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【摘 要】：文章主要浅析了我国现行政府质量监督管理体系中存在的问题和矛盾。通过对这些问题进行分析和研究，提出了改革政府质量监督管理方式的建议。
【关键词】：政府质量监督；质量监督机构；工程监理；依法行政
【中图分类号】F416.9
1．现阶段政府工程质量监督存在的问题
1．1政府质量监督性质与现行监督方式不相适应
《设工程质量管理条例》（下称《条例》）确立了我国工程质量监督法定地位，明确了工程质量监督的性质是政府行为，构筑的是质量技术立法和执法体系。其监督方式必然是宏观监控与管理，体现的是一种随机的、科学的和公正的抽查检查，突出的是对从事建设活动的各方主体的质量行为合法性的监管。长期以来，在计划经济模式下形成“包办式”监管方式的惯性仍在延续，监督人员习惯于过去那种质量检查员、企业“保姆”的角色，习惯于签字认可，习惯于对实体质量评头论足，习惯于发号施令。建设部出台一些规范性文件中，也存在一些向微观监控延伸的倾向，尽管业内有识之士积极探索、改革目前监管方式，但受固有观念等惯性思维的影响，现行质量监督方式仍停留在对实体质量直接监督为主、参与大量隐蔽工程检查的层面上，政府质量监督的执法性质没有体现出来。
1．2政府和社会对质量监督机构的要求与其性质不相统一
当前，我国受经济水平的制约，工程建设技术水准不可能与发达国家相比，因而我们的工程技术水平不高，至少离社会公众的期望尚有一定的差距。受经济因素的影响，大量住宅等民用建筑工程以及基础设施工程，只能就地取材，国家对工程质量控制标准也只能与现实技术装备水平相适应。因此，建设工程中出现一些质量通病性的质量问题在所难免。但客观上，政府领导、社会公众和舆论媒体都对质量监督机构寄予过高的厚埋，希单通过政府监督达到确保工程质量的目的。而实际上，政府工程质量监督不是工程建设的直接责任主体，工程质量水平的高低也不是而且也不可能是政府行为的直接结果，因此，质量监督机构不可能也不必对工程建设的全过程进行跟踪管理，无论政府质量监督机构如何监督，都只是保证工程质量的因素之一。
1．3监督人员的综合素质与其政府质量监督的性质不相适应
政府质量监督的性质是依法行政，质最监督机构是工程质量监管的执法机构，监督人员到现场抽查检查是质量执法。而现有监督人员虽然技术素质较高，由于长期以来职业和认识上的习惯，把自己定位于技术管理角色，讲实体质量问题头头是道，能罗列几十条，但依法行政意识却不强。依法行政的要求是，通过对建设活动或其活动结果的随机检查，纠正和查处各方主体违反质量法律法规的行为，通过规范各主体的质量行为达到保证工程质量的日的。而目前大多数质量监督人员对此认识不够，“备案制”已实行几年了，“穿新鞋走老路”局面并未有多大改观。这充分反映出：我们监督人员对了解、掌握和运用有关法律法规的水平不高，综合素质离依法行政的要求有较大的差距。
1．4政府质量监督的性质与目前质量纠纷处理的机制不协调
《条例》颁布实施后，政府质量监督的范围更加宽泛了。不仅监督质量责任主体的范围扩大了，而且监督工程对象的时限延伸了。从工程建设决策、工程勘察设计、工程施工、工程竣工验收、工程保修一直到工程合理使用年限的终结等环节都纳入政府工程质量监督管理的范畴。在工程竣工验收前，工程直接责任主体问的质量纠纷在技术上、法律上都形成比较完善的管理制度，因而质量监督机构对这类质量纠纷处理起来比较得心应手。但工程竣工验收合格、交付使用后的质量纠纷，因涉及到不同性质的质量责任主体的转换、工程使用者的加入和建设单位退出而复杂化。不仅日前在法律制度上出现真空，而且工程使用主体与质量形成直接责任主体间的质量纠纷问题，因缺少法定机构对质量问题认定这一环节，而导致政府质量监督机构无法处理这类纠纷，成为矛盾的焦点，同时政府质量监督对工程使用者也缺乏有效的监管手段。因此，要尽快构筑工程竣工验收后质量纠纷处理机制，培育质量问题认定中介机构，完善相关配套制度。
2．进一步深化政府质量监督的几点建议
为进一步深化政府质量监督工作改革，转变观念，完善工程质量监督工作方式、方法，使之适应社会主义市场经济发展的需要，促进工程质量水平和工程技术水平不断提高，提出以下几点建议。
2．1进一步完善法律法规和工程质量监督管理制度体系
法律法规是政府依法行政的依据，也是政府行为的基本准则。作为建筑法律体系母法《建筑法》及与之配套《建设工程质量管理条例》均存在不同程度的缺陷，对具有相关执业资格和岗位资格等人员的行为没有做出相应规定，也未把一些相关质量责任主体纳入管理范畴；有些法规存在不配套以及其规定相互冲突等问题。因此，国家建设部正在着手《建筑法》等法律法规的修订，同时，各地应当着手制定适合本地实际的、比较细化的、针对性和町操作性较强的地方规定，作为现行法律法规的补充和完善。
政府质量监督作为一项法定制度，也存在一些不完善的地方。如对工程合理使用期满后的质量确认以及使用中遇到意外损害后的质量确认等，缺乏相应管理制度。从监管的质量主体方面来讲，我们对质量形成过程中，直接质量责任主体的行为，规定得比较明确，而对间接主体行为的规定就不全面，对工程使用人的质量责任没有相应规定。从工程质量监督制度体系上来讲，在某些环节上还存在制度缺失，如工程使用后意外损害和合理使用期满后，工程质量没有相应中介机构予以确认，也未建立相应的监管制度。因此，尽快构筑质量监管各环节相互衔接、相互配套的制度体系迫在眉睫。
2．2要進一步改进政府工程质量监督方式、方法
①要将原来仪注重对施工单位的监督转变为对各方主体的监督，尤其是对监理单位质量行为的监督。监理单位作为五方直接责任主体之一，其工作质量的好坏对工程质量有着举足轻重的影响，对现场质量检查、控制、验收起着关键的把关作用，而且监理在建筑活动中受制约的因素太少，因此政府对监理的监督尤为重要。
②要将监督的方式从检查实物质量为主，转变为以对各方质量行为的监督为主，辅以必要的实物质量抽查验证。事实上，政府监管主要目的就是规范从事建筑活动各方主体和相关人员的行为，只有人的行为符合法律法规的要求了，那么从制度上保证工程质量才有可靠的基础。
③监督的重点要突出。政府监督的重点是保证结构安全、使用安全和环境卫生，维护社会公众与各方主体的正当权益。因此，质量监督必须依据工程实际情况和特点，对重点部位、关键环节采取重点检查和监督巡查相结合方式，尤其是加大随机抽查力度，使得各方主体时刻保持高度的工作责任感，提高各方主体保证工程质量的自觉性和主动性。
④加强监督检查的科学性。仅凭目测和资料判定工程质量是否符合要求的检查方式，科学性差，随意性大，受主观影响大，也不能以理服人，容易引起争议，影响政府形象。因此，提高监督检测手段的科学性和先进性，使用先进、科学、便携式检测工具和设各，用数据说话，以强化质量监督工作的权威性和公正性。
⑤发挥信息技术的优势，建立各方主体的信用体系。建立各方责任主体及其相关从业人员的信用档案，并与其市场准入联系起来，使其对违法违规行为付出必要的代价，以社会信用制度来约束相关丰体和个人从业行为。
2．3提高监督人员的综合素质，严格依法行政
要大力提高工程质量监督人员技术与业务素质，特别是依法行政意识和能力。目前，多数质量监督人员在日常监督工作中，已经习惯于就事论事的质量检查方法，这样的方法不符合行政执法人员的身份和工作要求。因此，质量监督人员在提高自身专业技术水平的同时，要努力充实自身的法律知识，提高依法行政的能力和水平。只有这样，才能代表政府行使监督职责，行使职权的程序、方法、处理结论才能符合行政执法的要求。
【关键词】：政府质量监督；质量监督机构；工程监理；依法行政
【中图分类号】F416.9
1．现阶段政府工程质量监督存在的问题
1．1政府质量监督性质与现行监督方式不相适应
《设工程质量管理条例》（下称《条例》）确立了我国工程质量监督法定地位，明确了工程质量监督的性质是政府行为，构筑的是质量技术立法和执法体系。其监督方式必然是宏观监控与管理，体现的是一种随机的、科学的和公正的抽查检查，突出的是对从事建设活动的各方主体的质量行为合法性的监管。长期以来，在计划经济模式下形成“包办式”监管方式的惯性仍在延续，监督人员习惯于过去那种质量检查员、企业“保姆”的角色，习惯于签字认可，习惯于对实体质量评头论足，习惯于发号施令。建设部出台一些规范性文件中，也存在一些向微观监控延伸的倾向，尽管业内有识之士积极探索、改革目前监管方式，但受固有观念等惯性思维的影响，现行质量监督方式仍停留在对实体质量直接监督为主、参与大量隐蔽工程检查的层面上，政府质量监督的执法性质没有体现出来。
1．2政府和社会对质量监督机构的要求与其性质不相统一
当前，我国受经济水平的制约，工程建设技术水准不可能与发达国家相比，因而我们的工程技术水平不高，至少离社会公众的期望尚有一定的差距。受经济因素的影响，大量住宅等民用建筑工程以及基础设施工程，只能就地取材，国家对工程质量控制标准也只能与现实技术装备水平相适应。因此，建设工程中出现一些质量通病性的质量问题在所难免。但客观上，政府领导、社会公众和舆论媒体都对质量监督机构寄予过高的厚埋，希单通过政府监督达到确保工程质量的目的。而实际上，政府工程质量监督不是工程建设的直接责任主体，工程质量水平的高低也不是而且也不可能是政府行为的直接结果，因此，质量监督机构不可能也不必对工程建设的全过程进行跟踪管理，无论政府质量监督机构如何监督，都只是保证工程质量的因素之一。
1．3监督人员的综合素质与其政府质量监督的性质不相适应
政府质量监督的性质是依法行政，质最监督机构是工程质量监管的执法机构，监督人员到现场抽查检查是质量执法。而现有监督人员虽然技术素质较高，由于长期以来职业和认识上的习惯，把自己定位于技术管理角色，讲实体质量问题头头是道，能罗列几十条，但依法行政意识却不强。依法行政的要求是，通过对建设活动或其活动结果的随机检查，纠正和查处各方主体违反质量法律法规的行为，通过规范各主体的质量行为达到保证工程质量的日的。而目前大多数质量监督人员对此认识不够，“备案制”已实行几年了，“穿新鞋走老路”局面并未有多大改观。这充分反映出：我们监督人员对了解、掌握和运用有关法律法规的水平不高，综合素质离依法行政的要求有较大的差距。
1．4政府质量监督的性质与目前质量纠纷处理的机制不协调
《条例》颁布实施后，政府质量监督的范围更加宽泛了。不仅监督质量责任主体的范围扩大了，而且监督工程对象的时限延伸了。从工程建设决策、工程勘察设计、工程施工、工程竣工验收、工程保修一直到工程合理使用年限的终结等环节都纳入政府工程质量监督管理的范畴。在工程竣工验收前，工程直接责任主体问的质量纠纷在技术上、法律上都形成比较完善的管理制度，因而质量监督机构对这类质量纠纷处理起来比较得心应手。但工程竣工验收合格、交付使用后的质量纠纷，因涉及到不同性质的质量责任主体的转换、工程使用者的加入和建设单位退出而复杂化。不仅日前在法律制度上出现真空，而且工程使用主体与质量形成直接责任主体间的质量纠纷问题，因缺少法定机构对质量问题认定这一环节，而导致政府质量监督机构无法处理这类纠纷，成为矛盾的焦点，同时政府质量监督对工程使用者也缺乏有效的监管手段。因此，要尽快构筑工程竣工验收后质量纠纷处理机制，培育质量问题认定中介机构，完善相关配套制度。
2．进一步深化政府质量监督的几点建议
为进一步深化政府质量监督工作改革，转变观念，完善工程质量监督工作方式、方法，使之适应社会主义市场经济发展的需要，促进工程质量水平和工程技术水平不断提高，提出以下几点建议。
2．1进一步完善法律法规和工程质量监督管理制度体系
法律法规是政府依法行政的依据，也是政府行为的基本准则。作为建筑法律体系母法《建筑法》及与之配套《建设工程质量管理条例》均存在不同程度的缺陷，对具有相关执业资格和岗位资格等人员的行为没有做出相应规定，也未把一些相关质量责任主体纳入管理范畴；有些法规存在不配套以及其规定相互冲突等问题。因此，国家建设部正在着手《建筑法》等法律法规的修订，同时，各地应当着手制定适合本地实际的、比较细化的、针对性和町操作性较强的地方规定，作为现行法律法规的补充和完善。
政府质量监督作为一项法定制度，也存在一些不完善的地方。如对工程合理使用期满后的质量确认以及使用中遇到意外损害后的质量确认等，缺乏相应管理制度。从监管的质量主体方面来讲，我们对质量形成过程中，直接质量责任主体的行为，规定得比较明确，而对间接主体行为的规定就不全面，对工程使用人的质量责任没有相应规定。从工程质量监督制度体系上来讲，在某些环节上还存在制度缺失，如工程使用后意外损害和合理使用期满后，工程质量没有相应中介机构予以确认，也未建立相应的监管制度。因此，尽快构筑质量监管各环节相互衔接、相互配套的制度体系迫在眉睫。
2．2要進一步改进政府工程质量监督方式、方法
①要将原来仪注重对施工单位的监督转变为对各方主体的监督，尤其是对监理单位质量行为的监督。监理单位作为五方直接责任主体之一，其工作质量的好坏对工程质量有着举足轻重的影响，对现场质量检查、控制、验收起着关键的把关作用，而且监理在建筑活动中受制约的因素太少，因此政府对监理的监督尤为重要。
②要将监督的方式从检查实物质量为主，转变为以对各方质量行为的监督为主，辅以必要的实物质量抽查验证。事实上，政府监管主要目的就是规范从事建筑活动各方主体和相关人员的行为，只有人的行为符合法律法规的要求了，那么从制度上保证工程质量才有可靠的基础。
③监督的重点要突出。政府监督的重点是保证结构安全、使用安全和环境卫生，维护社会公众与各方主体的正当权益。因此，质量监督必须依据工程实际情况和特点，对重点部位、关键环节采取重点检查和监督巡查相结合方式，尤其是加大随机抽查力度，使得各方主体时刻保持高度的工作责任感，提高各方主体保证工程质量的自觉性和主动性。
④加强监督检查的科学性。仅凭目测和资料判定工程质量是否符合要求的检查方式，科学性差，随意性大，受主观影响大，也不能以理服人，容易引起争议，影响政府形象。因此，提高监督检测手段的科学性和先进性，使用先进、科学、便携式检测工具和设各，用数据说话，以强化质量监督工作的权威性和公正性。
⑤发挥信息技术的优势，建立各方主体的信用体系。建立各方责任主体及其相关从业人员的信用档案，并与其市场准入联系起来，使其对违法违规行为付出必要的代价，以社会信用制度来约束相关丰体和个人从业行为。
2．3提高监督人员的综合素质，严格依法行政
要大力提高工程质量监督人员技术与业务素质，特别是依法行政意识和能力。目前，多数质量监督人员在日常监督工作中，已经习惯于就事论事的质量检查方法，这样的方法不符合行政执法人员的身份和工作要求。因此，质量监督人员在提高自身专业技术水平的同时，要努力充实自身的法律知识，提高依法行政的能力和水平。只有这样，才能代表政府行使监督职责，行使职权的程序、方法、处理结论才能符合行政执法的要求。