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摘要:本文从政府投资项目实行代建制的历史沿革开始阐述，重点分析了政府代建制项目财务管理的主要内容以及其重要的作用，为项目实施的管理者和财务工作者提供了参考。最后，本文也通过研究及长期的经验积累，介绍了通过有效的财务管理实现代建制项目投资控制目标的一些经验。
关键词:政府投资;代建制项目;财务管理
一、政府投资项目实行代建制的历史沿革。
工程项目实施代建制就是指,是由项目出资人委托有相应资质的项目代建人对项目的可行性研究、勘察、设计、监理、施工等全过程进行管理，并按照建设项目工期和设计要求完成建设任务，直至项目竣工验收后交付使用人的项目建设管理模式。其特点是由过去工程自管型的小生产管理方式向项目专业化转变，项目的工程技术及管理手段也趋于现代化。工程项目代建制度是国际上通常采用的一种工程项目管理模式。2004年，国务院颁布的《关于投资体制改革的决定》中提出,对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”， 即通过招标等方式，选择专业化的工程管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交使用单位,这样代建制才在我国逐步推行。
从代建制这几年推行的实际效果来看,政府推行代建制的主要目的是为了有效解决投资项目“建设、管理、使用”三位一体的弊端，解决长期困扰管理层的超规模、超标准、超概算现象，真正从源头上防治和减少腐败滋生，从制度上保证政府资金的安全性和有效性。为此，代建项目的财务管理作为代建项目投资控制的重要环节，必须发挥应有的作用，才能保证代建项目控制投资功能的实现。
二、政府投资代建制项目财务管理所涉及的主要内容及其作用
1.会计核算管理
项目的会计核算管理是项目财务管理的一项重要内容，主要任务是以项目实际发生的财政支付为依据，通过归集项目财政资金在审批支付过程中的审批依据、发票、单据等原始凭证，编制项目的基建会计报表，实现准确核算项目建设成本、费用等要素，如实反映和监督财政预算资金的使用情况及结果。
2.工程款项的划拨
由于政府投资的代建项目涉及的审批部门较多，包括监理单位、代建单位、委托单位（将来项目使用的单位）、政府的代建管理单位、财政部门等多个审批部门，因此，设计好项目的请款审批流程，使涉及付款的审批及流程畅顺、依据充分，并根据不同的项目特点进行调整，使项目工程款项的支付审批流程能满足工程进度的要求。
3.对合同支付的控制
财务审核作为代建项目付款流程控制审核的重要一环，在支付材料的审核上主要要把握。
(1)对于工程服务类的合同，付款条件是否达到，包括合同要求提交的服务工作成果、服务工作进度等；履约保函或保证金是否已按合同要求提交；是否提供了与请款金额相同的合法发票；收款人、收款账号等要素是否与服务合同约定的一致等。
(2)对于工程施工、机电安装类的合同，主要审核请款金额是否与监理单位审核认可的工作量一致；工程节点是否按工期的要求达到，该扣回的预付款或保质金是否已在请款中抵扣；履约保函或保证金是否已按合同要求提交；是否提供了与请款金额相同的合法发票；收款人、收款账号等要素是否与合同约定的一致等。
4.对设计变更、合同变更的管理
在大型的基建项目中，设计变更和合同变更在项目实施的过程中是较为普遍的现象，而对这类变更的控制，除了技术部门要对其变更的原因与功能变化的必要性作审核之外，作为项目财务管理的职能，要从两个方面进行把握。
(1)单项工程的变更或累计发生的变更是否达到或超过单项工程合同金额的10%，对于超过单项合同10%的变更，需要谨慎处理。因为按照财政支付的相关规定，单项工程合同变更超过10%的，需要经过财政评审后确认具体金额后才能拨付，因此，即使技术部门确认了该类变更，在财政资金支付上也不能立即支付，需协调相关单位组织送审材料，先对单项工程进行财政评审，避免出现不能支付而在工程进度上产生矛盾；
(2)项目累计的工程合同变更如果接近工程概算的金额，则要提醒工程造价部门，对整个项目的总体投资要重新进行调整，避免因个别单项工程的设计变更或合同变更造成总投资的超支。根据相关代建法规的规定，如果代建项目超投资，在没得到发改委确认的前提下，项目代建单位要对超支的金额负担赔偿责任。
5.对保函、保证金的管理
根据《关于印发广东省政府投资省属非经营性项目代建管理办法（试行）的通知》（粤府[2006]12号文）的精神，代建单位在签订合同前，需要向省代建项目管理部门提供银行出具的不低于工程估算总投资10%的银行履约保函。这就表明，代建单位要承担很大的履约风险，而为防范这种履约风险，对作为项目的代建单位风险的防范和化解，项目的财务管理需把项目保函和保证金纳入到规范管理的范围。管理的内容主要包括确定需要提交保函和保证金的合同、保函的规范格式、保函的有效性和时效性、保函和保证金的具体管理流程、建立台账并定期清理等工作。
6.对工程竣工财务决算的管理
代建项目的工程竣工财务决算是项目工程决算中的一项重要内容，是正确核定代建项目固定资产价值，反映竣工项目建设成果的文件，是办理代建项目资产移交的依据。对这方面的财务管理主要包括编制财务决算的时效性、准确性和完整性，根据财政部《基本建设财务管理规定》的要求，建设单位应在项目竣工后3个月内，组织专门人员，及时完成竣工财务决算的编制工作，并做到数字准确，内容完整。
三、对通过有效的财务管理实现代建制项目投资控制目标的一些经验
第一，代建项目的基建设账是根据《基本建设单位会计制度》的规定设置和使用会计科目，不得自行编造、更改会计科目，但可根据会计制度规定和业务管理的实际需要设置明细科目。以“待摊投资”科目为例，二级科目在制度上已经相应作了较明细的设定，但在实际工作中仍未能满足投资控制的需求，因此，在设置二级科目上，从投资控制的角度出发，最好是以项目概算和签订的合同为起点，以概算和签订的合同为依据进行设定。
通过合理地设置明细科目，一方面可配合其他工程与预算部门，在项目实施的前期提前将相关投资控制指标进行层层分解，将总投资控制在概算以内；另一方面在项目实施过程中可方便明晰地根据进度与项目的概算进行对比，以确定项目的实际用款进度有否超概或接近超概，实现项目投资的动态控制。
第二，对设计变更与合同变更要给予高度关注，防止工程单位通过变更加大工作量，也防止引起工程支付纠纷。
可根据变更金额设置设计变更与合同变更的三级审批制度，即变更不超过签订合同金额1%的变更申请由项目现场项目经理审批；超过1%不足3%的变更由代建单位审批；超过金额3%的变更由政府代建管理部门、委托单位和代建单位共同审批确认，以确保设计变更和合同变更不构成对项目概算的影响。
第三，对项目前期费用及建设单位管理费的使用要制订资金使用计划。项目的前期费用及建设单位管理费是建设单位为推进项目前期工作而发生的专项费用，由于该笔资金一般由财政先行划拨给代建单位，以便于其在项目前期开展工作。作为代建单位应就该项费用制订好资金使用计划，一方面可以防止该项费用被挪用或挤占，另一方面可以根据计划用款，确保该项费用不会发生超支。
第四，与财政部门、委托单位的定期核对相关资金台账非常重要。由于项目进度支付审批的时间较长，财政资金拨付后，相关的银行单据根据国库支付的有关规定，还要转给委托单位后，委托单位再送回代建单位，整个流程由支付的提出到相关票据凭证的最终归集，需要近两个月的时间，而如果在流程中发生退票、资料退回、批准拨付的金额少于申请金额等情况时，财务管理的工作到位会相应滞后。因此，每月初抓紧与财政部门与委托部门的账目核对非常关键，可以及时发现在支付流程和财政资金拨付流程中的问题，及时处理。
第五，对项目的财政资金的落实与项目用款进度的时间要给予高度关注。政府投资项目由于牵涉到财政资金，年度的财政投资均要经过省、市的人大会议确定后才能划拨，而通常这段时间为每年的2—4月份，如果在资金的安排与项目支付进度的配比不处理好，会涉及到项目正常的进度款无法按合同或工程实际进度的需求落实，轻则拖延进度、需施工单位或其他参建单位垫付资金，严重的甚至会导致工人上访、影响社会稳定等问题。因此，对项目进度款支付的计划要考虑到这类资金来源落实的问题，避免对工程进度产生不必要的影响。
关键词:政府投资;代建制项目;财务管理
一、政府投资项目实行代建制的历史沿革。
工程项目实施代建制就是指,是由项目出资人委托有相应资质的项目代建人对项目的可行性研究、勘察、设计、监理、施工等全过程进行管理，并按照建设项目工期和设计要求完成建设任务，直至项目竣工验收后交付使用人的项目建设管理模式。其特点是由过去工程自管型的小生产管理方式向项目专业化转变，项目的工程技术及管理手段也趋于现代化。工程项目代建制度是国际上通常采用的一种工程项目管理模式。2004年，国务院颁布的《关于投资体制改革的决定》中提出,对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”， 即通过招标等方式，选择专业化的工程管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交使用单位,这样代建制才在我国逐步推行。
从代建制这几年推行的实际效果来看,政府推行代建制的主要目的是为了有效解决投资项目“建设、管理、使用”三位一体的弊端，解决长期困扰管理层的超规模、超标准、超概算现象，真正从源头上防治和减少腐败滋生，从制度上保证政府资金的安全性和有效性。为此，代建项目的财务管理作为代建项目投资控制的重要环节，必须发挥应有的作用，才能保证代建项目控制投资功能的实现。
二、政府投资代建制项目财务管理所涉及的主要内容及其作用
1.会计核算管理
项目的会计核算管理是项目财务管理的一项重要内容，主要任务是以项目实际发生的财政支付为依据，通过归集项目财政资金在审批支付过程中的审批依据、发票、单据等原始凭证，编制项目的基建会计报表，实现准确核算项目建设成本、费用等要素，如实反映和监督财政预算资金的使用情况及结果。
2.工程款项的划拨
由于政府投资的代建项目涉及的审批部门较多，包括监理单位、代建单位、委托单位（将来项目使用的单位）、政府的代建管理单位、财政部门等多个审批部门，因此，设计好项目的请款审批流程，使涉及付款的审批及流程畅顺、依据充分，并根据不同的项目特点进行调整，使项目工程款项的支付审批流程能满足工程进度的要求。
3.对合同支付的控制
财务审核作为代建项目付款流程控制审核的重要一环，在支付材料的审核上主要要把握。
(1)对于工程服务类的合同，付款条件是否达到，包括合同要求提交的服务工作成果、服务工作进度等；履约保函或保证金是否已按合同要求提交；是否提供了与请款金额相同的合法发票；收款人、收款账号等要素是否与服务合同约定的一致等。
(2)对于工程施工、机电安装类的合同，主要审核请款金额是否与监理单位审核认可的工作量一致；工程节点是否按工期的要求达到，该扣回的预付款或保质金是否已在请款中抵扣；履约保函或保证金是否已按合同要求提交；是否提供了与请款金额相同的合法发票；收款人、收款账号等要素是否与合同约定的一致等。
4.对设计变更、合同变更的管理
在大型的基建项目中，设计变更和合同变更在项目实施的过程中是较为普遍的现象，而对这类变更的控制，除了技术部门要对其变更的原因与功能变化的必要性作审核之外，作为项目财务管理的职能，要从两个方面进行把握。
(1)单项工程的变更或累计发生的变更是否达到或超过单项工程合同金额的10%，对于超过单项合同10%的变更，需要谨慎处理。因为按照财政支付的相关规定，单项工程合同变更超过10%的，需要经过财政评审后确认具体金额后才能拨付，因此，即使技术部门确认了该类变更，在财政资金支付上也不能立即支付，需协调相关单位组织送审材料，先对单项工程进行财政评审，避免出现不能支付而在工程进度上产生矛盾；
(2)项目累计的工程合同变更如果接近工程概算的金额，则要提醒工程造价部门，对整个项目的总体投资要重新进行调整，避免因个别单项工程的设计变更或合同变更造成总投资的超支。根据相关代建法规的规定，如果代建项目超投资，在没得到发改委确认的前提下，项目代建单位要对超支的金额负担赔偿责任。
5.对保函、保证金的管理
根据《关于印发广东省政府投资省属非经营性项目代建管理办法（试行）的通知》（粤府[2006]12号文）的精神，代建单位在签订合同前，需要向省代建项目管理部门提供银行出具的不低于工程估算总投资10%的银行履约保函。这就表明，代建单位要承担很大的履约风险，而为防范这种履约风险，对作为项目的代建单位风险的防范和化解，项目的财务管理需把项目保函和保证金纳入到规范管理的范围。管理的内容主要包括确定需要提交保函和保证金的合同、保函的规范格式、保函的有效性和时效性、保函和保证金的具体管理流程、建立台账并定期清理等工作。
6.对工程竣工财务决算的管理
代建项目的工程竣工财务决算是项目工程决算中的一项重要内容，是正确核定代建项目固定资产价值，反映竣工项目建设成果的文件，是办理代建项目资产移交的依据。对这方面的财务管理主要包括编制财务决算的时效性、准确性和完整性，根据财政部《基本建设财务管理规定》的要求，建设单位应在项目竣工后3个月内，组织专门人员，及时完成竣工财务决算的编制工作，并做到数字准确，内容完整。
三、对通过有效的财务管理实现代建制项目投资控制目标的一些经验
第一，代建项目的基建设账是根据《基本建设单位会计制度》的规定设置和使用会计科目，不得自行编造、更改会计科目，但可根据会计制度规定和业务管理的实际需要设置明细科目。以“待摊投资”科目为例，二级科目在制度上已经相应作了较明细的设定，但在实际工作中仍未能满足投资控制的需求，因此，在设置二级科目上，从投资控制的角度出发，最好是以项目概算和签订的合同为起点，以概算和签订的合同为依据进行设定。
通过合理地设置明细科目，一方面可配合其他工程与预算部门，在项目实施的前期提前将相关投资控制指标进行层层分解，将总投资控制在概算以内；另一方面在项目实施过程中可方便明晰地根据进度与项目的概算进行对比，以确定项目的实际用款进度有否超概或接近超概，实现项目投资的动态控制。
第二，对设计变更与合同变更要给予高度关注，防止工程单位通过变更加大工作量，也防止引起工程支付纠纷。
可根据变更金额设置设计变更与合同变更的三级审批制度，即变更不超过签订合同金额1%的变更申请由项目现场项目经理审批；超过1%不足3%的变更由代建单位审批；超过金额3%的变更由政府代建管理部门、委托单位和代建单位共同审批确认，以确保设计变更和合同变更不构成对项目概算的影响。
第三，对项目前期费用及建设单位管理费的使用要制订资金使用计划。项目的前期费用及建设单位管理费是建设单位为推进项目前期工作而发生的专项费用，由于该笔资金一般由财政先行划拨给代建单位，以便于其在项目前期开展工作。作为代建单位应就该项费用制订好资金使用计划，一方面可以防止该项费用被挪用或挤占，另一方面可以根据计划用款，确保该项费用不会发生超支。
第四，与财政部门、委托单位的定期核对相关资金台账非常重要。由于项目进度支付审批的时间较长，财政资金拨付后，相关的银行单据根据国库支付的有关规定，还要转给委托单位后，委托单位再送回代建单位，整个流程由支付的提出到相关票据凭证的最终归集，需要近两个月的时间，而如果在流程中发生退票、资料退回、批准拨付的金额少于申请金额等情况时，财务管理的工作到位会相应滞后。因此，每月初抓紧与财政部门与委托部门的账目核对非常关键，可以及时发现在支付流程和财政资金拨付流程中的问题，及时处理。
第五，对项目的财政资金的落实与项目用款进度的时间要给予高度关注。政府投资项目由于牵涉到财政资金，年度的财政投资均要经过省、市的人大会议确定后才能划拨，而通常这段时间为每年的2—4月份，如果在资金的安排与项目支付进度的配比不处理好，会涉及到项目正常的进度款无法按合同或工程实际进度的需求落实，轻则拖延进度、需施工单位或其他参建单位垫付资金，严重的甚至会导致工人上访、影响社会稳定等问题。因此，对项目进度款支付的计划要考虑到这类资金来源落实的问题，避免对工程进度产生不必要的影响。