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摘 要：本文以结构功能主义的“AGIL”为分析基础，指出当前我国欠发达地区乡镇政府公务员激励机制中存在的等问题，建议通过改革岗位晋升与流动制度，完善薪酬激励以及规范考核激励等途径提高基层公共部门办事效率，增强乡镇公务员岗位归属感。
关键词：乡镇公务员;激励机制;结构功能主义
中图分类号：F24 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.19.025
良好的激励机制是促进公共部门提高工作效率，切实履行管理与服务职能的有效助推器，而公务员在激励下得以优化的工作水平和工作态度直接关系到区域的整体行政风气，利于实现本区域的长远发展。广大中西部欠发达地区地缘位置缺乏优势，经济发展水平低，乡镇公共部门岗位对高素质人才吸引力有限，在职公务员的激励机制也存在普遍性不足。如何制定有效的欠发达地区乡镇公务员激励机制，充分激发乡镇公务员的工作积极性，促进乡镇政府高效履职，已成为当务之急。
1 结构功能主义理论
管理体制直接影响到职能效果的发挥。作为当代社会科学研究重要范式，结构功能主义可以对系统功能及其结构关系进行合理解释，其代表人物帕森斯基于此提出了“AGIL”四功能模式，即适应（Adaptation）、目标（Goal Attainment）、整合（integration）、潜在模式维持（Latent Pattern Maintenance）。具体来说，适应是系统利用各种手段控制环境并获取资源的“经济系统”;目标是确认目标导向并执行的“政治系统”;整合是系统内各部分协调配合共同合作的“社会整合功能”;潜在模式维持是巩固系统原有模式时刻维持正常运行的“文化维持系统”。基于结构功能主义理论方法，组织结构和功能设计相互影响相互协调以促进系统整体发展，乡镇公务员人力资源管理的激励机制作为实现提高欠发达地区行政水平进而带动经济发展目的的综合性系统也需要匹配的结构保障其功能的实现。因此本文将以结构功能主义的“AGIL”作为研究框架，从经济、政治、社会整合、文化模式维持四个系统出发对激励机制的优化路径进行分析。
2 欠发达地区乡镇公务员激励机制存在问题
2.1 资源落后，薪酬水平对人才吸引力低
为了帮助欠发达地区乡镇公务员更好适应环境，获得相匹配的薪酬资源，可从报酬价值和公平度等方面阐述。
在当前脱贫攻坚工作推进背景下欠发达地区乡镇公务员脱贫指标重、任务多，加班加点成为常事，而《公务员法》规定的补休补助政策在实践中难以真正落实。薪酬的平均主义长期盛行，2001年的建立艰苦边远地区津贴制度到如今仍有很多地区尤其是欠发达乡镇因为财政吃紧难以落实。激励观念保守落后使公务员的需求长期得不到相应的制度设计和方式供给。
公平大体包括外部公平和内部公平两类。从与非公共部门从事类似工作的人员比较的外部公平来看，目前，我国公务员所获报酬与其他岗位相比除了稳定性之外不具明显外部竞争优势;内部公平来看，地方经济水平的落后地区欠发达地区公务员薪酬远低于发达地区。同时目前乡镇公务员普遍采用的职务级别工资制度，同一层级工资趋同让基层任务繁重的人员更容易感到不公，“平均主义”使公务员之间的竞争性减小，薪酬缺乏合理化的差别区间导致工资对基层公务员的诱因不足。对乡镇政府公务员的工作积极性打击较大，激励效果减弱。
2.2 晋升机制僵化，职业发展受阻
为了实现岗位激励的目的，调动资源适应公务员发展规划，激励机制的政治系统可从晋升机制和人员流动性方面入手。
从纵向上看我国行政部门建立在韦伯“金字塔”式的科层结构上，公务员职业发展通道单一，职业发展空间狭隘，稀少的职务晋升台阶在公务员群体中带来激烈的竞争，而乡镇作为“条块政府”中分管“块”的综合性政府公务员队伍庞大，提拔竞争较之分管“条”的具体部门更为激烈，渺茫的晋升希望打压了欠发达地区乡镇干部的干劲和锐气，影响到基层服务效率和质量。从横向上看流动机制存在问题，乡镇政府公务员缺乏交流、轮换，乡镇之间同岗位的交流也无法自主实施，外出访问学习的机会稀少，准入准出存在弊端。
2.3 考核机制不规范，监督作用有限
为了能使激励机制发挥出整体功能，考核与监督的各部分之间应相互配合，实现整合功能。
目前，欠发达地区乡镇考核标准笼统，缺乏可量化的绩效考核指标去衡量公务员的工作，往往以主观印象定性评价。对于公务员工作评估与监督的主体过于单一，绝大多数欠发达地区乡镇政府是由单位的领导班子对一般公务员进行考核，当地群众缺乏畅通的民主参与评价渠道。考核流于形式，实际效力不足也是绩效考核存在的普遍性问题。乡镇召开年终会议不记名式投票考核公务员工作，但投票仅为参考而考核结果的决定权仍归于领导，考核与个人所得之间关联性不足也间接导致了不少乡镇公务员对绩效考核漠不关心，绩效评估失去应有的作用。
2.4 公务员能力与岗位匹配性不强，角色信念感差
维持功能认为系统内部规范保证了系统的稳定和连续。为了使激励机制发挥作用得以长远，维持功能可从能力教育与角色信念感方面阐述。
目前，欠发达地区乡镇工作内容繁杂，对基层工作经验和方法积累要求较高，许多乡镇公务员因其与自身岗位所要求的素质匹配度不够而感到力不从心。工业组织心理学家提出的绩效标准模糊、工作方法或程序模糊以及工作安排模糊三種降低工作效率的角色模糊现象目前在公务员队伍中普遍存在。能力的欠缺性和公职人员角色感知的模糊性大大削弱了公务员的工作动力。
3 提升欠发达地区乡镇公务员激励机制路径分析
3.1 薪酬经济系统
工资福利的经济激励能够帮助改变欠发达地区乡镇公务员工资弱势困境并更好地激励其投身工作。 3.1.1 发挥物质激励，提高工资水平
欠发达地区落后的经济水平使乡镇公务员的薪酬待遇较差，物质条件的缺乏和基层繁重艰苦的工作量不成正比，不利于激发乡镇干部的工作热情。需要重视基层公务员作为“经济人”的合理需求，改变重精神轻物质的激励模式。应在贫困地区乡镇定期对公务员工资水平进行调查，掌握乡镇公务员工资的状态并适时调整，在合理考虑当地财政情况的下全面上调贫困地区乡镇公务员工资水平，加大基础工资的比重，提高老少边穷地区的津贴标准，让薪酬价值充分发挥激励效果，这对于稳固乡镇公务员队伍、吸引优秀人才投入基层工作具有积极意义。
3.1.2 调整和优化乡镇公务员薪酬结构
从上文分析可知，贫困地区乡镇公务员报酬均存在内部和外部的不公平现象，需要对乡镇公务员的报酬机制进行调整和优化增强其内外竞争力。
内部公平上，首先要体现报酬的一致性原则，针对乡镇间因经济条件差异导致的福利差距较大问题，县级政府应平衡对各乡镇的财政投入并适当向贫困、落后、偏远乡镇倾斜，结合当地实际情况附加津贴制度，以额外补偿缩小与发达地区公务员的差距。其次要保证工资合理分配，在合理的绩效考评基础上鼓励绩效工资。外部公平上，需要对其他公共部门工作进行调查比较以建立健全公务员工资的正常增长机制，切实增强乡镇公务员的外部竞争力，吸引更多优质人才到欠发达地区为民服务，让智力资源助力该地政务水平提高。
3.1.3 个性化处理福利构成，按照工种分类管理工资
基层不同公务员激励因素需求与激励因素供给存在偏差，因此需要重视在设计报酬方案时，要充分考虑欠发达地区乡镇公务员在年龄、婚姻状况等差异，根据个体需求来设计激励，做到“量体裁衣”。如为大龄乡镇公务员提供免费体验;贫困地区乡镇教学资源落后，为在乡鎮的公务员的子女就学、升学时给予适当帮助。还需要针对如综合管理类、行政执法类、专业技术类等不同工作的工作量、工作强度等进行划分并且在政策许可范围内进行灵活的、客观的区别管理。
3.2 晋升政治系统
岗位晋升激励机制的不健全导致个人努力与绩效之间缺乏联结，需要着力完善欠发达地区乡镇基层公务员晋升制度促使工作人员转变工作态度，激发工作力量。
3.2.1 拓宽乡镇基层公务员晋升渠道
从纵向层级结构来看，需要改善基层公职人员职务升迁考核制，以明确的制度保障欠发达地区公务员享有公平公开公正的提拔机会。在乡镇公务员晋升体制内适当引入竞争机制，同时还需要完善职务与职级并行的薪酬标准。在同一职务工作满一定年限后可以享受更高职级的工资待遇，缓解晋升名额的紧张，鼓励乡镇公务员安心服务基层，缓解晋升名额压力，进一步增强公务员工作积极性。从横向职位分化来看，增强对工作岗位适配度的考量，通过科学合理的调配方式让岗位要求和人员个人素质相匹配。让基层公务员可以更好地切合工作职能要求，在提高工作效率，增强工作信心的同时还能够增进他们对岗位的角色认知和业务认知，有效强化组织期望值。
3.2.2 健全科学的人才流动机制
选派乡镇公务员，尤其是到岗时间段且工作经验不足的年轻公务员到不同部门或者上级机关进行交流学习。通过与发达地区或者城区部门的岗位交流和岗位培训有助欠发达地区乡镇公务员增长见识，增强对不同工作环境适应性，全面提升综合型工作能力，增大他们通过努力获得绩效的砝码。
3.3 考核与监督的整合系统
科学的系统化考核方式与强有力的内外监督体系可以评估欠发达地区乡镇公务员的工作质量并及时发现违纪违规行为，强化激励作用。
3.3.1 实施科学的考核方法
因地制宜设计科学的绩效量化指标，严格落实定期考核和临时抽查相结合的考核方式，考虑实际情况优化指标比重。如针对《国家公务员考核暂行规定》中规定的德、能、勤、绩、廉等指标比重划定不能随意均分，针对欠发达地区扶贫难度大、基础设施建设任务重的特殊情况适当提高实干能力的评估比重，选拔一批能为百姓切实谋福利的优秀公务员而非不作为的“办公室喝茶型”干部。
3.3.2 考核应增加民主参与监督机制
基层乡镇政府部门与人民群众的接触最为频繁，应该把对乡镇公务员工作质量最有话语权的服务对象的意见作为考核评估的重要参考，增强考核的民主参与。考核过程中还应纳入通畅的反馈机制和完善的监督机制，将考核结果及时反馈给公务员本人并在线上线下多种渠道进行公示，便于各监督主体随时跟随考核过程，使绩效考核公开透明。
3.3.3 加强考核结果应用
不少欠发达地区不重视考核工作，认为只是应付上级检查的“走过场”，对考核敷衍的态度归因于考核与其自身利益关系不大，考核结果难以被有效使用。因此乡镇应将考核结果与奖励、提拔联系得更紧密，改变欠发达地区乡镇公务员工资调档严格按照工作年限进行的僵化调整机制，全面加大考核结果的使用性。
3.4 职业文化系统
3.4.1 培养服务意识与角色认知
基层政府执行力水平的提高需要巩固乡镇公务员队伍人民公仆意识，了解管理与服务的角色定位，将群众的满意度看作职业的精神激励，获得扎根基层带群众致富的精神归属感和职业成就感，来激励欠发达地区乡镇公务员廉洁、高效完成任务。
3.4.2 加强政务能力教育
需要健全乡镇公务员培训机制，通过线下交流和线上网络资源双渠道进行素质教育，以当地实际工作为导向确立培训内容和方式，将政务能力培训作为帮助欠发达地区乡镇公务员适应农业农村农民生产生活方式的重要抓手。
参考文献
[1]时勘等译.工业与组织心理学[M].北京：中国轻工业出版社，2004：269.
[2]黄晓京.默顿及其结构功能主义理论[J].国外社会科学，9982（8）.
[3]杨景杰.乡镇公务员激励机制的问题和对策研究[D].青岛：青岛大学，2020.
[4]周红云.3P：公务员激励的关键——以期望理论为视角[J].中南财经政法大学学报，2007，（02）：52-56.
[5]唐素梅，肖家美，张志胜，等.基于期望理论的公共部门人力资源管理激励机制研究[J].蚌埠学院学报，2016，5（02）：80-83.
关键词：乡镇公务员;激励机制;结构功能主义
中图分类号：F24 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.19.025
良好的激励机制是促进公共部门提高工作效率，切实履行管理与服务职能的有效助推器，而公务员在激励下得以优化的工作水平和工作态度直接关系到区域的整体行政风气，利于实现本区域的长远发展。广大中西部欠发达地区地缘位置缺乏优势，经济发展水平低，乡镇公共部门岗位对高素质人才吸引力有限，在职公务员的激励机制也存在普遍性不足。如何制定有效的欠发达地区乡镇公务员激励机制，充分激发乡镇公务员的工作积极性，促进乡镇政府高效履职，已成为当务之急。
1 结构功能主义理论
管理体制直接影响到职能效果的发挥。作为当代社会科学研究重要范式，结构功能主义可以对系统功能及其结构关系进行合理解释，其代表人物帕森斯基于此提出了“AGIL”四功能模式，即适应（Adaptation）、目标（Goal Attainment）、整合（integration）、潜在模式维持（Latent Pattern Maintenance）。具体来说，适应是系统利用各种手段控制环境并获取资源的“经济系统”;目标是确认目标导向并执行的“政治系统”;整合是系统内各部分协调配合共同合作的“社会整合功能”;潜在模式维持是巩固系统原有模式时刻维持正常运行的“文化维持系统”。基于结构功能主义理论方法，组织结构和功能设计相互影响相互协调以促进系统整体发展，乡镇公务员人力资源管理的激励机制作为实现提高欠发达地区行政水平进而带动经济发展目的的综合性系统也需要匹配的结构保障其功能的实现。因此本文将以结构功能主义的“AGIL”作为研究框架，从经济、政治、社会整合、文化模式维持四个系统出发对激励机制的优化路径进行分析。
2 欠发达地区乡镇公务员激励机制存在问题
2.1 资源落后，薪酬水平对人才吸引力低
为了帮助欠发达地区乡镇公务员更好适应环境，获得相匹配的薪酬资源，可从报酬价值和公平度等方面阐述。
在当前脱贫攻坚工作推进背景下欠发达地区乡镇公务员脱贫指标重、任务多，加班加点成为常事，而《公务员法》规定的补休补助政策在实践中难以真正落实。薪酬的平均主义长期盛行，2001年的建立艰苦边远地区津贴制度到如今仍有很多地区尤其是欠发达乡镇因为财政吃紧难以落实。激励观念保守落后使公务员的需求长期得不到相应的制度设计和方式供给。
公平大体包括外部公平和内部公平两类。从与非公共部门从事类似工作的人员比较的外部公平来看，目前，我国公务员所获报酬与其他岗位相比除了稳定性之外不具明显外部竞争优势;内部公平来看，地方经济水平的落后地区欠发达地区公务员薪酬远低于发达地区。同时目前乡镇公务员普遍采用的职务级别工资制度，同一层级工资趋同让基层任务繁重的人员更容易感到不公，“平均主义”使公务员之间的竞争性减小，薪酬缺乏合理化的差别区间导致工资对基层公务员的诱因不足。对乡镇政府公务员的工作积极性打击较大，激励效果减弱。
2.2 晋升机制僵化，职业发展受阻
为了实现岗位激励的目的，调动资源适应公务员发展规划，激励机制的政治系统可从晋升机制和人员流动性方面入手。
从纵向上看我国行政部门建立在韦伯“金字塔”式的科层结构上，公务员职业发展通道单一，职业发展空间狭隘，稀少的职务晋升台阶在公务员群体中带来激烈的竞争，而乡镇作为“条块政府”中分管“块”的综合性政府公务员队伍庞大，提拔竞争较之分管“条”的具体部门更为激烈，渺茫的晋升希望打压了欠发达地区乡镇干部的干劲和锐气，影响到基层服务效率和质量。从横向上看流动机制存在问题，乡镇政府公务员缺乏交流、轮换，乡镇之间同岗位的交流也无法自主实施，外出访问学习的机会稀少，准入准出存在弊端。
2.3 考核机制不规范，监督作用有限
为了能使激励机制发挥出整体功能，考核与监督的各部分之间应相互配合，实现整合功能。
目前，欠发达地区乡镇考核标准笼统，缺乏可量化的绩效考核指标去衡量公务员的工作，往往以主观印象定性评价。对于公务员工作评估与监督的主体过于单一，绝大多数欠发达地区乡镇政府是由单位的领导班子对一般公务员进行考核，当地群众缺乏畅通的民主参与评价渠道。考核流于形式，实际效力不足也是绩效考核存在的普遍性问题。乡镇召开年终会议不记名式投票考核公务员工作，但投票仅为参考而考核结果的决定权仍归于领导，考核与个人所得之间关联性不足也间接导致了不少乡镇公务员对绩效考核漠不关心，绩效评估失去应有的作用。
2.4 公务员能力与岗位匹配性不强，角色信念感差
维持功能认为系统内部规范保证了系统的稳定和连续。为了使激励机制发挥作用得以长远，维持功能可从能力教育与角色信念感方面阐述。
目前，欠发达地区乡镇工作内容繁杂，对基层工作经验和方法积累要求较高，许多乡镇公务员因其与自身岗位所要求的素质匹配度不够而感到力不从心。工业组织心理学家提出的绩效标准模糊、工作方法或程序模糊以及工作安排模糊三種降低工作效率的角色模糊现象目前在公务员队伍中普遍存在。能力的欠缺性和公职人员角色感知的模糊性大大削弱了公务员的工作动力。
3 提升欠发达地区乡镇公务员激励机制路径分析
3.1 薪酬经济系统
工资福利的经济激励能够帮助改变欠发达地区乡镇公务员工资弱势困境并更好地激励其投身工作。 3.1.1 发挥物质激励，提高工资水平
欠发达地区落后的经济水平使乡镇公务员的薪酬待遇较差，物质条件的缺乏和基层繁重艰苦的工作量不成正比，不利于激发乡镇干部的工作热情。需要重视基层公务员作为“经济人”的合理需求，改变重精神轻物质的激励模式。应在贫困地区乡镇定期对公务员工资水平进行调查，掌握乡镇公务员工资的状态并适时调整，在合理考虑当地财政情况的下全面上调贫困地区乡镇公务员工资水平，加大基础工资的比重，提高老少边穷地区的津贴标准，让薪酬价值充分发挥激励效果，这对于稳固乡镇公务员队伍、吸引优秀人才投入基层工作具有积极意义。
3.1.2 调整和优化乡镇公务员薪酬结构
从上文分析可知，贫困地区乡镇公务员报酬均存在内部和外部的不公平现象，需要对乡镇公务员的报酬机制进行调整和优化增强其内外竞争力。
内部公平上，首先要体现报酬的一致性原则，针对乡镇间因经济条件差异导致的福利差距较大问题，县级政府应平衡对各乡镇的财政投入并适当向贫困、落后、偏远乡镇倾斜，结合当地实际情况附加津贴制度，以额外补偿缩小与发达地区公务员的差距。其次要保证工资合理分配，在合理的绩效考评基础上鼓励绩效工资。外部公平上，需要对其他公共部门工作进行调查比较以建立健全公务员工资的正常增长机制，切实增强乡镇公务员的外部竞争力，吸引更多优质人才到欠发达地区为民服务，让智力资源助力该地政务水平提高。
3.1.3 个性化处理福利构成，按照工种分类管理工资
基层不同公务员激励因素需求与激励因素供给存在偏差，因此需要重视在设计报酬方案时，要充分考虑欠发达地区乡镇公务员在年龄、婚姻状况等差异，根据个体需求来设计激励，做到“量体裁衣”。如为大龄乡镇公务员提供免费体验;贫困地区乡镇教学资源落后，为在乡鎮的公务员的子女就学、升学时给予适当帮助。还需要针对如综合管理类、行政执法类、专业技术类等不同工作的工作量、工作强度等进行划分并且在政策许可范围内进行灵活的、客观的区别管理。
3.2 晋升政治系统
岗位晋升激励机制的不健全导致个人努力与绩效之间缺乏联结，需要着力完善欠发达地区乡镇基层公务员晋升制度促使工作人员转变工作态度，激发工作力量。
3.2.1 拓宽乡镇基层公务员晋升渠道
从纵向层级结构来看，需要改善基层公职人员职务升迁考核制，以明确的制度保障欠发达地区公务员享有公平公开公正的提拔机会。在乡镇公务员晋升体制内适当引入竞争机制，同时还需要完善职务与职级并行的薪酬标准。在同一职务工作满一定年限后可以享受更高职级的工资待遇，缓解晋升名额的紧张，鼓励乡镇公务员安心服务基层，缓解晋升名额压力，进一步增强公务员工作积极性。从横向职位分化来看，增强对工作岗位适配度的考量，通过科学合理的调配方式让岗位要求和人员个人素质相匹配。让基层公务员可以更好地切合工作职能要求，在提高工作效率，增强工作信心的同时还能够增进他们对岗位的角色认知和业务认知，有效强化组织期望值。
3.2.2 健全科学的人才流动机制
选派乡镇公务员，尤其是到岗时间段且工作经验不足的年轻公务员到不同部门或者上级机关进行交流学习。通过与发达地区或者城区部门的岗位交流和岗位培训有助欠发达地区乡镇公务员增长见识，增强对不同工作环境适应性，全面提升综合型工作能力，增大他们通过努力获得绩效的砝码。
3.3 考核与监督的整合系统
科学的系统化考核方式与强有力的内外监督体系可以评估欠发达地区乡镇公务员的工作质量并及时发现违纪违规行为，强化激励作用。
3.3.1 实施科学的考核方法
因地制宜设计科学的绩效量化指标，严格落实定期考核和临时抽查相结合的考核方式，考虑实际情况优化指标比重。如针对《国家公务员考核暂行规定》中规定的德、能、勤、绩、廉等指标比重划定不能随意均分，针对欠发达地区扶贫难度大、基础设施建设任务重的特殊情况适当提高实干能力的评估比重，选拔一批能为百姓切实谋福利的优秀公务员而非不作为的“办公室喝茶型”干部。
3.3.2 考核应增加民主参与监督机制
基层乡镇政府部门与人民群众的接触最为频繁，应该把对乡镇公务员工作质量最有话语权的服务对象的意见作为考核评估的重要参考，增强考核的民主参与。考核过程中还应纳入通畅的反馈机制和完善的监督机制，将考核结果及时反馈给公务员本人并在线上线下多种渠道进行公示，便于各监督主体随时跟随考核过程，使绩效考核公开透明。
3.3.3 加强考核结果应用
不少欠发达地区不重视考核工作，认为只是应付上级检查的“走过场”，对考核敷衍的态度归因于考核与其自身利益关系不大，考核结果难以被有效使用。因此乡镇应将考核结果与奖励、提拔联系得更紧密，改变欠发达地区乡镇公务员工资调档严格按照工作年限进行的僵化调整机制，全面加大考核结果的使用性。
3.4 职业文化系统
3.4.1 培养服务意识与角色认知
基层政府执行力水平的提高需要巩固乡镇公务员队伍人民公仆意识，了解管理与服务的角色定位，将群众的满意度看作职业的精神激励，获得扎根基层带群众致富的精神归属感和职业成就感，来激励欠发达地区乡镇公务员廉洁、高效完成任务。
3.4.2 加强政务能力教育
需要健全乡镇公务员培训机制，通过线下交流和线上网络资源双渠道进行素质教育，以当地实际工作为导向确立培训内容和方式，将政务能力培训作为帮助欠发达地区乡镇公务员适应农业农村农民生产生活方式的重要抓手。
参考文献
[1]时勘等译.工业与组织心理学[M].北京：中国轻工业出版社，2004：269.
[2]黄晓京.默顿及其结构功能主义理论[J].国外社会科学，9982（8）.
[3]杨景杰.乡镇公务员激励机制的问题和对策研究[D].青岛：青岛大学，2020.
[4]周红云.3P：公务员激励的关键——以期望理论为视角[J].中南财经政法大学学报，2007，（02）：52-56.
[5]唐素梅，肖家美，张志胜，等.基于期望理论的公共部门人力资源管理激励机制研究[J].蚌埠学院学报，2016，5（02）：80-83.