论文部分内容阅读
[摘要]高等职业教育肩负着为加快转变经济发展方式、推进经济结构战略性调整提供人力资源支撑和保障的历史使命。近以来， 通过各级政府和部门的共同努力，我国高职教育的发展取得了巨大成就，但总体看，高职教育投入仍然是各级各类教育财政投入的薄弱环节，主要表现为：投入机制还不健全；总体投入水平仍然偏低；财政资金使用效率不高。实施绩效评价是提高财政资金使用效益的重要手段。然而高等职业教育与普通高等教育有所不同，因此亟需制定具有职业教育特色的绩效评价体系，积极有效开展绩效工作，并且科学利用评价结果，引导各地建立和完善高职教育投入保障机制。
[关键词]高等职业教育；高职教育投入保障机制；绩效评价
党的十八大报告把教育放在改善民生和加强社会建设之首，提出了要加快发展现代职业教育的希望。这是全面建成小康社会赋予职业教育的新使命，是中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化建设赋予职业教育的新任务，是适应加快转变经济发展方式、推进经济结构战略性调整和产业结构升级的新要求，是党中央确定的职业教育改革发展的新方向。高等职业教育在现代职业教育体系建设中起到引领作用，在推进工业化、城镇化和新农村建设中具有不可替代的作用，更需要加大公共财政投入。[1]健全我国高等职业教育的经费保障机制，一方面要增加公共财政的总量投入，另一方面要实施绩效评价，切实提高财政资金的使用效益。为提高高等职业教育与培训的运行效率，许多国家纷纷对高等职业教育实施了以绩效为本位的拨款模式。实施该制度的关键是制定一个较为完善的评估指标体系，进而对某一高等职业院校具体办学情况作出准确评估。而我国现行高等职业教育评估制度正面临着需要全面提高高职教育质量、强化高职教育办学特色以应对高等职业教育市场竞争的挑战。深入推进高职教育评估改革，亟待采取的举措之一就是制定完备的高等职业教育评估指标体系。通过对高等职业教育进行有效的评估形成评估结果，利用评估结果实施绩效本位的拨款模式。
一、高等职业教育内涵的界定
职业教育是让受教育者获得某种职业或生产劳动所需要的职业知识、技能和职业道德的教育。如对职工的就业前培训、对下岗职工的再就业培训等各种职业培训以及各种职业高中、中专、技校等职业学校教育等都属于职业教育。职业教育的目的是培养应用人才和具有一定文化水平及专业知识技能的劳动者，与普通教育和成人教育相比较，职业教育侧重于实践技能和实际工作能力的培养。
高等职业教育的定位可参照国际教育标准分类（ISCED）。ISCED是1976年公布的初版《国际教育标准分类》一书，它采用初等教育、中等教育和中学后教育三级分类系统，把从学前教育到研究生教育（其中包括各类职业教育和成人教育）的各级教育分成8个教育层次，即第0至第9层次（其中第4和第8层次空缺）ISCED0为“第一级前教育”，即学前教育阶段；ISCED1为“第一级教育”，即初等教育阶段；ISCED2为“第二级教育第一阶段”，即初中教育阶段；ISCED3为“第二级教育第二阶段”，即高中教育阶段；ISCED5为“第三级教育第一阶段”，即高等教育的专科层次；SCED6为“第三级教育第一阶段”，即高等教育的本科层次；ISCED7为“第三级教育第二阶段”，即高等教育的研究生层次；ISCED9则为“不限定级别的教育”。如果从这一分类标准的具体内容描述来看，高等职业教育应定位于ISCED5，属于专科层次的高等教育。但是，随着近20年来世界范围内高新技术的迅猛发展，各类教育尤其是职业教育在形式和数量上都有了成倍的增长，为了适应新的形势，联合国教科文组织专门对ISCED作了全面的修订。从1997年3月推出的最新版本“国际教育标准分类（ISCED1997）”来看，对初版中的三级分类系统作了较大的调整，提出了新的教育层次分类方案。新版ISCED将整个教育体系划分为7个层次。新版ISCED将从属于第二级教育的第2和第3层次从横向上按其各自不同的课程计划分为A、B、C三种类型：2A、3A是为升入高一级学校做准备的普通学科型；2C、3C是为进入劳动力市场做准备的直接就业型；2B、3B则是介于A、C两类之间的中间型。在第4层次则划分为A、B两种类型：4A为升入第5层次做准备；4B则不考虑升学而是为较高层次的就业做准备。在属于高等教育的第5层次同样也划分为A、B两类：5A为“面向理论基础/研究准备/进入需要高精技术专业的课程”，B类为“实际的/技术的/职业的特殊专业课程”。
一般说来，5A以完全高中文化程度（3A）为入学条件，其课程计划“具有较强的理论基础”，并可与ISCED6相衔接；它传授诸如历史学、哲学、数学等基础科学知识以达到“具有进入高等研究领域的能力”的要求，或者传授诸如医药学、牙医学、建筑学等技术科学知识以达到“能进入一个高精技术要求的专门职业”的要求。至于5B的课程计划，实际上是一种“定向于某个特定职业的课程计划”，它主要设计成获得某一特定职业或职业群所需的实际技术和专门技能-对学习完全合格者通常授予进入劳动力市场的有关资格证书；比5A的课程更加定向于实际工作，并更加体现职业特殊性，而且不直接通向高等研究课程，其学制特征一般比5A短些，但也并不排斥较长的学程。由此分析，ISCED5B与我国当前所强调要积极发展的“高等职业教育”，从层次、类型、目标、课程上看都具有一致性的特征。于是，高等职业教育（5B）作为第三级教育中“更加定向于实际工作，并更加体现职业特殊性”的一种特定类型，与普通高等教育（5A）相对，便有了分类标准上的依据。[2]
定位明确后，显然高等职业教育属于高等教育范畴，只是其课程计划有特殊性。即它所面向的是某一特定职业或职业群的实际需要，比普通高等教育更定向于实际工作并更体现职业特殊性；但它也同时针对某一特定的学科领域，而不像中等职业教育那样可以只针对具体的职业岗位。由于其课程的特点是对所学学科的理论性、一般性和科学性原理不太侧重，强调它们在个别职业中的实际应用。由于我国《职业教育法》中所规定的“职业教育”是一个广义的大概念，对其理解应与国际上普遍使用的“技术和职业教育与训练”这一综合名词同义。这样，我国的高等职业教育当然也应属于职业教育范畴。 二、我国高等职业教育绩效评价现状
按照《教育规划纲要》要求，在科学制定和落实高职院校生均财政拨款基本标准（指同级财政安排的生均定额经费，不含离退休人员、社会保障、学生资助、专项等经费）的基础上，不断提高生均财政拨款水平（指政府收支分类科目“2050305高等职业教育”中，地方财政通过一般预算安排用于支持地方高等职业教育发展的经费，包括基本支出和项目支出，不含中央财政安排的专项经费），逐步建立和完善以举办者投入为主，受教育者合理分担培养成本、学校设立基金接受社会捐赠等多渠道筹措经费的稳定增长机制。到2015年，公办高职院校生均财政拨款基本标准东部地区不低于10000元，中西部地区不低于8000元；生均财政拨款水平东部地区不低于12000元，中西部地区不低于10000元。尽管对高等职业教育发展的重视程度不断增加，财政投入力度也不断加大。但是健全高等职业教育经费保障机制除了加大财政投入力度之外，一个重要方面就是实施绩效评价，努力提高财政资金使用效益。[3]教育部自 2003 年开始了高职高专院校人才培养工作水平评估试点，至今已有十多年之久。综合来看，近些年我们可以欣慰地看到高等职业教育评估工作在高等职业教育事业发展中发挥了积极的促进作用。[4]
三、我国高等职业教育绩效评价存在的问题
我国高等职业教育绩效评价在取得了丰硕成果的同时，其不足之处也有所显现，主要表现在两个方面：
（一） 职业教育特色彰显不足
第一，我国高等职业教育评价研究在评价过程中直接借用普通教育的评价方式及评价体系；第二，高等职业教育评价研究某一部分体现出了职业教育特色，但整体的职业性特色不够突出；第三，高等职业教育评价研究提出了有职业教育特色的观点及应用策略，但策略与绩效评价的实施呈二元分离状态，观点未能落于实际，量化难度较高，从而导致评价形式化问题严重，评价实践反馈欠缺，职业教育特色的立足点略显空洞。[5]高等职业教育属于高等教育范畴，同时又属于职业教育范畴，这种特殊性使得其绩效评价办法不能完全照搬普通教育的模式，必须彰显职业性特色才能更好的为绩效预算服务。
（二）缺乏清晰度，评价体系构建规范不足
第一，评价体系构建时，未能对评价对象进行深度研究操作，未能很好的结合评价主体及相关利益者在内的政府、高职院校、社会构建切实可行的绩效评价模式；第二，评价对象的权重划分不清晰。这种权重模糊将导致过程性评价定位走偏，进而使得评价反映客观现实的能力大打折扣。第三，评价体系制定的不够细致，不够彰显实用性。现有高等职业教育评价体系过于宽泛，规范性、细致度不足，从而使得评价指标难以量化，可操作性较难以达成。
四、高等职业院校财政投入建立经费保障机制的绩效评价办法
（一）绩效评价资金来源
高职教育奖励补助资金总额20%，由中央财政根据财力确定，50亿元左右。
（二）奖励规则
全国以省（市、自治区）为单位综合排名，奖励范围与奖励力度如下：
（1）奖励范围：奖励排名靠前的2/3，第一个1/3与第二个1/3奖励力度有区别，剩余1/3无奖励。（2）奖励力度：排名第一层次与第二层次省份分别按前述奖补资金的一定比例（如15%、8%）奖励。
（三）评价指标选取原则
（1）横向与纵向对比相结合，以纵向为主；（2）定性与定量指标相结合，以定量为主；（3）主观与客观指标相结合，以客观为主；（4）绝对与相对指标相结合，以相对为主。
（四）评价指标内容：
本办法从制度保障、教育管理及社会效益三个角度进行绩效评价。评价得分采用百分制。
教育是中国明天的希望，是改变自身命运的重要途径。李克强总理在2015年政府工作报告中提到，“部分高校办学质量不高，应该向更加实用性的职业教育转变”。教育部2015年工作要点包括开展职业院校和普通高校评估，扩大社会参与教育评价的领域，委托第三方参与教育评价，深入管办评分离等内容。政府工作报告虽未明确提出绩效预算这一概念，但绩效一词却出现了六次之多。在职业教育的受重视程度显著增加的大环境下，努力提高高等职业院校生均拨款水平，健全经费保障机制的可行出路之一就是推进绩效预算，而实现绩效预算的关键一环就是建立相对完备的职业教育评估体系。职业教育评估体系的建立与完善将为职业教育绩效预算营造制度空间。本文尝试构建的评估方法不局限于对投入的考核，可避免与奖补政策重叠的问题，但也存在着不足之处，例如相当多的指标来源于地方，数据核实工作可能成为教育部与地方相关部门面临的一大难题。此外，对高等职业教育的评估也可以选用“普职渗透”、“地市高职的均衡性”、图书及科研经费地方到帐率等指标，这些指标对于学校较好，但进行省层面研究难度较大。这也将是作者下一步需要克服的困难及研究的主要方向。
参考文献
[1]中华人民共和国教育部官网http：//www.moe.gov.cn/
[2]United Nations Educational， Scientific and cultural Organization： International Standard Classification of Education （ISCED） 1997， 151 EX/8， Annex Ⅱ， Original： English， March 1997.
[3]中华人民共和国财政部官网http：//www.mof.gov.cn/
[4]孙翠香.庞学光.职业教育评估：美国的经验与启示—全国生涯与技术教育评估为例[J].2014-05-0013-11
[5]秦澎，朱德全.新时期职业教育课程与教学评价研究的现状与走向[J].2011-15-0062-04
作者简介
张卫（1990—），女，汉族，山东济南人，研究生，管理学硕士，单位：浙江财经大学财政与公共管理学院教育经济与管理专业，研究方向：教育经济.
[关键词]高等职业教育；高职教育投入保障机制；绩效评价
党的十八大报告把教育放在改善民生和加强社会建设之首，提出了要加快发展现代职业教育的希望。这是全面建成小康社会赋予职业教育的新使命，是中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化建设赋予职业教育的新任务，是适应加快转变经济发展方式、推进经济结构战略性调整和产业结构升级的新要求，是党中央确定的职业教育改革发展的新方向。高等职业教育在现代职业教育体系建设中起到引领作用，在推进工业化、城镇化和新农村建设中具有不可替代的作用，更需要加大公共财政投入。[1]健全我国高等职业教育的经费保障机制，一方面要增加公共财政的总量投入，另一方面要实施绩效评价，切实提高财政资金的使用效益。为提高高等职业教育与培训的运行效率，许多国家纷纷对高等职业教育实施了以绩效为本位的拨款模式。实施该制度的关键是制定一个较为完善的评估指标体系，进而对某一高等职业院校具体办学情况作出准确评估。而我国现行高等职业教育评估制度正面临着需要全面提高高职教育质量、强化高职教育办学特色以应对高等职业教育市场竞争的挑战。深入推进高职教育评估改革，亟待采取的举措之一就是制定完备的高等职业教育评估指标体系。通过对高等职业教育进行有效的评估形成评估结果，利用评估结果实施绩效本位的拨款模式。
一、高等职业教育内涵的界定
职业教育是让受教育者获得某种职业或生产劳动所需要的职业知识、技能和职业道德的教育。如对职工的就业前培训、对下岗职工的再就业培训等各种职业培训以及各种职业高中、中专、技校等职业学校教育等都属于职业教育。职业教育的目的是培养应用人才和具有一定文化水平及专业知识技能的劳动者，与普通教育和成人教育相比较，职业教育侧重于实践技能和实际工作能力的培养。
高等职业教育的定位可参照国际教育标准分类（ISCED）。ISCED是1976年公布的初版《国际教育标准分类》一书，它采用初等教育、中等教育和中学后教育三级分类系统，把从学前教育到研究生教育（其中包括各类职业教育和成人教育）的各级教育分成8个教育层次，即第0至第9层次（其中第4和第8层次空缺）ISCED0为“第一级前教育”，即学前教育阶段；ISCED1为“第一级教育”，即初等教育阶段；ISCED2为“第二级教育第一阶段”，即初中教育阶段；ISCED3为“第二级教育第二阶段”，即高中教育阶段；ISCED5为“第三级教育第一阶段”，即高等教育的专科层次；SCED6为“第三级教育第一阶段”，即高等教育的本科层次；ISCED7为“第三级教育第二阶段”，即高等教育的研究生层次；ISCED9则为“不限定级别的教育”。如果从这一分类标准的具体内容描述来看，高等职业教育应定位于ISCED5，属于专科层次的高等教育。但是，随着近20年来世界范围内高新技术的迅猛发展，各类教育尤其是职业教育在形式和数量上都有了成倍的增长，为了适应新的形势，联合国教科文组织专门对ISCED作了全面的修订。从1997年3月推出的最新版本“国际教育标准分类（ISCED1997）”来看，对初版中的三级分类系统作了较大的调整，提出了新的教育层次分类方案。新版ISCED将整个教育体系划分为7个层次。新版ISCED将从属于第二级教育的第2和第3层次从横向上按其各自不同的课程计划分为A、B、C三种类型：2A、3A是为升入高一级学校做准备的普通学科型；2C、3C是为进入劳动力市场做准备的直接就业型；2B、3B则是介于A、C两类之间的中间型。在第4层次则划分为A、B两种类型：4A为升入第5层次做准备；4B则不考虑升学而是为较高层次的就业做准备。在属于高等教育的第5层次同样也划分为A、B两类：5A为“面向理论基础/研究准备/进入需要高精技术专业的课程”，B类为“实际的/技术的/职业的特殊专业课程”。
一般说来，5A以完全高中文化程度（3A）为入学条件，其课程计划“具有较强的理论基础”，并可与ISCED6相衔接；它传授诸如历史学、哲学、数学等基础科学知识以达到“具有进入高等研究领域的能力”的要求，或者传授诸如医药学、牙医学、建筑学等技术科学知识以达到“能进入一个高精技术要求的专门职业”的要求。至于5B的课程计划，实际上是一种“定向于某个特定职业的课程计划”，它主要设计成获得某一特定职业或职业群所需的实际技术和专门技能-对学习完全合格者通常授予进入劳动力市场的有关资格证书；比5A的课程更加定向于实际工作，并更加体现职业特殊性，而且不直接通向高等研究课程，其学制特征一般比5A短些，但也并不排斥较长的学程。由此分析，ISCED5B与我国当前所强调要积极发展的“高等职业教育”，从层次、类型、目标、课程上看都具有一致性的特征。于是，高等职业教育（5B）作为第三级教育中“更加定向于实际工作，并更加体现职业特殊性”的一种特定类型，与普通高等教育（5A）相对，便有了分类标准上的依据。[2]
定位明确后，显然高等职业教育属于高等教育范畴，只是其课程计划有特殊性。即它所面向的是某一特定职业或职业群的实际需要，比普通高等教育更定向于实际工作并更体现职业特殊性；但它也同时针对某一特定的学科领域，而不像中等职业教育那样可以只针对具体的职业岗位。由于其课程的特点是对所学学科的理论性、一般性和科学性原理不太侧重，强调它们在个别职业中的实际应用。由于我国《职业教育法》中所规定的“职业教育”是一个广义的大概念，对其理解应与国际上普遍使用的“技术和职业教育与训练”这一综合名词同义。这样，我国的高等职业教育当然也应属于职业教育范畴。 二、我国高等职业教育绩效评价现状
按照《教育规划纲要》要求，在科学制定和落实高职院校生均财政拨款基本标准（指同级财政安排的生均定额经费，不含离退休人员、社会保障、学生资助、专项等经费）的基础上，不断提高生均财政拨款水平（指政府收支分类科目“2050305高等职业教育”中，地方财政通过一般预算安排用于支持地方高等职业教育发展的经费，包括基本支出和项目支出，不含中央财政安排的专项经费），逐步建立和完善以举办者投入为主，受教育者合理分担培养成本、学校设立基金接受社会捐赠等多渠道筹措经费的稳定增长机制。到2015年，公办高职院校生均财政拨款基本标准东部地区不低于10000元，中西部地区不低于8000元；生均财政拨款水平东部地区不低于12000元，中西部地区不低于10000元。尽管对高等职业教育发展的重视程度不断增加，财政投入力度也不断加大。但是健全高等职业教育经费保障机制除了加大财政投入力度之外，一个重要方面就是实施绩效评价，努力提高财政资金使用效益。[3]教育部自 2003 年开始了高职高专院校人才培养工作水平评估试点，至今已有十多年之久。综合来看，近些年我们可以欣慰地看到高等职业教育评估工作在高等职业教育事业发展中发挥了积极的促进作用。[4]
三、我国高等职业教育绩效评价存在的问题
我国高等职业教育绩效评价在取得了丰硕成果的同时，其不足之处也有所显现，主要表现在两个方面：
（一） 职业教育特色彰显不足
第一，我国高等职业教育评价研究在评价过程中直接借用普通教育的评价方式及评价体系；第二，高等职业教育评价研究某一部分体现出了职业教育特色，但整体的职业性特色不够突出；第三，高等职业教育评价研究提出了有职业教育特色的观点及应用策略，但策略与绩效评价的实施呈二元分离状态，观点未能落于实际，量化难度较高，从而导致评价形式化问题严重，评价实践反馈欠缺，职业教育特色的立足点略显空洞。[5]高等职业教育属于高等教育范畴，同时又属于职业教育范畴，这种特殊性使得其绩效评价办法不能完全照搬普通教育的模式，必须彰显职业性特色才能更好的为绩效预算服务。
（二）缺乏清晰度，评价体系构建规范不足
第一，评价体系构建时，未能对评价对象进行深度研究操作，未能很好的结合评价主体及相关利益者在内的政府、高职院校、社会构建切实可行的绩效评价模式；第二，评价对象的权重划分不清晰。这种权重模糊将导致过程性评价定位走偏，进而使得评价反映客观现实的能力大打折扣。第三，评价体系制定的不够细致，不够彰显实用性。现有高等职业教育评价体系过于宽泛，规范性、细致度不足，从而使得评价指标难以量化，可操作性较难以达成。
四、高等职业院校财政投入建立经费保障机制的绩效评价办法
（一）绩效评价资金来源
高职教育奖励补助资金总额20%，由中央财政根据财力确定，50亿元左右。
（二）奖励规则
全国以省（市、自治区）为单位综合排名，奖励范围与奖励力度如下：
（1）奖励范围：奖励排名靠前的2/3，第一个1/3与第二个1/3奖励力度有区别，剩余1/3无奖励。（2）奖励力度：排名第一层次与第二层次省份分别按前述奖补资金的一定比例（如15%、8%）奖励。
（三）评价指标选取原则
（1）横向与纵向对比相结合，以纵向为主；（2）定性与定量指标相结合，以定量为主；（3）主观与客观指标相结合，以客观为主；（4）绝对与相对指标相结合，以相对为主。
（四）评价指标内容：
本办法从制度保障、教育管理及社会效益三个角度进行绩效评价。评价得分采用百分制。
教育是中国明天的希望，是改变自身命运的重要途径。李克强总理在2015年政府工作报告中提到，“部分高校办学质量不高，应该向更加实用性的职业教育转变”。教育部2015年工作要点包括开展职业院校和普通高校评估，扩大社会参与教育评价的领域，委托第三方参与教育评价，深入管办评分离等内容。政府工作报告虽未明确提出绩效预算这一概念，但绩效一词却出现了六次之多。在职业教育的受重视程度显著增加的大环境下，努力提高高等职业院校生均拨款水平，健全经费保障机制的可行出路之一就是推进绩效预算，而实现绩效预算的关键一环就是建立相对完备的职业教育评估体系。职业教育评估体系的建立与完善将为职业教育绩效预算营造制度空间。本文尝试构建的评估方法不局限于对投入的考核，可避免与奖补政策重叠的问题，但也存在着不足之处，例如相当多的指标来源于地方，数据核实工作可能成为教育部与地方相关部门面临的一大难题。此外，对高等职业教育的评估也可以选用“普职渗透”、“地市高职的均衡性”、图书及科研经费地方到帐率等指标，这些指标对于学校较好，但进行省层面研究难度较大。这也将是作者下一步需要克服的困难及研究的主要方向。
参考文献
[1]中华人民共和国教育部官网http：//www.moe.gov.cn/
[2]United Nations Educational， Scientific and cultural Organization： International Standard Classification of Education （ISCED） 1997， 151 EX/8， Annex Ⅱ， Original： English， March 1997.
[3]中华人民共和国财政部官网http：//www.mof.gov.cn/
[4]孙翠香.庞学光.职业教育评估：美国的经验与启示—全国生涯与技术教育评估为例[J].2014-05-0013-11
[5]秦澎，朱德全.新时期职业教育课程与教学评价研究的现状与走向[J].2011-15-0062-04
作者简介
张卫（1990—），女，汉族，山东济南人，研究生，管理学硕士，单位：浙江财经大学财政与公共管理学院教育经济与管理专业，研究方向：教育经济.