织法存在诸多问题，所以一直被人们所关注，有关行政组织法立法研究的学术论文不时都有出现。
一、行政组织法的内涵界定
要对行政组织法的内涵加以界定，首先要明确什么是“行政组织”。对于行政组织，可以从动态和静态两个方面加以认识。在静态方面，行政组织是一种组织形态；而从动态来看，行政组织不仅仅是一种组织形态，还包括管理和对外的运作与关联。通过动态和静态，不仅行政组织的内涵更加明了，也有助于我们更好的研究行政组织法。
由于行政组织法有广义和狭义的区别，广义的行政组织法包括行政机关组织法、行政编制法和公务员法，狭义的行政组织法仅指行政机关组织法。而对于解决问题的有效性来说，采用广义的行政组织定义方法更具有积极效益。并且行政组织不能仅停留在静态方面，也应包括动态方面，也就是要包括规范和控制两个方面，这样也有助于政府职能的转变。
由于《公务员法》已独立成法，因此本文只对《中华人民共和国国务院组织法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》这两部法进行分析，就行政组织法立法相关问题予以完善。
二、我国行政组织法立法存在的问题
立法是国家法制建设的重要基础，只有完备的成文法有了法律效力，产生法律实效和法律效果，最后才能收获法律效益。只有法律得到了实施，并且其本身是一部制定完备的良法，才能取得法律效益。行政组织法立法的完善，直接关系到行政组织法的实施问题，因此完善行政组织法立法存在的问题具有重大意义。
其一，行政组织法立法内容存在不完整性和原则性。我国的行政组织法的立法规定主要有《中华人民共和国国务院组织法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》两部，还有一些其它的规定分散在其它相关的法律文件中。就目前已有的规定来看，存在内容上的不完整性和过于原则化问题。例如，中央行政组织的职能定位、职权和组织程序的规定和国务院的部、委、直属机构、办公机构等规定均无得到细化，这就导致了国务院机构设定和职权来源缺少了合法的法律基础，行政组织就会产生无序化现象。同时，公民权利保障条款存在空白，只有在各个行政机关的管理权范围中有所体现。根据《中华人民共和国国务院组织法》第三条规定：“国务院行使宪法第八十九条规定的职权。”，可以看出其规定过于原则化问题，因为具体职权并没有得到进一步规定。不完整性和过于原则化的问题，有碍于行政组织法的实施。
其二，行政组织法的相关规定缺少确定性，存在概念模糊性。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条规定:“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。”这里涉及的根据“工作需要”和“精干的原则”、设立“必要的”工作部门，都没有进一步的规定。同样，第六十五条规定:“各厅、局、委员会、科分别设厅长、局长、主任、科长，在必要的时候可以设副职”，这里对于设定副职的数量也没有具体的进一步规定，在实际的生活中就会出现副职成群、虚设官位较多、权力寻租等现象。而以上的“工作需要”、“精干的原则”、“必要的”的规定具有模糊性特点，导致缺少确定性，需要进一步加以规定何为工作的需要，哪种情形属于工作的需要，以及哪种情形属于这里涉及的必要时候和必要的工作部门。否则，在行政管理过程中，就会导致过渡的自由裁量权的行使。
其三，行政组织法立法上存在滞后性问题。随着公共行政的发展，非权力行政的兴起，公共行政的主体与行政手段呈现多样化、复杂化，而在公私法领域，由于公私法两者趋于融合，公私法的界限并不明确。并且随着非政府组织的出现，传统公私法二元对立的理论也并不能解决和解释现实中出现的新问题。同时由于行政利益具有多元化，行政主体开始向多元化发展，政府职能也发生了转变，开始由管理型政府向服务型政府不断转型。但目前的行政组织法立法并没有反映出这一趋势，还只是停留在原有规定，不适应现在社会发展新的需求。另一方面，已有规定内容较为零散，没有实体法来具体规定非政府组织权利、义务、地位、作用，这也体现了立法的滞后性。
三、我国行政组织法的立法完善
（一）完善行政组织法的内容，将原则化规定加以细化
由于组织法存在空白和过于原则性问题，并不能满足现实需求，且对于行政组织相关职能定位、职权和组织程序等都没有具体规定，对国务院部、委、直属机构、办公机构也存在类似问题，因此需要进一步加以细化。在立法体系上，行政组织法应包含三个层次：首先是《国务院组织法》和《中央行政机关设置标准法》，其次是《中央行政机关设置法》，最后是各行政机关的设置法规，具体规定各内部机构的主管事项，权限，人员定额等。这就为中央各行政机关设置了基准，确定了中央行政组织的结构和规模，也解决国务院具体职权规定过于原则性问题。而对于公民权利的保障条款缺失问题，可以增加相关条款把保护公民的权利法定化，比如，“未经法律授权，任何行政机关都不得规定公民基本义务和限制公民基本权利。”
（二）精确行政组织法的规定，避免模糊性
行政组织法中出现的“必要的时候”、“若干”、“精干的原则”等相关规定具有模糊性，所以，根据具体现实情况，需要在法律中加以精确规定，克服其模糊性。应由地方各级人民政府根据法律的规定，具体设定工作部门，在对行政组织法中出现的“若干”人员具体化问题上，运用预算控制的方式，先对现实具体情况进行分析后，然后再具体立法。例如在美国，是由两个部门来控制预算，分别是总统办事机构行政和预算管理局，负责活动经费预算，经费包含各联邦政府部门和政府部门机构各种经费，最后报国会批准。而地方政府相关财政经费，由州政府进行监督。法国也有类似规定，由经费预算来控制和监督。因为财政监督包括了预算编制和执行，是对地方团体预算监督，而行政监督就只是一种合法的事后监督。显然对人员的控制，国外做法显得相对成功，可以参照国外相关规定，以控制行政机关经费来控制行政机关人员，这样每个机构活动经费都是基本上固定，从而间接的可以把行政机关人员确定下来。
（三）完善行政组织法立法，对非政府组织涉及的共同性问题做出原则规定
随着现代公共行政发展，传统的公私法二元对立理论开始松动，两者出现了不断融合的趋势。在日本，相同的情形也出现过，日本行政法学者在旧公私法二元对立理论基础上，提出了公私法相对论、公私法一元论和行政手段论等，希望借此来重构公私法二元论。因此可以参照日本的公私法二元论重构的方法，重新审视我国现行行政法的理论基础，即传统公私法二元对立的行政法基础理论，构建我国行政组织法体系，因为现实中出现的非政府组织，就是行政主体和私人二元对立关系松动的体现。首先，制定《非政府组织法》，总括各组织的共同性规定，内容上包括非政府组织的设立、组织、变更和终止，以及相应的法律责任和资产管理。其次，由于具体非政府组织各具特色，例如官办色彩较浓和独立性较强非政府组织的不同，可以作为《非政府组织法》的下位法，参照《非政府组织法》做具体的规定。例如《行业协会法》、《基金法》、《环保组织法》等相关规定的修订与完善。最后，再由实施办法、条例根据具体情形，来进一步规定。
作者单位：天津师范大学法学院
作者简介：翁玲玲（1986- ），女，浙江临海人，2010级宪法与行政法专业硕士研究生，从事地方政府法治研究。
参考文献：
[1]应松年,薛刚凌.行政组织法研究[M].北京:法律出版社,2002.
[2]薛刚凌.行政组织法发展缺位之检讨[J].江苏社会科学,2008,05.
[3]江红利.日本行政法学基础理论[M].北京:知识产权出版社,2008.
[4]胡锦光,刘飞宇.行政法专题研究[M].北京:中国人民大学出版社,2006.