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【摘 要】人民大学章程在第一章总则中简明扼要地确定学校实行党委领导下的校长负责制。在第二章管理体制和组织机构中，首先具体确定党委主要职责及党委会议事决策规则。其次，确定校长是学校的法定代表人和行政负责人，并明确其主要职责及校长办公会议事决策规则。最后，统一为党委领导下的校长负责制。在章程行文中忽略了会议主持人重要性和章程“根本大法”的地位。
【关键词】党委领导下的校长负责制 章程 议事规则 会议主持人
建国以来，我国高校领导体制几经变迁。1989年，中央决定公办高校实行党委领导下的校长负责制。1999年1月1日起施行的《中华人民共和国高等教育法》（以下简称“《高等教育法》”）以法律形式明确了这一领导体制。2012年1月1日起施行的《高等学校章程制定暂行办法》（以下简称“《章程制定暂行办法》”）强调了这一领导体制在大学章程中应有的地位与作用。
一、坚持党委领导下的校长负责制的重大意义
（一）这是《中国共产党普通高等学校基层党组织工作条例》（以下简称“《工作条例》”）的部署。《工作条例》第三条明确规定，“高等学校实行党委领导下的校长负责制。高等学校党的委员会统一领导学校工作，支持校长按照《中华人民共和国高等教育法》的规定积极主动、独立负责地开展工作，保证教学、科研、行政管理等各项任务的完成。高等学校党的委员会实行民主集中制，健全集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定；委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。”
（二）这是《高等教育法》的规定。《高等教育法》第三十九条规定，“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权。”
（三）这是《章程制定暂行办法》的规定。《章程制定暂行办法》第九条第一款明确规定，“章程应当依照法律及其他有关规定，健全中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制的具体实施规则、实施意见，规范学校党委集体领导的议事规则、决策程序，明确支持校长独立负责地行使职权的制度规范。”
第二款“章程应当明确校长作为学校法定代表人和主要行政负责人，全面负责教学、科学研究和其他管理工作的职权范围；规范校长办公会议或者校务会议的组成、职责、议事规则等内容。”
党委领导下的校长负责制实行25年来，保证了我国高等学校社会主义办学方向，推动了中国特色现代大学制度的构建，为高等教育的快速发展和高等学校的持续稳定，提供了根本保证。实践证明，这个制度是符合中国国情且行之有效的。然而25年来，这一领导体制在实行过程中也存在一些问题。如，有些同志在表述中和实践中人为分割“党委领导”与“校长负责”这一有机整体。又如，党委和校长的职责、职权界定还不够明晰，党委会（常委会）和校长办公会等议决事项和程序还不够规范，导致少数高校领导班子不够和谐，影响了整体功能的发挥。
二、党委领导下的校长负责制的体例形式和内容
人民大学章程采取在第一章总则中简明扼要地确定学校实行党委领导下的校长负责制。“第六条 学校实行中国共产党中国人民大学委员会领导下的校长负责制。”“第七条 学校坚持党委领导、校长负责、教授治学、民主管理，坚持依法治校，坚持以师生为本，尊重学术自由，实行党务公开、校务公开和信息公开制度，依法接受监督。”
（一）党委领导的体现与落实
在第二章管理体制和组织机构中，首先具体确定党委主要职责及党委会议事、决策规则。
八大块主要职责集中于政治领导、思想领导和组织领导。政治领导就是要贯彻落实党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，培养德智体美全面发展的中国特色社会主义事业合格建设者和可靠接班人。思想领导就是要用中国特色社会主义理论和社会主义核心价值观武装师生员工的头脑，切实加强对师生员工的思想教育，加强大学文化建设，凝聚人心，凝聚力量，办好社会主义大学。组织领导就是要加强党的组织建设，坚持党管干部和党管人才的原则，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，带领师生员工实现学校的发展目标。除了政治领导、思想领导和组织领导之外，还有一项就是“审议确定学校基本管理制度，讨论决定涉及学校改革发展稳定以及教学、科研、行政管理中的重大事项。”确定基本管理制度和重大事项由党委决定，切实保证了党的领导在人民大学的具体贯彻落实。与《工作条例》第十条中高等学校党的委员会主要职责相比较，两者内容都是八项。而且，《人民大学章程》除了个别字词进行调整之外，全部照搬过来。
党委会议事决策规则明确规定了几项内容：
1.常委会代行全委会职责：在中国共产党中国人民大学委员会全体会议闭会期间，其职责由其常务委员会履行。
2.会议主持人：党委会和党委常委会由党委书记主持。
3.会议有效的必要条件：实际到会人数达到应到会人数的4/5以上方可召开。
4.做出决定的充分条件：党委会和党委常委会采取表决制作出决定，赞成人数超过应到会人数的1/2方为通过；重大议题或干部人事任免事项的表决采取票决制，赞成票超过应到会人数的2/3方为通过。
（二）校长负责制的体现与落实
其次，确定校长是学校的法定代表人和行政负责人。《高等教育法》第四十一条规定：“高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作。”校长在党委领导下全面负责学校的教学、科研和其他行政管理工作，具体落实为校长的七大块主要职责：涵盖了拟定学校总体发展规划、整体运行方案和重大改革实施方案；有关学校招生、教学、科研、社会服务、管理运行的各项工作，审定相关规章制度；拟订内部组织机构的设置方案，推荐副校长人选，任免内部组织机构的负责人；教师聘任与学生学籍管理；学校经费预算、资产管理及筹措办学经费；主持校长办公会议；以及其他需要由校长决定的重要事项。在这里，人大校长全面负责了学校教学、科研和其他行政管理各项事宜。 与《高等教育法》相比较，《人民大学章程》与时俱进地增加了两个内容“拟定重大改革实施方案”和“积极筹措办学经费”。“拟定重大改革实施方案”强调了校长对重大改革事宜的掌控。随着高等教育现代化进程的不断推进，高等教育改革的难点和重点已经由改善外部环境，向大学内部治理结构的完善和现代大学制度的建立逐渐转移。《人民大学章程》在党委主要职责与校长主要职责上采取的是沿袭旧有规定的策略，而对“重大改革方案”单独提出来，并加以明确拟定方案权属于校长。这表明了人民大学对改革的重视和坚持，将重大改革的建议权赋予了校长。而校党委对重大改革保留了同意权与否决权。这与校党委坚持社会主义办学方向，发挥领导核心作用的目标与地位是相称的。“积极筹措办学经费”是正面应对广纳社会资源这个世界各国高校办学的共同趋势。2010年3月4日，全国政协委员、清华大学校长顾秉林语称自己“就像丐帮帮主，得到处找钱”。“国家每年投入大约10亿元，占清华大学总经费20%；教授们申请各种科研经费，占40%；剩下的就是大学科研成果转化、社会捐款等项目。”i这一实例与研究成果相一致。“20年来我国大学办学经费来源渠道从一元逐渐走向多元，非财政性教育经费所占的比重逐渐增大。我国大学应寻找和形成学校资源优势，树立大学资源依赖中的主动形象；探索推进办学经费渠道多元化，形成大学在资源依赖中的主体地位；积极调适大学内外部关系，增强大学在资源依赖中的主动适应性。”校长比校党委会更加灵活，有助于增强大学在资源依赖中的主动适应性。同时，由校长出面“化缘”既与校长主抓教学、科研的职责定位一致，也更具说服力，容易争取各种资源的支持。
同时，简明扼要地规定了校长办公会的议事规则：
1.会议主持人：校长办公会由校长主持。
2.会议有效的必要条件：实际到会人数达到应到会人数的4/5以上方可召开。
3.会议决定的产生：会议决议根据多数人的意见作出；
4.校长的最后决定权。《高等教育法》第四十一条规定了校长负责的实现方式是：“高等学校的校长主持校长办公会议或者校务会议，处理前款规定的有关事项（学校的教学、科学研究和其他行政管理工作中的有关事项）。”“主持”的含义是“负责掌握和处理”。人民大学章程第二十八条第二款：“校长认为多数人的意见不正确的，可以决定另行讨论，也可以由其本人最后决定，但多数人的意见应记入会议记录。”既保证校长独立负责地行使职权，也以“多数人的意见应记入会议记录”的方式使得多数人的意见有据可查；做到了决策的高效、民主、科学。
（三）统一为党委领导下的校长负责制
最后，章程在第二十九条规定：“学校重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金的使用等重大问题，由学校党、政领导班子集体研究决定。”由党委主要职责与校长主要职责分列而明确党委领导的内容与校长的职权所在，最后统一到“三重一大”问题由学校党、政领导班子集体研究决定。“坚持党的领导在实践中要克服两种倾向：一种倾向是党委的领导核心地位不落实不到位，党委只管党务工作，学校发展中的重大问题都只由校长和行政班子来决定；另一种是党委过多地干预行政工作，校长无法行使职权，造成党政之间矛盾重重，不仅没有加强党的领导反而削弱了党的领导。这两种倾向都要注意克服。”“校长负责在实践中要克服两种倾向：一种是过分地强调校长依法行使权力，不能自觉的接受党委的领导，一些重大问题不经党委集体讨论，个人说了算。另一种是校长不能独立负责地开展工作，党委作出决策后，不能有效地组织实施，工作被动，影响学校的改革发展。”
三、章程立法技术上的疏漏及补救
人民大学章程没有明确党委书记（校长）无法履职情况下的党委会与党委常委会（校长办公会）的主持人。下面以党委书记为例，进行分析论证。在党委书记无法履职的情况下，党委会与党委常委会将因缺乏主持人而无法召开。学校的各项重大工作将会陷入停顿。那么，能否在章程以外的议事规则等学校内部管理制度规定某校领导代行党委书记职权的内容？不能，原因如下：
1.大学章程是高等学校的“根本大法”。章程以外的议事规则与管理制度都是对章程的贯彻落实，是章程的衍生物，都是下位法。根据“下位法不能对抗上位法”的原理，章程以外的学校规章制度都是不能变更章程的规定。
2.党委书记无法授权他人代行职权。因为章程仅仅明确规定党委会和党委常委会由党委书记主持，并无授权任何人代行党委书记职权。此时，党委书记作为党委会和党委常委会的主持人具有唯一性和排他性。而且党委书记作为职责承担者，在章程没有授权他在无法履职的情况下委托他人（校长、党委副书记）代行职权的情况下，就不能授权他人代行职权。
为了避免会议主持人立法技术上的缺陷，章程行文上可以采取几种技术处理：1.直接忽略会议主持人，由单独的议事规则确定。《上海外国语大学章程》就没有写明校党委会及其常务委员会的会议主持人。2.在章程中进行授权委托。《东南大学章程》第三十九条，“校长办公会议由校长召集和主持，对学校行政工作重要事项进行处理和决策。校长因特殊原因不能与会时，由党委书记或校长指定的副校长召集和主持。”
四、结论
人民大学章程采取在第一章总则中简明扼要地确定学校实行党委领导下的校长负责制。在第二章管理体制和组织机构中，首先具体确定党委主要职责及党委会议事决策规则。其次，确定校长是学校的法定代表人和行政负责人，并明确其主要职责及校长办公会议事决策规则。最后，统一为党委领导下的校长负责制。《中国共产党普通高等学校基层党组织工作条例》与《高等教育法》是在大学章程中具体落实党委领导下的校长负责制的重要参考。这样的体例与内容安排，是值得学习借鉴的。同时，要在章程中明白规定，党委会（党委常委会）和校长办公会议法定会议主持人无法履职的替补方法或者人选。
作者简介：刘崇锤（1985-），男（汉族），浙江苍南人，温州职业技术学院文字秘书、研究实习员。
[1]中国新闻网：http：//www.chinanews.com/gn/news/2010/03-05/2153917.shtml
[2]王顶明：我国高校办学经费来源分析与思考——基于资源依赖理论[J].中国人民大学教育学刊，2012（03）
[3]欧阳淞：高等学校实行党委领导下的校长负责制的实践与思考[J].红旗文稿，2011（5）
【关键词】党委领导下的校长负责制 章程 议事规则 会议主持人
建国以来，我国高校领导体制几经变迁。1989年，中央决定公办高校实行党委领导下的校长负责制。1999年1月1日起施行的《中华人民共和国高等教育法》（以下简称“《高等教育法》”）以法律形式明确了这一领导体制。2012年1月1日起施行的《高等学校章程制定暂行办法》（以下简称“《章程制定暂行办法》”）强调了这一领导体制在大学章程中应有的地位与作用。
一、坚持党委领导下的校长负责制的重大意义
（一）这是《中国共产党普通高等学校基层党组织工作条例》（以下简称“《工作条例》”）的部署。《工作条例》第三条明确规定，“高等学校实行党委领导下的校长负责制。高等学校党的委员会统一领导学校工作，支持校长按照《中华人民共和国高等教育法》的规定积极主动、独立负责地开展工作，保证教学、科研、行政管理等各项任务的完成。高等学校党的委员会实行民主集中制，健全集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定；委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。”
（二）这是《高等教育法》的规定。《高等教育法》第三十九条规定，“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权。”
（三）这是《章程制定暂行办法》的规定。《章程制定暂行办法》第九条第一款明确规定，“章程应当依照法律及其他有关规定，健全中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制的具体实施规则、实施意见，规范学校党委集体领导的议事规则、决策程序，明确支持校长独立负责地行使职权的制度规范。”
第二款“章程应当明确校长作为学校法定代表人和主要行政负责人，全面负责教学、科学研究和其他管理工作的职权范围；规范校长办公会议或者校务会议的组成、职责、议事规则等内容。”
党委领导下的校长负责制实行25年来，保证了我国高等学校社会主义办学方向，推动了中国特色现代大学制度的构建，为高等教育的快速发展和高等学校的持续稳定，提供了根本保证。实践证明，这个制度是符合中国国情且行之有效的。然而25年来，这一领导体制在实行过程中也存在一些问题。如，有些同志在表述中和实践中人为分割“党委领导”与“校长负责”这一有机整体。又如，党委和校长的职责、职权界定还不够明晰，党委会（常委会）和校长办公会等议决事项和程序还不够规范，导致少数高校领导班子不够和谐，影响了整体功能的发挥。
二、党委领导下的校长负责制的体例形式和内容
人民大学章程采取在第一章总则中简明扼要地确定学校实行党委领导下的校长负责制。“第六条 学校实行中国共产党中国人民大学委员会领导下的校长负责制。”“第七条 学校坚持党委领导、校长负责、教授治学、民主管理，坚持依法治校，坚持以师生为本，尊重学术自由，实行党务公开、校务公开和信息公开制度，依法接受监督。”
（一）党委领导的体现与落实
在第二章管理体制和组织机构中，首先具体确定党委主要职责及党委会议事、决策规则。
八大块主要职责集中于政治领导、思想领导和组织领导。政治领导就是要贯彻落实党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，培养德智体美全面发展的中国特色社会主义事业合格建设者和可靠接班人。思想领导就是要用中国特色社会主义理论和社会主义核心价值观武装师生员工的头脑，切实加强对师生员工的思想教育，加强大学文化建设，凝聚人心，凝聚力量，办好社会主义大学。组织领导就是要加强党的组织建设，坚持党管干部和党管人才的原则，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，带领师生员工实现学校的发展目标。除了政治领导、思想领导和组织领导之外，还有一项就是“审议确定学校基本管理制度，讨论决定涉及学校改革发展稳定以及教学、科研、行政管理中的重大事项。”确定基本管理制度和重大事项由党委决定，切实保证了党的领导在人民大学的具体贯彻落实。与《工作条例》第十条中高等学校党的委员会主要职责相比较，两者内容都是八项。而且，《人民大学章程》除了个别字词进行调整之外，全部照搬过来。
党委会议事决策规则明确规定了几项内容：
1.常委会代行全委会职责：在中国共产党中国人民大学委员会全体会议闭会期间，其职责由其常务委员会履行。
2.会议主持人：党委会和党委常委会由党委书记主持。
3.会议有效的必要条件：实际到会人数达到应到会人数的4/5以上方可召开。
4.做出决定的充分条件：党委会和党委常委会采取表决制作出决定，赞成人数超过应到会人数的1/2方为通过；重大议题或干部人事任免事项的表决采取票决制，赞成票超过应到会人数的2/3方为通过。
（二）校长负责制的体现与落实
其次，确定校长是学校的法定代表人和行政负责人。《高等教育法》第四十一条规定：“高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作。”校长在党委领导下全面负责学校的教学、科研和其他行政管理工作，具体落实为校长的七大块主要职责：涵盖了拟定学校总体发展规划、整体运行方案和重大改革实施方案；有关学校招生、教学、科研、社会服务、管理运行的各项工作，审定相关规章制度；拟订内部组织机构的设置方案，推荐副校长人选，任免内部组织机构的负责人；教师聘任与学生学籍管理；学校经费预算、资产管理及筹措办学经费；主持校长办公会议；以及其他需要由校长决定的重要事项。在这里，人大校长全面负责了学校教学、科研和其他行政管理各项事宜。 与《高等教育法》相比较，《人民大学章程》与时俱进地增加了两个内容“拟定重大改革实施方案”和“积极筹措办学经费”。“拟定重大改革实施方案”强调了校长对重大改革事宜的掌控。随着高等教育现代化进程的不断推进，高等教育改革的难点和重点已经由改善外部环境，向大学内部治理结构的完善和现代大学制度的建立逐渐转移。《人民大学章程》在党委主要职责与校长主要职责上采取的是沿袭旧有规定的策略，而对“重大改革方案”单独提出来，并加以明确拟定方案权属于校长。这表明了人民大学对改革的重视和坚持，将重大改革的建议权赋予了校长。而校党委对重大改革保留了同意权与否决权。这与校党委坚持社会主义办学方向，发挥领导核心作用的目标与地位是相称的。“积极筹措办学经费”是正面应对广纳社会资源这个世界各国高校办学的共同趋势。2010年3月4日，全国政协委员、清华大学校长顾秉林语称自己“就像丐帮帮主，得到处找钱”。“国家每年投入大约10亿元，占清华大学总经费20%；教授们申请各种科研经费，占40%；剩下的就是大学科研成果转化、社会捐款等项目。”i这一实例与研究成果相一致。“20年来我国大学办学经费来源渠道从一元逐渐走向多元，非财政性教育经费所占的比重逐渐增大。我国大学应寻找和形成学校资源优势，树立大学资源依赖中的主动形象；探索推进办学经费渠道多元化，形成大学在资源依赖中的主体地位；积极调适大学内外部关系，增强大学在资源依赖中的主动适应性。”校长比校党委会更加灵活，有助于增强大学在资源依赖中的主动适应性。同时，由校长出面“化缘”既与校长主抓教学、科研的职责定位一致，也更具说服力，容易争取各种资源的支持。
同时，简明扼要地规定了校长办公会的议事规则：
1.会议主持人：校长办公会由校长主持。
2.会议有效的必要条件：实际到会人数达到应到会人数的4/5以上方可召开。
3.会议决定的产生：会议决议根据多数人的意见作出；
4.校长的最后决定权。《高等教育法》第四十一条规定了校长负责的实现方式是：“高等学校的校长主持校长办公会议或者校务会议，处理前款规定的有关事项（学校的教学、科学研究和其他行政管理工作中的有关事项）。”“主持”的含义是“负责掌握和处理”。人民大学章程第二十八条第二款：“校长认为多数人的意见不正确的，可以决定另行讨论，也可以由其本人最后决定，但多数人的意见应记入会议记录。”既保证校长独立负责地行使职权，也以“多数人的意见应记入会议记录”的方式使得多数人的意见有据可查；做到了决策的高效、民主、科学。
（三）统一为党委领导下的校长负责制
最后，章程在第二十九条规定：“学校重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金的使用等重大问题，由学校党、政领导班子集体研究决定。”由党委主要职责与校长主要职责分列而明确党委领导的内容与校长的职权所在，最后统一到“三重一大”问题由学校党、政领导班子集体研究决定。“坚持党的领导在实践中要克服两种倾向：一种倾向是党委的领导核心地位不落实不到位，党委只管党务工作，学校发展中的重大问题都只由校长和行政班子来决定；另一种是党委过多地干预行政工作，校长无法行使职权，造成党政之间矛盾重重，不仅没有加强党的领导反而削弱了党的领导。这两种倾向都要注意克服。”“校长负责在实践中要克服两种倾向：一种是过分地强调校长依法行使权力，不能自觉的接受党委的领导，一些重大问题不经党委集体讨论，个人说了算。另一种是校长不能独立负责地开展工作，党委作出决策后，不能有效地组织实施，工作被动，影响学校的改革发展。”
三、章程立法技术上的疏漏及补救
人民大学章程没有明确党委书记（校长）无法履职情况下的党委会与党委常委会（校长办公会）的主持人。下面以党委书记为例，进行分析论证。在党委书记无法履职的情况下，党委会与党委常委会将因缺乏主持人而无法召开。学校的各项重大工作将会陷入停顿。那么，能否在章程以外的议事规则等学校内部管理制度规定某校领导代行党委书记职权的内容？不能，原因如下：
1.大学章程是高等学校的“根本大法”。章程以外的议事规则与管理制度都是对章程的贯彻落实，是章程的衍生物，都是下位法。根据“下位法不能对抗上位法”的原理，章程以外的学校规章制度都是不能变更章程的规定。
2.党委书记无法授权他人代行职权。因为章程仅仅明确规定党委会和党委常委会由党委书记主持，并无授权任何人代行党委书记职权。此时，党委书记作为党委会和党委常委会的主持人具有唯一性和排他性。而且党委书记作为职责承担者，在章程没有授权他在无法履职的情况下委托他人（校长、党委副书记）代行职权的情况下，就不能授权他人代行职权。
为了避免会议主持人立法技术上的缺陷，章程行文上可以采取几种技术处理：1.直接忽略会议主持人，由单独的议事规则确定。《上海外国语大学章程》就没有写明校党委会及其常务委员会的会议主持人。2.在章程中进行授权委托。《东南大学章程》第三十九条，“校长办公会议由校长召集和主持，对学校行政工作重要事项进行处理和决策。校长因特殊原因不能与会时，由党委书记或校长指定的副校长召集和主持。”
四、结论
人民大学章程采取在第一章总则中简明扼要地确定学校实行党委领导下的校长负责制。在第二章管理体制和组织机构中，首先具体确定党委主要职责及党委会议事决策规则。其次，确定校长是学校的法定代表人和行政负责人，并明确其主要职责及校长办公会议事决策规则。最后，统一为党委领导下的校长负责制。《中国共产党普通高等学校基层党组织工作条例》与《高等教育法》是在大学章程中具体落实党委领导下的校长负责制的重要参考。这样的体例与内容安排，是值得学习借鉴的。同时，要在章程中明白规定，党委会（党委常委会）和校长办公会议法定会议主持人无法履职的替补方法或者人选。
作者简介：刘崇锤（1985-），男（汉族），浙江苍南人，温州职业技术学院文字秘书、研究实习员。
[1]中国新闻网：http：//www.chinanews.com/gn/news/2010/03-05/2153917.shtml
[2]王顶明：我国高校办学经费来源分析与思考——基于资源依赖理论[J].中国人民大学教育学刊，2012（03）
[3]欧阳淞：高等学校实行党委领导下的校长负责制的实践与思考[J].红旗文稿，2011（5）