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农民贷款难问题，是农民最关切、政府最关心、社会最关注的问题。破解难题，不仅对提高农民生活质量、促进农村经济发展和加强农村金融机构服务“三农”具有重大意义，对促进整个国民经济的发展和全社会的和谐稳定都具有深远影响。
农民贷款难问题仍普遍存在
随着农村商品经济发展，广大农民对信贷资金的需求更加旺盛。如今农业生产经营早已不局限于传统的种植业生产，而是种植、养殖加多种经营，建筑业、服多业等多业并举，所需投入的资金更加密集。即便是种田，科学化、规模化等方面的种植要求也需要更多的资金投入。而农村工业化、城镇化和现代化过程的推进和加快，也使农民对资金的需求不断增大。由于农业比较利益低，农民整体收入水平低、积累少，创业、兴业则需要信贷资金的扶持和助推。
农民對信贷资金虽有旺盛的需求，但农民贷款难的问题却仍普遍存在，且一直未能得以解决。据有关资料显示，吉林省农户贷款占各项贷款总额中的比重在全国不算低，也只有6%左右；吉林省2011年末各项贷款总额同比增加1434亿元，但金融部门所放的农户贷款同比却减少约80亿元。另据对吉林省某农区500户农户抽样调查结果显示，农户借款中62%资金来自农户之间，农户与非金融机构之间，农户民间借款发生率达96%。某县107166户农户中，获得贷款户数为20064户，占比仅为18.72%，多数农户未能获得任何金融机构的信贷支持。一些地方民间高利贷盛行，与农民贷款难，正规金融机构的“低利贷”无法满足需要不无关联。
农户贷款信用受到抑制
农户贷款信用受到抑制是造成农民贷款难的一个方面，其主要影响因素来自以下几个方面：
信贷资金投放能力及贷款计划指标不足
在这方面可能会让农民贷款受到影响，但绝不会成为问题的主因，问题可能会因投放结构的偏差和调度不当而在个别区域和某些时点上出现。即便是国家进行宏观调控，实施稳健或适度从紧的货币政策，也都是有保有压。支持“三农”的贷款，都在保的行列，甚至是要求给予重点倾斜的资金，规模计划基本都是给予保障的。一些地方农户贷款投放增速减缓甚至逐渐减少，这并不是由资金或计划不够的问题而导致，许多地方恰恰是未能完成上级下达的投放计划。而且上级有关部门下达的计划，往往也是把农户贷款风险是否能有效控制作为下达多少计划的重要依据，只要能有效控制风险，即使计划不足，往往也可以追加。
农村金融机构网点和人员不足
一般而言，农村金融机构在一定区域内所设的营业网点多、信贷人员多，能够给农民贷款带来的便利就更多，而个别地方因网点、人员相对缺少也会一定程度上增添农民贷款的难处，但这远不能成为目前农民贷款难的主因。一些地方的农民距离农村金融机构网点很近，却仍不能贷到款。而且随着贷款部门业务电子化水平的提升，即便不增设网点、增加人员，由此方面形成的抑制因素也在不断减弱。同时，贷款如有较好的风险控制手段，如贷户能提供合法、有效的抵押担保，信贷人员的管贷信度降低，就可管理更多的农户贷款，进而会减轻这方面的抑制影响。
农户贷款经营管理成本高
农户贷款具有笔数多，每笔数额偏小的特点，与其他种类的贷款相比，发放农户贷款的管理成本更高。但这是问题的一个方面，虽然发放农户贷款成本高，但利率也比发放其他贷款高。况且发放农户贷款的成本中，有较大一块的固定成本，即这块成本是农村金融机构即便不发放农户贷款也要支付的成本。实际上，只要控制好风险，不使农户贷款的风险成本增加，农村金融机构在支持农民的同时，自身也是能够获取较好效益的。因此，农户贷款经营管理成本高，实际不会成为农村金融机构不愿放款进而造成农民贷款难的抑制因素。
农户贷款风险信用控制较弱
事实上，农户贷款风险信用控制是造成农民贷款难问题的主因。信贷资金有偿、有期、有息的本质要求，决定贷款的发放必须以有效控制风险为前提。一旦风险失控，不仅会直接对农村金融机构造成损害，信贷资金支农、惠农的作用也将不可持续。农业是弱质产业，农民是弱势群体，商业风险加自然风险，收入水平及偿债能力偏低等因素决定，农户贷款第一还款来源不确定性较大。就放贷款而言，一般第一还款来源不确定性高，则需要有较稳定的第二还款来源来控制风险，即合法、有效的抵押和担保。但目前，农户贷款第二还款来源的保障性严重不足。农民中有较强经济实力，具备发放信用贷款条件的贷户很有限，绝大多数农户贷款需在有合法、有效的抵押和担保条件下发放，但目前是采取本质上仍是信用贷款的“三户联保”、“五户联保”方式发放贷款。联保组内联而不保，一户不还贷，其他户也都不还贷，“火烧联营”等情况时有发生，已致使一些地方不良贷款大幅上升。
农村金融机构需有效防控风险的本质，要求其在操作层面必然要形成规章和责任制，风险控制的结果必然要与农贷人员及相关人员的自身利益挂钩。对经济实力不强，又缺少合法、有效的抵押和担保的贷款不敢贷，对虽然取了“三户联保”、“五户联保”的但仍看不准的也不愿贷，能少贷则尽量少贷。农户贷款信用抑制问题，很大程度上就是这样引发的，在一些信用环境欠佳的地方会更为突出。
农民贷款抵押和担保难
农民贷款难问题的另一方面是农村金融机构对农民放贷难。基层与发放贷款的相关人员往往处于两难境地，按上级要求和农民需求，应加大放款力度，但由于缺乏有效的控制风险手段又怕所放贷款难以收回，进而被追究责任。寻找有效方法控制农户贷款风险，是解决农民贷款难的根本出路。而目前的实际情况恰恰在于能为广大农民贷款设定抵（质）押和提供担保的物品、权利和机构严重缺失。
缺少合法、有效的抵（质）押
以林权质押向农户放贷的，由于自然条件等因素，决定拥有林权的农户比较有限，加之交易市场不成熟，处置林木操作难等问题，目前仍尚难在较大范围内办理此项业务。以农业机械抵押向农民放贷的，因拥有大型农机具的农户仍很有限，以及对抵押品难以管理等原因，也难于解决农民抵押难问题。此外，国家相关法律规定农民不具有农地的所有权，而广大农民最普遍拥有，实际已具有价值的农地承包经营使用权及宅基地，按目前法律规定也不能为农民贷款设定抵押。我国目前的《担保法》、《物权法》、《农村土地承包法》等法中都有明确规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。” 缺少能为农户贷款提供担保的机构
目前保险机构由于风险难控等原因，基本都不办理对农户贷款的履约保险，农村中也鲜见为农户贷款提供担保的担保机构。受需拥有较大数额资本金的要求所限，在农村中要设立此类担保机构难度很大，即便能得以设立，因资本金有限，即使放大十倍其担保能力，也仍难满足广大农户贷款的担保需要。另外，担保机构要实现业务良性循环，防控自身承担过量风险，一般要求贷款农户提供反担保，而农户同样难于提供，一般的担保机构很难有效开办此项业务。
创办“农地流转收益担保贷款”产品的基本思路
直接以农地使用权为农户贷款，与现行法律相违，且一旦农户贷款到期不还，诉诸法律也难以得到法律保护，达到最终收回贷款的目的。在农村设立一般担保机构，受难于筹到较大额度资本金条件限制，即便设立，其担保能力也难于解决广大农民担保难、贷款难问题。遵从国家有关法律规定，从农村现实情况出发，为切实解决农民贷款难问题，拓宽农民融资渠道和增大农民经营选项权，也为农村金融机构能更好发挥服务“三农”的作用。农村金融机构在地方党政部门支持下，研究开发“农地流转收益担保贷款”这一新的金融产品是必要的，也是可行的。其基本思路是：
其一，争取地方党政部门支持，由地方党政部门牵头并协调有关单位，在村或乡一级设立“农地流转收益担保贷款服务中心”（以下简称“中心”），中心应注册为企业法人单位，不以盈利为目的，主要职能是为农民贷款提供担保服务。中心可向要求提供担保的农民收取少量费用，以维持中心日常开销。农村金融机构对通过中心办理的担保贷款，因风险可控性增加，贷款利率可适当降低，以达到农民虽向中心交少量费用，但实际贷款成本并没增加还可能减少的目的。
其二，中心为需在当地农村金融机构申请贷款的农民提供贷款担保，应要求该农民将其全部或部分拥有的土地使用权一定年限的流转收益为中心提供反担保。要与申请贷款的农民签订有关合同，农民自愿委托该中心在其不能按期偿还贷款时，对其拥有的土地使用权进行有偿流转，并将流转收益直接划还其所欠农村金融机构贷款本息。同时农民应将其拥有土地使用权的证照交中心登记并保管。合同也应明确，如果农民主动按期偿还所欠的由中心担保的贷款，中心在收到农村金融机构贷款收讫通知后，可中止执行贷款农民的委托，不再对其土地使用权进行流转，并返还该贷户的土地承包证照。
其三，中心在受理农民贷款担保申请后，在与其签订合同前，应对拟用以反担保的农民土地使用权流转收益进行评估定价。评估应主要依据当地农地流转的市场行情，定价应在评估出的价格基础上给予20%左右的折扣，这样做不仅对中心控制自身承担的风险有必要，对促使贷款农民到期主动向农村金融机构偿还贷款本息也有必要。
其四，中心除与合作的农村金融机构签订整体合作协议外，对其担保的每笔农户贷款都应逐笔向农村金融机构出据贷款担保书，农户申请贷款时，只有同时提供此担保书，贷款才能受理和发放（农村金融机构认为不需要由中心担保的贷款除外）。在农村金融机构和中心签订的整体协议中，应要求中心根据其所担保的总贷款规模筹措存入农村金融机构一笔适量的风险保证金。保证金的主要作用是，当个别农民难以主动按期还贷，中心对其委托流转的土地，也难以一时处置变现为农民代偿时，为不使贷款出现不良状况而以此保证金的一部分先行向农村金融机构为农民代偿。
其五，为克服在农村设立一般类担保机构难以为广大农民贷款提供足额担保的弊端，中心由于除资本金和风险保证金外，还实际掌握有相当数量的农地流转的预期收益，因此，农村金融机构在测算可发放的此类担保贷款的授信额时，可以根据中心所拥有的资本金、风险保证金数额来确定可发放的由中心担保的农民贷款总额。即“某地区发放的此项贷款最高额=该地区中心的资本金+风险保证金+该中心可实际掌控的农地使用权予期流转收益（评估价打折后的）×10（担保放大倍数）”。
其六，贷款农民不能主动按期偿还贷款的，中心要靠处置、流转该农民的农地使用权收益代偿贷款，而处置、流转往往难以很快成功。因此，应给中心一定的处置、流转时间是必要的，可给中心从农民贷款到期日顺延90天的处置流转期，超过90天中心仍不能向农村金融机构代偿，双方协议中应明确，农村金融机构从中心存入的风险保证金中直接扣收其应代偿的贷款本息。90天时限正好可与贷款风险分类逾期超过90天应划入不良贷款的监管要求衔接，既给中心一个必要的处罚，流转时间，也可防止贷款因逾期过去而形成不良。
其七，中心责任人应由地方党政有关部门审查同意才能任用，最好应是在编公职人员。有关部门应对中心的营运进行必要的审计监督和指导。与中心合作的农村金融机构也需经常了解中心的经营管理情况，发现问题应及时解决。
其八，创办“农地流转收益担保贷款”应稳妥推进。无论农村金融机构还是中心，办理此项贷款都应根据申请贷款农户实际经济状况，在充分考虑其土地流转后家庭最低生活等问题基础上，合理确定土地流转数量，年限及相应的贷款和担保额度。有条件的中心还可向有较强实力的担保机构申请再担保。中心也可根据自身情况，受理农村小微企業提供农地流转收益反担保的贷款担保业务。此外，办理此项贷款应与在当地发放的其他农户贷款管理相衔接。
（作者单位：中国农业银行吉林省分行）
农民贷款难问题仍普遍存在
随着农村商品经济发展，广大农民对信贷资金的需求更加旺盛。如今农业生产经营早已不局限于传统的种植业生产，而是种植、养殖加多种经营，建筑业、服多业等多业并举，所需投入的资金更加密集。即便是种田，科学化、规模化等方面的种植要求也需要更多的资金投入。而农村工业化、城镇化和现代化过程的推进和加快，也使农民对资金的需求不断增大。由于农业比较利益低，农民整体收入水平低、积累少，创业、兴业则需要信贷资金的扶持和助推。
农民對信贷资金虽有旺盛的需求，但农民贷款难的问题却仍普遍存在，且一直未能得以解决。据有关资料显示，吉林省农户贷款占各项贷款总额中的比重在全国不算低，也只有6%左右；吉林省2011年末各项贷款总额同比增加1434亿元，但金融部门所放的农户贷款同比却减少约80亿元。另据对吉林省某农区500户农户抽样调查结果显示，农户借款中62%资金来自农户之间，农户与非金融机构之间，农户民间借款发生率达96%。某县107166户农户中，获得贷款户数为20064户，占比仅为18.72%，多数农户未能获得任何金融机构的信贷支持。一些地方民间高利贷盛行，与农民贷款难，正规金融机构的“低利贷”无法满足需要不无关联。
农户贷款信用受到抑制
农户贷款信用受到抑制是造成农民贷款难的一个方面，其主要影响因素来自以下几个方面：
信贷资金投放能力及贷款计划指标不足
在这方面可能会让农民贷款受到影响，但绝不会成为问题的主因，问题可能会因投放结构的偏差和调度不当而在个别区域和某些时点上出现。即便是国家进行宏观调控，实施稳健或适度从紧的货币政策，也都是有保有压。支持“三农”的贷款，都在保的行列，甚至是要求给予重点倾斜的资金，规模计划基本都是给予保障的。一些地方农户贷款投放增速减缓甚至逐渐减少，这并不是由资金或计划不够的问题而导致，许多地方恰恰是未能完成上级下达的投放计划。而且上级有关部门下达的计划，往往也是把农户贷款风险是否能有效控制作为下达多少计划的重要依据，只要能有效控制风险，即使计划不足，往往也可以追加。
农村金融机构网点和人员不足
一般而言，农村金融机构在一定区域内所设的营业网点多、信贷人员多，能够给农民贷款带来的便利就更多，而个别地方因网点、人员相对缺少也会一定程度上增添农民贷款的难处，但这远不能成为目前农民贷款难的主因。一些地方的农民距离农村金融机构网点很近，却仍不能贷到款。而且随着贷款部门业务电子化水平的提升，即便不增设网点、增加人员，由此方面形成的抑制因素也在不断减弱。同时，贷款如有较好的风险控制手段，如贷户能提供合法、有效的抵押担保，信贷人员的管贷信度降低，就可管理更多的农户贷款，进而会减轻这方面的抑制影响。
农户贷款经营管理成本高
农户贷款具有笔数多，每笔数额偏小的特点，与其他种类的贷款相比，发放农户贷款的管理成本更高。但这是问题的一个方面，虽然发放农户贷款成本高，但利率也比发放其他贷款高。况且发放农户贷款的成本中，有较大一块的固定成本，即这块成本是农村金融机构即便不发放农户贷款也要支付的成本。实际上，只要控制好风险，不使农户贷款的风险成本增加，农村金融机构在支持农民的同时，自身也是能够获取较好效益的。因此，农户贷款经营管理成本高，实际不会成为农村金融机构不愿放款进而造成农民贷款难的抑制因素。
农户贷款风险信用控制较弱
事实上，农户贷款风险信用控制是造成农民贷款难问题的主因。信贷资金有偿、有期、有息的本质要求，决定贷款的发放必须以有效控制风险为前提。一旦风险失控，不仅会直接对农村金融机构造成损害，信贷资金支农、惠农的作用也将不可持续。农业是弱质产业，农民是弱势群体，商业风险加自然风险，收入水平及偿债能力偏低等因素决定，农户贷款第一还款来源不确定性较大。就放贷款而言，一般第一还款来源不确定性高，则需要有较稳定的第二还款来源来控制风险，即合法、有效的抵押和担保。但目前，农户贷款第二还款来源的保障性严重不足。农民中有较强经济实力，具备发放信用贷款条件的贷户很有限，绝大多数农户贷款需在有合法、有效的抵押和担保条件下发放，但目前是采取本质上仍是信用贷款的“三户联保”、“五户联保”方式发放贷款。联保组内联而不保，一户不还贷，其他户也都不还贷，“火烧联营”等情况时有发生，已致使一些地方不良贷款大幅上升。
农村金融机构需有效防控风险的本质，要求其在操作层面必然要形成规章和责任制，风险控制的结果必然要与农贷人员及相关人员的自身利益挂钩。对经济实力不强，又缺少合法、有效的抵押和担保的贷款不敢贷，对虽然取了“三户联保”、“五户联保”的但仍看不准的也不愿贷，能少贷则尽量少贷。农户贷款信用抑制问题，很大程度上就是这样引发的，在一些信用环境欠佳的地方会更为突出。
农民贷款抵押和担保难
农民贷款难问题的另一方面是农村金融机构对农民放贷难。基层与发放贷款的相关人员往往处于两难境地，按上级要求和农民需求，应加大放款力度，但由于缺乏有效的控制风险手段又怕所放贷款难以收回，进而被追究责任。寻找有效方法控制农户贷款风险，是解决农民贷款难的根本出路。而目前的实际情况恰恰在于能为广大农民贷款设定抵（质）押和提供担保的物品、权利和机构严重缺失。
缺少合法、有效的抵（质）押
以林权质押向农户放贷的，由于自然条件等因素，决定拥有林权的农户比较有限，加之交易市场不成熟，处置林木操作难等问题，目前仍尚难在较大范围内办理此项业务。以农业机械抵押向农民放贷的，因拥有大型农机具的农户仍很有限，以及对抵押品难以管理等原因，也难于解决农民抵押难问题。此外，国家相关法律规定农民不具有农地的所有权，而广大农民最普遍拥有，实际已具有价值的农地承包经营使用权及宅基地，按目前法律规定也不能为农民贷款设定抵押。我国目前的《担保法》、《物权法》、《农村土地承包法》等法中都有明确规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。” 缺少能为农户贷款提供担保的机构
目前保险机构由于风险难控等原因，基本都不办理对农户贷款的履约保险，农村中也鲜见为农户贷款提供担保的担保机构。受需拥有较大数额资本金的要求所限，在农村中要设立此类担保机构难度很大，即便能得以设立，因资本金有限，即使放大十倍其担保能力，也仍难满足广大农户贷款的担保需要。另外，担保机构要实现业务良性循环，防控自身承担过量风险，一般要求贷款农户提供反担保，而农户同样难于提供，一般的担保机构很难有效开办此项业务。
创办“农地流转收益担保贷款”产品的基本思路
直接以农地使用权为农户贷款，与现行法律相违，且一旦农户贷款到期不还，诉诸法律也难以得到法律保护，达到最终收回贷款的目的。在农村设立一般担保机构，受难于筹到较大额度资本金条件限制，即便设立，其担保能力也难于解决广大农民担保难、贷款难问题。遵从国家有关法律规定，从农村现实情况出发，为切实解决农民贷款难问题，拓宽农民融资渠道和增大农民经营选项权，也为农村金融机构能更好发挥服务“三农”的作用。农村金融机构在地方党政部门支持下，研究开发“农地流转收益担保贷款”这一新的金融产品是必要的，也是可行的。其基本思路是：
其一，争取地方党政部门支持，由地方党政部门牵头并协调有关单位，在村或乡一级设立“农地流转收益担保贷款服务中心”（以下简称“中心”），中心应注册为企业法人单位，不以盈利为目的，主要职能是为农民贷款提供担保服务。中心可向要求提供担保的农民收取少量费用，以维持中心日常开销。农村金融机构对通过中心办理的担保贷款，因风险可控性增加，贷款利率可适当降低，以达到农民虽向中心交少量费用，但实际贷款成本并没增加还可能减少的目的。
其二，中心为需在当地农村金融机构申请贷款的农民提供贷款担保，应要求该农民将其全部或部分拥有的土地使用权一定年限的流转收益为中心提供反担保。要与申请贷款的农民签订有关合同，农民自愿委托该中心在其不能按期偿还贷款时，对其拥有的土地使用权进行有偿流转，并将流转收益直接划还其所欠农村金融机构贷款本息。同时农民应将其拥有土地使用权的证照交中心登记并保管。合同也应明确，如果农民主动按期偿还所欠的由中心担保的贷款，中心在收到农村金融机构贷款收讫通知后，可中止执行贷款农民的委托，不再对其土地使用权进行流转，并返还该贷户的土地承包证照。
其三，中心在受理农民贷款担保申请后，在与其签订合同前，应对拟用以反担保的农民土地使用权流转收益进行评估定价。评估应主要依据当地农地流转的市场行情，定价应在评估出的价格基础上给予20%左右的折扣，这样做不仅对中心控制自身承担的风险有必要，对促使贷款农民到期主动向农村金融机构偿还贷款本息也有必要。
其四，中心除与合作的农村金融机构签订整体合作协议外，对其担保的每笔农户贷款都应逐笔向农村金融机构出据贷款担保书，农户申请贷款时，只有同时提供此担保书，贷款才能受理和发放（农村金融机构认为不需要由中心担保的贷款除外）。在农村金融机构和中心签订的整体协议中，应要求中心根据其所担保的总贷款规模筹措存入农村金融机构一笔适量的风险保证金。保证金的主要作用是，当个别农民难以主动按期还贷，中心对其委托流转的土地，也难以一时处置变现为农民代偿时，为不使贷款出现不良状况而以此保证金的一部分先行向农村金融机构为农民代偿。
其五，为克服在农村设立一般类担保机构难以为广大农民贷款提供足额担保的弊端，中心由于除资本金和风险保证金外，还实际掌握有相当数量的农地流转的预期收益，因此，农村金融机构在测算可发放的此类担保贷款的授信额时，可以根据中心所拥有的资本金、风险保证金数额来确定可发放的由中心担保的农民贷款总额。即“某地区发放的此项贷款最高额=该地区中心的资本金+风险保证金+该中心可实际掌控的农地使用权予期流转收益（评估价打折后的）×10（担保放大倍数）”。
其六，贷款农民不能主动按期偿还贷款的，中心要靠处置、流转该农民的农地使用权收益代偿贷款，而处置、流转往往难以很快成功。因此，应给中心一定的处置、流转时间是必要的，可给中心从农民贷款到期日顺延90天的处置流转期，超过90天中心仍不能向农村金融机构代偿，双方协议中应明确，农村金融机构从中心存入的风险保证金中直接扣收其应代偿的贷款本息。90天时限正好可与贷款风险分类逾期超过90天应划入不良贷款的监管要求衔接，既给中心一个必要的处罚，流转时间，也可防止贷款因逾期过去而形成不良。
其七，中心责任人应由地方党政有关部门审查同意才能任用，最好应是在编公职人员。有关部门应对中心的营运进行必要的审计监督和指导。与中心合作的农村金融机构也需经常了解中心的经营管理情况，发现问题应及时解决。
其八，创办“农地流转收益担保贷款”应稳妥推进。无论农村金融机构还是中心，办理此项贷款都应根据申请贷款农户实际经济状况，在充分考虑其土地流转后家庭最低生活等问题基础上，合理确定土地流转数量，年限及相应的贷款和担保额度。有条件的中心还可向有较强实力的担保机构申请再担保。中心也可根据自身情况，受理农村小微企業提供农地流转收益反担保的贷款担保业务。此外，办理此项贷款应与在当地发放的其他农户贷款管理相衔接。
（作者单位：中国农业银行吉林省分行）