2017年底在马拉维市的反恐行动结束以来，菲律宾总统杜特尔特将宪法修正案和国家政体改革提上议程。2016年总统选举时，杜特尔特曾做出一系列竞选承诺，包括缓解贫困、遏制腐败、解决毒品犯罪问题、促进和平与秩序以及政体改革——即把菲政体改为联邦制等。上任两年以来，杜特尔特逐步兑现其竞选承诺。在此期间，众议院与人民力量党分别于2016年与2017年提交了宪法修正案草案，然而最终都未提交最高法院投票，直到2018年初，憲法修正与政体改革才正式提上议程。

修宪改制再次提上议程

　　菲律宾最近一次修宪是在1987年，但杜特尔特并非1987年以来第一个提出修宪的总统。此后历任总统中，拉莫斯于1997年试图改总统制为内阁制；埃斯特拉达于1999年试图免除外资企业所有权的限制；阿罗约则于2005年试图改总统制为内阁制，改单一制为联邦制等。这些尝试都因被指试图直接或间接突破连任限制而遭到高院拒绝。这是由于菲律宾第十任总统马科斯于1973年通过修宪改总统制为内阁制，实现了长达20年的独裁统治（1965?1986年）。马科斯被推翻后，1987年宪法修正案第七条第四款对总统连任进行了限制。此后，总统一旦提及修宪，人们总抱有不信任态度，连任与独裁问题成为后马科斯时代菲律宾人民心中时刻紧绷的一根弦。另外，菲政体改革也非首次提出，拉莫斯与阿罗约都曾尝试通过修宪的方式对菲律宾政体进行改革，但宪法修正案草案均未获通过。
　　基于上述历史原因，绝大多数当地学者对杜特尔特修宪规划并不乐观。即便此次宪法修正案草案中对连任进行了限制，但部分专家仍认为，修宪改制不过是借口，其最终目的仍是实现个人任期的无限延长。还有人认为当前的政治与经济状况并不足以完成向联邦制过渡，一旦改制反而会使长期积累的社会与经济问题进一步恶化。
　　整体来看，尽管杜特尔特对修宪改制抱着势在必行的态度，菲国内却充斥着质疑的声音。那么，杜特尔特修宪改制究竟为何，这些质疑又是否真地触及到问题的实质？

杜特尔特修宪改制的构想

　　当下菲律宾政体为单一制，其行政区划包括四个层级，由低到高依次为巴朗盖（村）、市、省以及（大）区。1972年设置的“区”这一层级旨在将临近省份归并起来便于行政管理，已初步具有联邦制的轮廓，绝大多数中央政府部门也以区一级单位为对象执行其职能，但是各区并不单独设立政府（除棉兰老穆斯林自治区）。目前菲律宾共设18个大区，每区所包括的省份时有变动。杜特尔特政体改革的规划，正是在大区的划分基础上向前推进的，其试图解决的问题也指向区内与区之间的各种冲突。在杜特尔特看来，此举旨在解决三个问题：区域资源配置问题，家族政治问题以及南部穆斯林问题。
　　首先是地区间资源配置不平衡问题。当前，菲律宾绝大多数的资源流向北部较为富裕的区，如仅大马尼拉一个区，就独占国内生产总值1/3以上。与此同时，相对富裕的大区经济增速更高，这必然导致区域间的经济发展不平衡进一步加剧。杜特尔特强调，此次修宪改制的基本出发点是改善经济。若联邦制通过，各联邦地区政府可以分别制订符合各地条件的发展方式，而中央政府则能够通过调整国民收入分配、制定优惠政策、加强基础设施建设等方式来扶持落后地区的发展。
　　其次是家族政治问题。家族政治与裙带关系是菲律宾地方乃至中央政府机构长期以来存在的问题，是造成政府官员贪腐的重要原因之一。此次修宪咨询委员会主席普诺称，宪法修正案草案中对来自同一家族成员及其姻亲参选或担任政府公职进行了限制，以达到杜绝家族政治的目的，并借此改善家族政治所导致的腐败问题。
　　最后是南部穆斯林问题。棉兰老穆斯林地区一直困扰着菲律宾政府，地方冲突、央地冲突接连不断。在杜特尔特看来，改为联邦制后，邦萨摩洛联邦可进一步获得自主权，当地政府可以根据其人民的宗教信仰开展立法、司法和行政管理。同时，“摩洛伊斯兰解放阵线”也与政府达成协议同意放弃武装，其他类似的分离主义力量在联邦制下也无存在的意义。因此，联邦制的通过可以为稳定南部局势、缓和地方政府与中央政府之间的矛盾起到重要推进作用。
　　笔者认为，修宪改制不仅是杜特尔特众多竞选承诺中的最后一环，而且是最重要一环。从杜特尔特对于修宪改制的构想来看，修宪改制能够系统地将其它几项承诺整合起来，实现其对菲律宾社会发展的整体规划。然而，社会各界对于修宪改制并不看好，一些人认为，修宪改制不仅无法解决菲律宾现存的社会问题，反而会使之加重。

针对修宪改制的质疑及其分析

　　对杜特尔特修宪改制举动最大的疑虑莫过于对独裁的恐惧，然而这一质疑终将随着宪法修正案草案中对任期限制的落实陷入单纯的“阴谋论”。而专家学者针对联邦制本身存在问题的质疑，更为有力并且实际。
　　对联邦制的质疑部分聚焦在经济问题上。首先，联邦制并不必然促进经济的发展，也无法拉近地区间的不平衡。资源流向是政府无法控制的，投资人总会将钱投往那些基础好、效益高的地方。即便政府可以控制投资流向，甚至制订财政平衡政策，但这并不能促进相对贫穷的地区的发展，而是会导致他们对相对富裕的地区以及中央政府的依赖性。其次，政治上的自治可能会增加商业成本，将资金紧紧锁在条件优越的地区内，投资者们更不愿去应付不同地区的不同法律条款以及税收制度。在这种情况下，较贫穷的地区仍然无法得到发展。
　　关于家族政治，尽管政府可以通过立法的方式加以限制，但中央政府在给予联邦地区政府充分自由度的同时，也让地方势力进一步扩大。如果中央政府力量不足，向联邦地区赋权的行为无异于加剧联邦内部的政治争夺，并且是以另外一种方式催生贪腐。此外，一些民意调查机构则在菲律宾各地进行了抽样调查，整体调查数据显示普通民众对于此次修宪改制的支持率并不高，这也成为专家学者质疑修宪改制的一条重要依据。
　　目前，杜特尔特及其团队尚未对种种质疑作出回应。但是笔者认为，质疑本身的合理性仍值得商榷。首先，质疑者们忽视了杜特尔特以及宪法咨询委员会的能力。应当注意到，委员会的人员构成包括政治、经济、法律等领域的专家，其中部分专家曾在政府任要职。他们在修宪改制过程中所做出的一系列决定，既得益于理论上的认识，同时也以政治实践为基础。因此，质疑者们虽然指出了联邦制所存在的潜在问题，然而这并不意味着杜特尔特以及委员会并未将这些问题考虑在内。
　　第二，质疑者们往往实际上并不反对修宪改制，而是强调对契机的选择。在这个问题上，杜特尔特提出的“过渡期”方案或许可以在一定程度上缓解这些问题。
　　第三，质疑者们对于数据的解读并不充分。民调显示，很多普通民众对于1987年宪法和联邦制并不了解，对于修宪改制并不支持，从整体数据来看似乎形成了一边倒的局势。但是，仔细观察数据会发现一些有意思的现象，比如南部地区了解1987年宪法的比例远高于中部和北部地区；类似的，南部与中部地区的群众更倾向于支持改革政体。此外，不同意修宪的民众当中，认为当前不适合修宪但以后或可修宪的民众比例在三个地区基本持平，但北部地区的民众更倾向于认为无论何时不应修宪；在对是否同意进行政体改革的调查中，结果也呈现出相似特征。笔者看来，杜特尔特此次修宪的主要受益者中部和南部相对贫穷的地区，理应更为积极地支持修宪。那么其中一些人的反对究竟是出于对修宪改制本身的质疑，还是出于对自身利益流失、南部穆斯林地区发展的恐惧，尚不明了。由此可见，改制修宪虽然受到广泛质疑，但并非没有任何公众基础。
　　7月23日，前总统阿罗约成功当选菲律宾众议院议长，这给改制修宪再度增加了一层复杂性。二者政见相似使得阿罗约被媒体称为杜特尔特的“政治盟友”。2005年阿罗约的联邦制改革尝试，或许意味着她将成为杜特尔特修宪的重要推动者。
　　（作者为北京外国语大学亚非学院地区研究教研室讲师、东南亚研究中心研究员）