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2011年7月6日，由上海国际问题研究院和中国极地研究中心联合主办的“治理与合作：2011中国极地战略与权益研讨会”在上海举行。来自国家海洋局极地考察办公室、国家海洋局国际合作司、外交部条法司、中国海洋大学、国防大学、解放军南京国际关系学院、江南社会学院、上海图书馆、复旦大学、同济大学、上海外国语大学、新华社上海分社以及中国极地研究中心和上海国际问题研究院等机构的30余位专家学者与政府官员围绕极地治理与合作主题展开深入交流与探讨。
一、极地治理与合作的态势及特征
极地事务已成为当前全球热点之一，包括国际政治、经济、外交、法律等各个方面，是一个综合性的热点问题，而强化国际合作则已成为北极和南极治理的一个主要方式。
有学者认为，极地的国际治理已成为极地事务发展的一个阶段性特征。当前极地的治理面临着三大矛盾，即极地资源的开发利用和极地自然生态、社会生态保护之间的矛盾；各国权利的声索与保护人类共同继承财产间的矛盾；人类极地活动，包括旅游、科考、勘探、资源开发的迅速拓展和增加与现有法律和治理机制不足的矛盾，促使治理需求进一步加强。
就北极治理而言，有学者指出，该地区实际上存在很多现有的安排，包括《联合国海洋法公约》和《联合国气候变化框架公约》等全球性治理框架，还包括北极理事会、巴伦支理事会等区域性协议以及在国际海事组织组织下制定的一系列软法性的航运守则。但在北极气候变暖、海冰迅速消融的情况下，以《海洋法公约》、北极理事会为代表的现有机制安排由于存在部分缺失和“先天不足”而面临着一系列的挑战，已不能充分满足新的治理需要。也有学者认为，从其发展过程来看，北极理事会在一定程度上促进和推动了北极地区的国际合作，但是从它的发展趋势来看，也在妨碍着更大范围的国际合作的建立。还有学者将决定北极秩序的矛盾大致分为两大类，一类是北极国家之间存在的矛盾；一类是北极国家和圈外国家之间的矛盾。由于北极国家对于北极区域的管辖权界定还需很长一段时间，因此北极国家之间的矛盾是北极治理所面对的核心问题，其重心在于解决冲突和促进合作；而北极圈外国家和圈内国家也存在合作和冲突，但是合作大于冲突，且大量的合作集中在低度政治领域。
针对南极主权长期“冻结”的现状，有学者认为，尽管《南极条约》将南极的主权已冻结，但并没有冻结主权国家或者人类在南极的各种活动。越来越多的国家投入大量的人力物力在南极从事科学考察、环境保护，加强在南极的实际存在。随着南极事务的激增，南极事务管理权将作为南极主权问题新的一种表现形式，在冻结原则持续化过程中发挥更为重要的作用。换言之，在冻结的前提下，《南极条约》协商国通过行使管理权实质性地享有在南极的利益和权益，模糊淡化了南极的真正主权归属。也有学者指出，在《南极条约》冻结主权、和平利用以及禁止矿产资源开发的框架约束下，南极事务始终贯穿着一条主线，即南极利用活动及其减轻和预防该活动的环境负面影响。因此，只要《南极条约》有效，南极事务的发展只能是平稳和缓慢的，甚至看上去比较琐碎。《南极条约》还未经历某种活动突发性大规模增加的考验。
还有部分学者从有关北极国家的最新战略、政策文件角度分析了北极治理与国际合作的具体特点。有学者指出，作为最重要的北极国家之一，俄罗斯将北极战略视为其国家战略的一部分。俄罗斯于2009年公布了首部关于开发俄属北极地区的纲领性文件，即《在2020年前以及更长期的俄联邦北极地区国家政策基本原则》。近三年来俄罗斯的北极开发主要集中在俄属北极地区西部港口的基础设施建设、北方海航道的保障性开发以及北极大陆架油气勘探和开发等领域。对于美国北极政策的最新变化，有学者认为，美国从过去强调国防、国家安全，现在开始更多地强调能源、资源、环境利益，开始强调建立部门之间的协调，强调对北极利益的统筹。也有学者指出，美国在北极地区的利益是多元的，不同的利益集团对美国在北极的国家利益有不同的影响，总体而言，美国的北极政策与美国的全球战略是相呼应的。有学者将加拿大近年来的北极政策概括为以军事存在支持主权要求，以科学研究带动资源勘探，以资源开发带动原住民社会发展。与美加俄相比，挪威、丹麦（格陵兰）、瑞典、芬兰与冰岛等北欧五国虽是小国，但对北极却格外重视，五国均先后公布了其北极战略文件。有学者指出，北欧五国都主张在尊重现有国际法的基础上，和平解决北极海域划分以及边界纠纷问题；在治理机制上，都非常强调北极理事会的作用；都主张在保护环境和可持续发展的基础上，开发利用北极资源；在域外国家参与北极事务上都持相对开放的态度。
二、极地治理与合作的发展趋势和前景
极地治理的目的是使该地区达到稳定、均衡和有序的状态，而未来极地治理与合作的发展趋势有哪些？应如何把握？其前景如何？这些问题均引起了与会专家和代表们的热议。
关于北极治理的未来模式。有学者认为，拟制北极条约无疑是一个十分美好的愿景，但从现实的角度来看在短期内绝非易事，而强化即有机制安排，并使之体系化和网络化的路径则较为切实可行。即让现有的各个治理机构和组织齐心协力、相互支持、形成一个更加复杂的治理体，使总的治理效果大于各个机构和组织治理效果的总和。有学者提出“嵌入全球治理的包容性的北极治理”这一新的理念，认为北极治理应放在全球治理的框架中，既承认北极地区内各国和非国家行为体包括北极理事会在内的双边和多边治理，同时也应促进域外的国家和非国家行为体积极地参与北极事务，以真正达到北极地区的善治。还有学者提出“北极多元治理”的概念，即由于北极问题是区域问题也是全球性问题，不同的问题有不同的治理方法。对于区域问题，北极理事会和北极国家可以发挥更大的作用；但对于全球性的问题，单由区域国家来治理则有垄断的嫌疑，事实上其也无法垄断，例如国际海事组织一项很重要的工作领域就是北极航运治理。
关于北极秩序的总体发展趋势。有学者认为，围绕北极法律地位的争论将长期存在，但部分公域化的趋势也会存在。虽然目前不宜将北极整体定义为人类共同遗产，但无论如何北极终究存在部分公域，这是可以认定的，如航道、资源开发、环保、气候变化治理等，也正是在这些领域存在共同治理的可能。至于共治的平台，一是将北极理事会发展成为北极的区域组织；二是利用联合国内部的机构，如海洋法组织平台或气候变化组织平台，借助这些平台来讨论北极的共同区域治理问题。还有学者认为，未来北极域内国家达成妥协、避免冲突的可能性在增加，以和平方式解决传统安全问题的可能性在增加。而在北极治理的大趋势下，域外国家参与治理的途径会随着治理领域的扩大、机制的完善而相应增加。
《南极条约》体系为南极提供了整体的治理架构，南极条约协商国也成为南极事务事实上的决策者。但有学者认为，南极主权的不确定性导致南极事务管理权的诸多“症结”，同时，主权冻结成为各国争夺南极事务管理权的前提和动因。因此在一定程度上，南极事务管理权的争夺加剧与南极主权之争的淡化趋势是相互促进的。还有学者进一步指出，科学考察依然是最无争议的利用活动，并将在今后一段时间内保持其在南极活动中的优势地位，同时，针对科学活动的环境评估标准正趋于严格。此外，设立海洋保护区将是未来南极条约协商国会议的一个争议热点，可能会对旅游、渔业、航运等活动产生限制作用。
三、极地治理的中国参与：战略、策略与途径
随着综合国力的提升，中国在国际极地事务上的地位和影响力不断地上升。中国是《南极条约》的缔约国，是北极理事会的临时观察员，同时海洋法和极地事务也已纳入中美战略对话成果清单。中国如何更为有效地参与极地治理，拥有哪些参与治理的途径和手段，是本专题讨论的焦点。
有学者建议，应首先制定我国的极地战略，明确我们的战略目标，包括实施的步骤、措施。其次，以科研为先导，进一步强化我国参与极地事业的能力建设，加大投入，增强国际极地事务的话语权和国际影响力。再次，多层面，多角度，全面深入地开展极地事务的国际合作，积极参与游戏规则的制定，参与极地（特别是北极）的法律建设，同时还应积极开展双边领域的合作。最后，应进一步加强极地的战略和权益研究。关于中国未来的极地战略，有学者进一步指出，要做到三个相适应，即与中国的大国地位相适应，与中国的国家发展战略相适应，与维护国家的权利利益和需求相适应。还有学者认为，中国的相关治理主张要充分体现“人类共同利益”、“人类共同关切”这些具有道德性意味的观念，明确反对非法掠夺和侵占，有关国家对极地资源的开发与利用必须要重视其行为的和平性、公平性与合法性，这是中国作为社会主义的发展中新兴大国这一国家属性所决定的。
关于中国参与极地治理的身份。有学者明确主张根据距离、交通、影响三大指标，构建中国的“近北极国家”身份以更好地参与北极治理。中国不应被动地接受非北极国家的称呼，应该让国际社会（包括北极国家和北极地区之外的国家）认识到广大非北极国家之间的巨大差异，尤其是接近北极地区的一类国家的特殊性。当然，“近北极国家”的身份是对中国所具有的在与北极地区相关的部分地缘政治性质与特征的概括，这一身份并不改变中国原有的属性，不改变也不增加国际法赋予中国的参与北极事务的权利与地位。身份认同是一个过程，自我认知、他者的接受直至集体认同都需要过程。中国“近北极国家”身份构建的过程将是一个充满困难的过程，是一个交涉、磨合甚至斗争的过程。由于认同过程的复杂性和长久性，中国在建构“近北极国家”身份时，需有足够的耐心和大量细致的努力，不可急于求成。
关于参与极地治理的方式和途径。有学者指出，中国要积极处理三类关系，一是被排斥和被需要的关系，在某些治理领域北极国家排斥中国，而在另一些领域又需要中国。二是要处理好平衡全球利益与中国发展利益的关系。三是治理目标和路径的选择关系。至于具体的参与路径则包括：直接参与北极治理的区域组织（如北极理事会）及相关全球性组织（如国际海事组织关于极地航运的工作领域）；因实质性存在（旅游、科考、商业活动、基础设施建设等）而参与治理；作为全球最大的市场和北极航道最重要的使用者，中国可以市场为杠杆参与治理；以双边伙伴关系为杠杆参与治理等。
鉴于中国与主要北极国家间均维系着良好的双边关系，部分学者就具体的北极双边合作领域和方式展开进一步探讨。对于中美北极合作，有学者指出两国可在全球层面（如气候变化领域）加强合作；在次国家/区域层面则应加强中美地方在北方论坛中的合作，此外中美科学家之间也应密切合作。还有学者建议，应通过中美海洋法和极地事务对话加强两国在极地治理问题上的共识和互信。对于中俄北极合作，有学者认为，俄罗斯是北极资源和航道最大所属国，中国则是世界的外贸大国，而且也是主要的油气进口国，两国在北极资源开发和航道利用方面加强合作将是双赢局面。对于中加北极合作，有学者认为，中国应加强与加拿大努纳武特自治政府的合作。努纳武特幅员辽阔，资源丰富，具有广阔的开发前景，加上其原住民自身强烈的发展意愿，自治政府开放的政策环境，可作为中国参与北极的最佳跳板。对于中国与北欧五国的合作，有学者建议，应适应全球治理社会化的发展趋势，除我政府部门外，包括社会、企业、团体甚至个人等，从多边、双边、二轨等各方面，加大投入，同时排除一些政治性的干扰，推进中国与北欧国家的北极合作。
对于中国参与极地治理的一些基础性数据分析工作，还有学者从不同学科角度进行了分析。有学者建议，为更好地掌握北极地区的安全态势、发展水平、合作空间以及其他主要国家和国际组织在北极的存在与相关活动，应针对北极圈、环北极、近北极、外北极等不同层次的分析对象，从北极圈内部变化、自内向外的影响、外部动向以及由外而内的影响等四个视角，构建一个较为系统的中国北极跟踪监测与评估系统。还有学者从文献计量学的角度，认为北极人文社科研究体现出多学科交叉渗透的特点，自然科学的研究方法、研究工具，对北极人文社科研究的影响很大。
此次研讨会的召开适逢我国首次极地考察工作会议闭幕不久，充分体现了自然科学与社会科学的结合、信息支撑体系与极地社科研究团队的结合以及学者和政府部门之间的结合，对中国的极地战略研究将是一个极大的促进。
一、极地治理与合作的态势及特征
极地事务已成为当前全球热点之一，包括国际政治、经济、外交、法律等各个方面，是一个综合性的热点问题，而强化国际合作则已成为北极和南极治理的一个主要方式。
有学者认为，极地的国际治理已成为极地事务发展的一个阶段性特征。当前极地的治理面临着三大矛盾，即极地资源的开发利用和极地自然生态、社会生态保护之间的矛盾；各国权利的声索与保护人类共同继承财产间的矛盾；人类极地活动，包括旅游、科考、勘探、资源开发的迅速拓展和增加与现有法律和治理机制不足的矛盾，促使治理需求进一步加强。
就北极治理而言，有学者指出，该地区实际上存在很多现有的安排，包括《联合国海洋法公约》和《联合国气候变化框架公约》等全球性治理框架，还包括北极理事会、巴伦支理事会等区域性协议以及在国际海事组织组织下制定的一系列软法性的航运守则。但在北极气候变暖、海冰迅速消融的情况下，以《海洋法公约》、北极理事会为代表的现有机制安排由于存在部分缺失和“先天不足”而面临着一系列的挑战，已不能充分满足新的治理需要。也有学者认为，从其发展过程来看，北极理事会在一定程度上促进和推动了北极地区的国际合作，但是从它的发展趋势来看，也在妨碍着更大范围的国际合作的建立。还有学者将决定北极秩序的矛盾大致分为两大类，一类是北极国家之间存在的矛盾；一类是北极国家和圈外国家之间的矛盾。由于北极国家对于北极区域的管辖权界定还需很长一段时间，因此北极国家之间的矛盾是北极治理所面对的核心问题，其重心在于解决冲突和促进合作；而北极圈外国家和圈内国家也存在合作和冲突，但是合作大于冲突，且大量的合作集中在低度政治领域。
针对南极主权长期“冻结”的现状，有学者认为，尽管《南极条约》将南极的主权已冻结，但并没有冻结主权国家或者人类在南极的各种活动。越来越多的国家投入大量的人力物力在南极从事科学考察、环境保护，加强在南极的实际存在。随着南极事务的激增，南极事务管理权将作为南极主权问题新的一种表现形式，在冻结原则持续化过程中发挥更为重要的作用。换言之，在冻结的前提下，《南极条约》协商国通过行使管理权实质性地享有在南极的利益和权益，模糊淡化了南极的真正主权归属。也有学者指出，在《南极条约》冻结主权、和平利用以及禁止矿产资源开发的框架约束下，南极事务始终贯穿着一条主线，即南极利用活动及其减轻和预防该活动的环境负面影响。因此，只要《南极条约》有效，南极事务的发展只能是平稳和缓慢的，甚至看上去比较琐碎。《南极条约》还未经历某种活动突发性大规模增加的考验。
还有部分学者从有关北极国家的最新战略、政策文件角度分析了北极治理与国际合作的具体特点。有学者指出，作为最重要的北极国家之一，俄罗斯将北极战略视为其国家战略的一部分。俄罗斯于2009年公布了首部关于开发俄属北极地区的纲领性文件，即《在2020年前以及更长期的俄联邦北极地区国家政策基本原则》。近三年来俄罗斯的北极开发主要集中在俄属北极地区西部港口的基础设施建设、北方海航道的保障性开发以及北极大陆架油气勘探和开发等领域。对于美国北极政策的最新变化，有学者认为，美国从过去强调国防、国家安全，现在开始更多地强调能源、资源、环境利益，开始强调建立部门之间的协调，强调对北极利益的统筹。也有学者指出，美国在北极地区的利益是多元的，不同的利益集团对美国在北极的国家利益有不同的影响，总体而言，美国的北极政策与美国的全球战略是相呼应的。有学者将加拿大近年来的北极政策概括为以军事存在支持主权要求，以科学研究带动资源勘探，以资源开发带动原住民社会发展。与美加俄相比，挪威、丹麦（格陵兰）、瑞典、芬兰与冰岛等北欧五国虽是小国，但对北极却格外重视，五国均先后公布了其北极战略文件。有学者指出，北欧五国都主张在尊重现有国际法的基础上，和平解决北极海域划分以及边界纠纷问题；在治理机制上，都非常强调北极理事会的作用；都主张在保护环境和可持续发展的基础上，开发利用北极资源；在域外国家参与北极事务上都持相对开放的态度。
二、极地治理与合作的发展趋势和前景
极地治理的目的是使该地区达到稳定、均衡和有序的状态，而未来极地治理与合作的发展趋势有哪些？应如何把握？其前景如何？这些问题均引起了与会专家和代表们的热议。
关于北极治理的未来模式。有学者认为，拟制北极条约无疑是一个十分美好的愿景，但从现实的角度来看在短期内绝非易事，而强化即有机制安排，并使之体系化和网络化的路径则较为切实可行。即让现有的各个治理机构和组织齐心协力、相互支持、形成一个更加复杂的治理体，使总的治理效果大于各个机构和组织治理效果的总和。有学者提出“嵌入全球治理的包容性的北极治理”这一新的理念，认为北极治理应放在全球治理的框架中，既承认北极地区内各国和非国家行为体包括北极理事会在内的双边和多边治理，同时也应促进域外的国家和非国家行为体积极地参与北极事务，以真正达到北极地区的善治。还有学者提出“北极多元治理”的概念，即由于北极问题是区域问题也是全球性问题，不同的问题有不同的治理方法。对于区域问题，北极理事会和北极国家可以发挥更大的作用；但对于全球性的问题，单由区域国家来治理则有垄断的嫌疑，事实上其也无法垄断，例如国际海事组织一项很重要的工作领域就是北极航运治理。
关于北极秩序的总体发展趋势。有学者认为，围绕北极法律地位的争论将长期存在，但部分公域化的趋势也会存在。虽然目前不宜将北极整体定义为人类共同遗产，但无论如何北极终究存在部分公域，这是可以认定的，如航道、资源开发、环保、气候变化治理等，也正是在这些领域存在共同治理的可能。至于共治的平台，一是将北极理事会发展成为北极的区域组织；二是利用联合国内部的机构，如海洋法组织平台或气候变化组织平台，借助这些平台来讨论北极的共同区域治理问题。还有学者认为，未来北极域内国家达成妥协、避免冲突的可能性在增加，以和平方式解决传统安全问题的可能性在增加。而在北极治理的大趋势下，域外国家参与治理的途径会随着治理领域的扩大、机制的完善而相应增加。
《南极条约》体系为南极提供了整体的治理架构，南极条约协商国也成为南极事务事实上的决策者。但有学者认为，南极主权的不确定性导致南极事务管理权的诸多“症结”，同时，主权冻结成为各国争夺南极事务管理权的前提和动因。因此在一定程度上，南极事务管理权的争夺加剧与南极主权之争的淡化趋势是相互促进的。还有学者进一步指出，科学考察依然是最无争议的利用活动，并将在今后一段时间内保持其在南极活动中的优势地位，同时，针对科学活动的环境评估标准正趋于严格。此外，设立海洋保护区将是未来南极条约协商国会议的一个争议热点，可能会对旅游、渔业、航运等活动产生限制作用。
三、极地治理的中国参与：战略、策略与途径
随着综合国力的提升，中国在国际极地事务上的地位和影响力不断地上升。中国是《南极条约》的缔约国，是北极理事会的临时观察员，同时海洋法和极地事务也已纳入中美战略对话成果清单。中国如何更为有效地参与极地治理，拥有哪些参与治理的途径和手段，是本专题讨论的焦点。
有学者建议，应首先制定我国的极地战略，明确我们的战略目标，包括实施的步骤、措施。其次，以科研为先导，进一步强化我国参与极地事业的能力建设，加大投入，增强国际极地事务的话语权和国际影响力。再次，多层面，多角度，全面深入地开展极地事务的国际合作，积极参与游戏规则的制定，参与极地（特别是北极）的法律建设，同时还应积极开展双边领域的合作。最后，应进一步加强极地的战略和权益研究。关于中国未来的极地战略，有学者进一步指出，要做到三个相适应，即与中国的大国地位相适应，与中国的国家发展战略相适应，与维护国家的权利利益和需求相适应。还有学者认为，中国的相关治理主张要充分体现“人类共同利益”、“人类共同关切”这些具有道德性意味的观念，明确反对非法掠夺和侵占，有关国家对极地资源的开发与利用必须要重视其行为的和平性、公平性与合法性，这是中国作为社会主义的发展中新兴大国这一国家属性所决定的。
关于中国参与极地治理的身份。有学者明确主张根据距离、交通、影响三大指标，构建中国的“近北极国家”身份以更好地参与北极治理。中国不应被动地接受非北极国家的称呼，应该让国际社会（包括北极国家和北极地区之外的国家）认识到广大非北极国家之间的巨大差异，尤其是接近北极地区的一类国家的特殊性。当然，“近北极国家”的身份是对中国所具有的在与北极地区相关的部分地缘政治性质与特征的概括，这一身份并不改变中国原有的属性，不改变也不增加国际法赋予中国的参与北极事务的权利与地位。身份认同是一个过程，自我认知、他者的接受直至集体认同都需要过程。中国“近北极国家”身份构建的过程将是一个充满困难的过程，是一个交涉、磨合甚至斗争的过程。由于认同过程的复杂性和长久性，中国在建构“近北极国家”身份时，需有足够的耐心和大量细致的努力，不可急于求成。
关于参与极地治理的方式和途径。有学者指出，中国要积极处理三类关系，一是被排斥和被需要的关系，在某些治理领域北极国家排斥中国，而在另一些领域又需要中国。二是要处理好平衡全球利益与中国发展利益的关系。三是治理目标和路径的选择关系。至于具体的参与路径则包括：直接参与北极治理的区域组织（如北极理事会）及相关全球性组织（如国际海事组织关于极地航运的工作领域）；因实质性存在（旅游、科考、商业活动、基础设施建设等）而参与治理；作为全球最大的市场和北极航道最重要的使用者，中国可以市场为杠杆参与治理；以双边伙伴关系为杠杆参与治理等。
鉴于中国与主要北极国家间均维系着良好的双边关系，部分学者就具体的北极双边合作领域和方式展开进一步探讨。对于中美北极合作，有学者指出两国可在全球层面（如气候变化领域）加强合作；在次国家/区域层面则应加强中美地方在北方论坛中的合作，此外中美科学家之间也应密切合作。还有学者建议，应通过中美海洋法和极地事务对话加强两国在极地治理问题上的共识和互信。对于中俄北极合作，有学者认为，俄罗斯是北极资源和航道最大所属国，中国则是世界的外贸大国，而且也是主要的油气进口国，两国在北极资源开发和航道利用方面加强合作将是双赢局面。对于中加北极合作，有学者认为，中国应加强与加拿大努纳武特自治政府的合作。努纳武特幅员辽阔，资源丰富，具有广阔的开发前景，加上其原住民自身强烈的发展意愿，自治政府开放的政策环境，可作为中国参与北极的最佳跳板。对于中国与北欧五国的合作，有学者建议，应适应全球治理社会化的发展趋势，除我政府部门外，包括社会、企业、团体甚至个人等，从多边、双边、二轨等各方面，加大投入，同时排除一些政治性的干扰，推进中国与北欧国家的北极合作。
对于中国参与极地治理的一些基础性数据分析工作，还有学者从不同学科角度进行了分析。有学者建议，为更好地掌握北极地区的安全态势、发展水平、合作空间以及其他主要国家和国际组织在北极的存在与相关活动，应针对北极圈、环北极、近北极、外北极等不同层次的分析对象，从北极圈内部变化、自内向外的影响、外部动向以及由外而内的影响等四个视角，构建一个较为系统的中国北极跟踪监测与评估系统。还有学者从文献计量学的角度，认为北极人文社科研究体现出多学科交叉渗透的特点，自然科学的研究方法、研究工具，对北极人文社科研究的影响很大。
此次研讨会的召开适逢我国首次极地考察工作会议闭幕不久，充分体现了自然科学与社会科学的结合、信息支撑体系与极地社科研究团队的结合以及学者和政府部门之间的结合，对中国的极地战略研究将是一个极大的促进。