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摘 要：随着精准扶贫工作的深入开展，我国的扶贫事业取得了阶段性的成果，但配套预警机制的缺位导致扶贫领域也出现了一些消极腐败现象。在中央纪委公开曝光的9起典型案例中可以发现，当前扶贫领域腐败的主要特征是：以“微腐败”为典型、涉事表现形式多样化、贪腐所渉额度较大、集体腐败影响恶劣。应从确定扶贫系统中腐败风险点、健全廉政风险预警措施体系、廉政风险预警机制评估、廉政风险预警机制修正四个环节构建扶贫领域的廉政风险预警机制，为形成扶贫领域反腐败的震慑效应、保障脱贫攻坚战取得成效提供坚强的机制保障。
关键词：扶贫领域；腐败；廉政风险预警机制
中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2018）01-0068-08
全面脱贫攻坚是实现全面建成小康社会和深化党执政基础的一项事关全局的重要基础性工作，具有重大而又深远的历史意义。但是随着精准扶贫政策的深入落实，我们发现，扶贫开发领域仍存在着监管和预警漏洞，不少消极腐败行为正在以各种名义和方式侵害人民群众的根本利益，严重阻碍了我国扶贫事业的顺利推进。为加大对扶贫开发领域腐败问题的问责和惩治力度，中纪委对相关腐败问题线索进行了多轮次滚动式督办，并对其中的典型案例进行公开披露。据统计，2016年全国共查处侵害群众利益的不正之风和腐败问题82064件、处理100396人，其中扶贫领域16193件、20083人。[1]从部分扶贫领域贪腐的典型案例来看，虚报冒领、截留挪用、挥霍浪费以及基层工作人员失职渎职等问题呈现出频发易发的状态。这充分警示我们必须惩治和严防扶贫开发工作中的腐败问题，尤其是必须建立健全廉政风险预警机制。通过采取有效措施，着力建构全覆盖、无死角、无盲区的精准反腐，有助于更好地落实脱贫攻坚的具体责任，从而有效推进全面从严治党向纵深发展。
一、扶贫领域的腐败现状及主要特征
（一）扶贫领域的腐败现状
至2020年实现贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽是党中央对人民立下的庄重承诺，而当前在扶贫领域中存在的一些贪腐问题则是阻碍各项扶贫开发工作有效落实的“毒瘤”。它不仅蚕食了人民群众的获得感，更影响了党风廉政建设进程的顺利推进。鉴于此，文章选取了中央纪委公开曝光的扶贫领域中的9起典型案例，从而为深入分析扶贫领域不正之风和腐败问题的特征提供了事实依据（见表1）。
（二）扶贫领域腐败问题的主要特征
1.以“微腐败”为典型。从上述的9起典型案例清晰地反映出当前在扶贫领域中所曝光的腐败案件大多发生在基层地区，县级及以下的基层干部是最主要的涉事主体。村干部的腐败行为相对于其他的“苍蝇”“老虎”而言，只能算是“微腐败”，但是对基层农民来说却危害巨大。这些发生在群众眼皮之下的腐败行为往往是基层干部利用其职务和工作之便进行的，与非法管理和使用各项扶贫资金相关，且只有与其具有切身利益关系的当事人才能感受得到，因而具有明显的经济性和隐蔽性。另外，近年来判处的基层干部腐败案件中逾八成最终被判处缓刑。而判处缓刑几乎不会影响基层干部的正常工作生活，自然也就无法形成震慑效应。扶贫领域中的“微腐败”是对社会公平正义的巨大损害，严重割裂了党和人民的深厚感情，这提醒我们应严惩侵害群众利益的不正之风和腐败问题，切实加强扶贫系统的廉政监察力度。[2]
2.涉事表现形式多样化。随着扶贫工作的不断推进，各类扶贫资金和项目也逐渐转移到基层地区，由于扶贫领域的资金较为集中，对资金的分配和使用也基本由基层干部主导，因而在此过程中往往容易发生大量扶贫公款与干部“私权力”相结合的贪腐现象。通过上述案例可以看出，在扶贫资金发放和管理的过程中，除了明显的虚报冒领、截留克扣、贪污挪用、吃拿卡要等涉腐基层干部惯用的违法手段之外，一些“回扣式”的腐败行为也逐渐成为这些涉腐基层干部涉案的新手法，此外以各种名义向百姓乱收费的现象也甚是普遍，涉事表现形式日益多样化，“上有政策，下有对策”现象日趋严重。扶贫领域多样化的贪腐形式和行为不仅截取了本属于贫困地区人民群众的“续命钱”，更是丧失了基层政权本身所具备的公信力。因此，必须加强对扶贫系统资金使用过程的监管和资金项目的审计，对“雁过拔毛”者发现一起、查处一起，确保各项扶贫政策真正惠及百姓。
3.贪腐所涉额度较大。湖南省新化县温塘镇枫树村村干部虚报截留移民避险搬迁安置总涉案资金额达877.35万元、山东省青州市王府街道东刘井村村干部贪污低保、五保金总额达18.04万元以及青海省共和县扶贫开发局违规实施扶贫项目总涉案金额达113万元等案例充分表明了在扶贫领域贪腐涉事金额巨大，其腐败问题不容乐观。扶贫官员对专项资金直接或间接地私吞和侵占，使得大量的扶贫资金无法“精准落实”，严重制约了贫困基层地区经济社会的发展。可以说，扶贫领域的腐败问题造成了宝贵发展资源的低效甚至无效配置，这不仅会给“小官巨贪”留下隐患，而且还给国家和集体造成巨大的财产损失。在扶贫领域中出现的高额贪腐暴露出扶贫监管体制机制上存在的突出问题，为此，必须强化和压实主体责任，有力遏制侵害群众利益的不正之风，努力畅通扶贫政策执行的“最后一公里”[3]。
4.集体腐败影响恶劣。扶贫开发工作的有序推进通常需要跨部门协同联动，并且扶贫资金的调动和拨付也是一个逐级向下倾斜的过程，由此决定了扶贫系统内部的腐败问题往往具有集体性、关联性的特征，经常会“牵一发而动全身”。例如，上述发生在山西省芮城县住建系统多名干部向危房改造贫困群众收取“好处费”以及湖南省新化县温塘镇枫树村多名村干部虚报截留移民避险搬迁安置资金等恶劣事件，同一系统内部的官员利用层级关系和权责之便勾结成“腐败利益共同体”，成为不当利益的获得者，最终导致了集体的悲剧。乡镇（含村）公职人员、上级领导部门的工作人员上下串通以及“官商勾结”的腐败行为较为普遍，尤其是掌握扶贫资金发放、管理和审计环节的基层部门更是成为了滋生腐败的“重灾区”。因此，要从源头上杜絕扶贫腐败现象，需要各级党委和党组织始终保持高压状态，压实和强化主体责任，抓好预防和惩治工作，坚决同扶贫领域的腐败问题作斗争。 二、扶贫领域腐败问题滋生的原因及惩治措施
（一）扶贫领域腐败问题滋生的原因
通过对上述9起典型案例的分析，可以总结出当前扶贫领域的腐败问题呈现出以“微腐败”为突出表征、涉案金额巨大、表现形式多样且容易导致集体腐败等特点。总体来说，目前我国扶贫开发领域的贪腐形势依旧十分严峻，而造成其腐败的原因主要表现在以下几个方面：
1.监督与严惩扶贫领域腐败问题的体制机制尚未健全。扶贫领域的腐败问题之所以会产生并且在短时期内迅速滋生发展，与当前监督和严惩扶贫领域腐败问题的体制机制尚未健全是密不可分的。制度漏洞是造成当前扶贫领域腐败问题的最主要原因，主要表现为：（1）基层扶贫队伍管理机制不健全，未能有效建立起扶贫工作单位或部门“一把手”的考核培训制度和常态化教育机制，致使该领域的公职人员办事能力低下、服务意识和法治意识匮乏、纪律性松弛，无法为扶贫工作的顺利推进提供必要的人才保障。（2）基层扶贫领域监督机制不健全。为官员权力寻租提供了空间。扶贫系统内设的相关监察部门和机构发挥不了应用的作用，对外实行“暗箱操作”，对内容易与其他部门结成“腐败同盟”，致使许多违规违纪的腐败行为无法得到有效的惩治。（3）扶贫领域腐败问题的防控机制不健全。当前之所以会发生大量的腐败现象并难以得到有效遏制和治理，一定程度上与现行预防和惩治腐败的体制不科学或其功能发挥不佳有关。（4）扶贫资金的管理与审计机制出现监管漏洞。一方面，由于资金的划拨需要经历多道程序、多个部门及多个主体，工作难度较大且流程繁琐，责任划分后难以进行统一规范的管理活动，尤其是乡镇和村一级的基层部门，尚未建立完善详细的扶贫资金流动账目及相关登记制度，在此过程中，扶贫资金的去向往往处于无人监管或监管机制形同虚设的状态。另一方面，随着精准扶贫成为地方政府的一项重点工作，地方基层干部所拥有的权力和责任都大于以往，但对扶贫领域基层官员权力的制约，特别是对其财权的控制和监督机制未能及时跟进，严重影响了扶贫的力度和成效。
2.部分基层党员领导干部道德底线和法律底线缺失。扶贫领域腐败案件发生的另一重要原因在于部分基层党员领导干部道德意识和法律意识的缺位。首先，脱贫攻坚的重任给予了基层地方官员更大的办事权力，但是部分党员领导干部在权力和金钱的诱惑之下往往忽视了自己身上担负的对人民的庄严承诺，排斥严格按照政策办事，做出违法乱纪的贪腐行为，基层地方官员的“权力任性”成为了扶贫工作顺利开展的“拦路虎”。其次，我国农村地区人口外流程度较高，“空心化”和老龄化所带来的农村人口结构失衡很大程度上导致了基层扶贫工作缺乏人力和人才支持，在此过程中很容易助长基层干部的膨胀心理，“一家独大”的局面促使基层村干部思想观念发生蜕变甚至松懈，进而导致其法律底线和道德底线的缺失。另外，扶贫领域的腐败具有明显的隐蔽性，加之反腐机构存在督查时间跨度大、惩治弹性空间广等问题，部分心存侥幸的党员领导干部也会由于其权责意识和底线意识的淡漠选择铤而走险、以身试法。
3.群众自身维权意识和法制意识淡薄。就我国农村地区的现状而言，青壮年外出务工，留守村内的基本是以妇女、儿童和老年人为代表的弱势群体，这个群体知识层次相对较低、维权意识和法制意识淡薄，加之所处地区信息闭塞，对扶贫政策的知晓度和关注度也普遍较低，因而许多外界信息大多依赖于村民大会或村内宣传公示。但部分村干部却有意隐瞒相关政策事实甚至肆意扣留惠农扶贫资金，致使扶贫资源无法落实到困难群众手中，且村民不知道如何为自己的合法权益进行申诉，也就更谈不上对村干部工作进行有效监督。这在一定程度上为基层干部钻扶贫系统内部的制度空子创造了条件。
（二）扶贫领域腐败问题的惩治措施
我国在针对扶贫领域的腐败行为制定了相当严苛的惩处机制，基本上是一种 “事后处理”的方式，主要有以下几个方面：
1.加大扶贫领域的腐败成本。围绕在困难群众身边的腐败问题，对其带来的是最直接的伤害，为此，必须斩断扶贫领域腐败的利益链条，实施扶贫领域的腐败罚金制，提高违法违纪成本，使腐败分子在高额罚金和高压态势下保持廉洁自律。首先，要健全挪用扶贫资金高额罚金机制，对于扶贫系统内部职权较大的公职人员，如“一把手”等，其贪污罚金应是其贪污金额的10至20倍，职权较小者则为5至10倍。[4]其次，对于构成腐败犯罪行为的，应慎用缓刑，要维护法律的权威地位和人民群众的合法权益。再次，划定扶贫专项资金使用红线，按超过红线的比例予以相应的处罚金，从而对腐败官员形成有效的震慑。
2.加强扶贫领域腐败案件惩处过程中的部门协作与制度建设。只有将严厉处置扶贫领域的违法违纪案件作为打击扶贫领域腐败问题的重要手段，以“零容忍”的姿态坚定不移地加大案件查处的力度，才能有力遏制扶贫领域腐败案件滋生蔓延的势头。一方面，纪检监察部門和司法部门必须明确职责，严格办案的程序和制度，对于困难群众反映强烈的腐败问题，尤其是对那些以权谋私、权钱交易、失职渎职的案件，应在加强上下级和不同部门之间的分工协作、细化各自岗位责任的基础上，协同发力，联合出击，绝不姑息。另一方面，推行异地审判制度，打破体制内部的保护伞，防止受到外界干扰。同时，还要实行案件责任制，防止压案施案、执法执纪不严、互相包庇等问题，切实保证扶贫领域的腐败问题能够得到惩处，真正实现标本兼治。
3.进一步发挥群众举报的警示作用。拓宽群众举报渠道，积极引导群众参与到扶贫领域的反腐败工作当中。首先，健全举报人保护和奖励机制，保护广大群众参与打击扶贫领域腐败问题的主动性和积极性。其次，完善村民举报方式和手段，利用相关软件和信息收集平台将群众意见直接传达到相应的监管部门，减少反馈层级，确保信息的准确性和真实性。最后，信访部门的工作人员要严肃纪律，对群众反映的问题及时进行分类整理并认真开展调查和核实工作，对腐败线索较为明确的，应将案件转移到相关纪检部门直接进行办理，从而真正起到“通报一起，警醒一片”的效果。 三、构建扶贫领域廉政风险预警机制的有效路径
打赢脱贫攻坚这一伟大战役，除了应加大对扶贫领域腐败问题的惩处力度，也应借鉴已有的廉政风险防控制度成果，完善扶贫领域的顶层设计，努力防范于未然。根据不同领域反腐倡廉建设的经验，从中可以总结出适用于扶贫系统的普遍性规律，为扶贫系统的廉政风险防控机制建设提供参考。因此，基于上述典型案例，本文认为扶贫领域廉政风险预警机制的路径建构应从确定扶贫领域中腐败风险点—健全廉政风险预警措施体系—廉政风险预警机制评估—廉政风险预警机制修正这四项环节进行设计。
（一）确定扶贫领域中腐败风险点
确定扶贫领域中的腐败风险点是建立廉政风险预警机制的基础。在确定风险等级之前需要先查找出风险点，一方面，扶贫系统内部各级各部门的公职人员可以通过对照《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》的基础上采取自查自纠的形式，提出该部门可能存在腐败的地方，然后进行集体评定，确定自身的风险点。另一方面，可以通過派遣专职人员到基层积极听取群众意见，对照部门内部的腐败风险，查缺补漏，制定出相应的廉政风险清单。在确定完风险点之后，可对其进行归纳分类。根据扶贫领域的腐败现状和典型案例表征，可将该系统的腐败风险分为三类，分别为思想道德风险、外部环境风险、制度机制风险。做好这些分类工作，才能有针对性地“对症下药”。
（二）健全廉政风险预警措施体系
在明确扶贫领域腐败风险点的基础上制定有效的预警措施是构建廉政风险预警机制的核心内容。当前发生在扶贫领域的腐败现象很大程度上都是由于腐败预警和防控工作的缺失。[5]因此，通过考察近年来中央纪委在预防扶贫领域腐败方面的有效做法，文章根据三类腐败风险，拟建了一套完整的预警体系。
1.思想道德预警：加强对扶贫领域公职人员的反腐倡廉教育。要从源头上预防扶贫领域腐败问题的发生，应将纪律和法律摆在重要的地位，加强对扶贫领域公职人员的反腐倡廉教育。一是加强基层贫困地区的反腐倡廉建设，将家风党风专题教育和扶贫领域的各项工作进行有效结合，充分利用微博、微信和门户网站等现代媒体，采取多种形式和手段对扶贫系统内部的全体党员领导干部开展反腐倡廉教育活动，努力提升其思想政治觉悟，自觉树立责任意识和担当意识。二是丰富教育内容和教育途径，强化反腐倡廉教育的现实意义，营造扶贫领域清正透明的廉洁风气。可以通过定期集中观看反腐题材的纪实影视资料，使扶贫领域的廉政和法治教育常态化，形成震慑效应，从思想上不断提高基层干部的自我约束和自我监督的能力。同时，要大力宣传和学习基层干部的先进事迹，努力以奔赴祖国一线的先进党员为模范，强化“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”的服务意识，扎根基层，建设基层。通过健全扶贫领域的反腐倡廉教育机制，有力助推精准扶贫各项工作的有效开展，不断提高扶贫队伍的拒腐防变能力。
2.外部环境预警：努力构建“联动协同、多方出力”的开放型监督体系。由于国家各类扶贫开发的项目资金都是层层下沉的，自上而下的监督力度只能加大，不能减弱。因此，上级领导部门应切实强化责任追究，将反腐压力传导到基层贫困地区。同时，要不断推进基层党风廉政建设和纪律检查体制机制改革，上下联动，共同提高拒腐防变能力。但同一体制内的监管又存在明显的弊端，容易导致集体腐败，为此，必须拓宽监督的渠道，构建一个既能“联动”又有“参与”的开放型监管体系。在此过程中，一是应努力发挥各级人民代表大会及其常委、各级党组织和农村合作社、贫困互助会等社会组织的多主体监督作用，搭建公众有序、积极参与的平台和桥梁。二是应充分发挥新闻媒体在公开曝光扶贫领域腐败典型案例、责令腐败问题整改及宣传反腐败工作的舆论监督作用，营造良好的反腐倡廉社会氛围。三是扶贫系统内部的各个部门也应协同形成监督合力，积极处理好各项扶贫资源管理、使用和审计情况的追踪监督、关键岗位的定期考核等预警工作。
3.制度机制预警：着力推进精准监督与精准反腐。我国的扶贫开发工作已经进入冲刺阶段，必须扫清一切阻碍扶贫工作顺利推进的“拦路石”，尤其是扶贫领域的腐败问题。因此，要保障精准扶贫的各项成果，除了在认真贯彻落实中央各项扶贫政策的基础上，以“零容忍、全覆盖、严执法”的态度惩治扶贫领域的贪腐行为之外，还必须着力推进精准监督与精准反腐：首先，在扶贫资源管理层面上，要尽快启动扶贫专项资金建档和登记制度以及资金项目绩效审计制度，对每一笔资金的流向进行严格的追踪和反馈，强化对扶贫资源的监督和管理。其次，在责任落实层面上，应不断健全扶贫领域的清单制度，准确开列“责任清单”、“任务清单”和“负面清单”，加大对扶贫队伍的执纪问责力度，加强督促督办，推进精准问责，强化扶贫领域公职人员“不能腐、不敢腐、不想腐”的底线意识。最后，在社会监督层面上，应严格落实村务公开制度和基层群众自治机制。一方面，要着力推进扶贫领域的各项信息公开工作，尤其是财务信息的公开，切实提高办事流程的透明度，保证资金和权力在阳光下流动与运行。另一方面，要积极引导群众参与到扶贫领域的反腐败工作中，强化监督和制约工作，将群众对扶贫工作成效的满意度作为官员绩效考核的一项重要指标，健全扶贫绩效评价体系。群众参与扶贫领域监督不仅有利于维护自身的合法权益，也有助于定向曝光更多隐形的腐败行为，实施精准反腐。
4.效能预警：完善扶贫领域腐败预警系统中的技术和方法。在思想预警、组织预警和制度预警全部就位的基础上，只有不断完善相应的技术和手段，才能为预防扶贫领域的腐败问题提供效能保障。一是充分依托互联网和大数据等现代信息技术建立扶贫云等数字平台，实现科学化、专业化、智能化和全方位的监管，对扶贫资金去向、扶贫领域工作动态、扶贫对象反馈和整体扶贫成效予以及时追踪和跟进。同时，通过大数据系统巡查扶贫领域中可能存在的腐败风险，健全刚性制度约束，做到“早发现，早提醒，早纠正，早查处”，及时防控和惩处扶贫领域的腐败问题。二是创新监督方法，经常开展专项巡视巡查活动，充分发挥巡视制度在扶贫领域中的重要作用，同时应制定专项管理办法，规定针对扶贫领域腐败问题的各项政策措施，不断减少滋生腐败的机会。 （三）廉政风险预警机制评估
为防止在廉政风险预警机制中出现政策手段落实不到位、问题与措施错配等问题，需要对该机制进行正确评价，重点对腐败风险排查是否全面、防控措施是否切实有效进行全面评估。特别是因为扶贫系统内部所涉及的领域和主体众多，如果未能对该机制进行定期评估，就无法进行相应的调整和完善。文章按照上述预警机制的四大重要组成部分，构建了一组评价指标体系，并采用打分制的方法，致力于对廉政风险预警机制进行合理评估（见表2）。
（四）廉政风险预警机制修正
根据评估结果对廉政风险预警机制进行修正和优化，可以保证其高效运行。因此，针对评价得分情况，一方面，对不合理的措施进行改进，并针对潜在的风险点，制定对应的行之有效的预警措施。另一方面，对腐败风险的评估材料进行整理汇总，建立风险档案库或数据库，注重总结反腐经验和成效，不断提升风险预警机制的实操性。在此基础上文章构建了扶贫领域内部系统的廉政风险预警机制（见图1）。
扶贫开发工作作为全面建成小康社会、保障和改善民生的重要环节，在现階段仍存在着监管和预警工作不完善等问题，以至于消极腐败行为蔓延到扶贫工作当中来，严重阻碍了我国扶贫事业的顺利推进。因此，只有在明确腐败风险的基础上采取精准的预警措施，保障精准扶贫各项工作的有序开展，助推和改善民生，推动乡村振兴战略的落实，只有这样才能真正实现“用中国智慧创造人民美好生活的愿景”。
参考文献：
[1] 王碧萍，郭槐.农村基层组织腐败预防研究——以湖南为例[J].湖南工业大学学报：社会科学版，2015（3）：123-125.
[2] 李泽民.论扶贫开发中的行政监督[J].福州党校学报，2010（4）：40-43.
[3] 徐建兵.扶贫开发队伍“四化”管理方式刍议——盐城市委扶贫办廉政建设调查[J].管理观察，2015（17）：14-16.
[4] 李斌雄，黄红平.科学化视野下的廉政风险防控管理机制建设[J].廉政文化研究，2012（1）：19-24.
[5] 张岚.廉政风险防范管理[M].北京：学习出版社，2009：100.
[6] 徐逸伦.廉政风险防控体系建设：反腐败工作的新路径[J].上海党史与党建，2010（12）：96.
[7] 李媛媛.廉政风险防控管理体系建设的问题探析——以扶贫系统为例[J].中共成都市委党校学报，2014（3）：24-27.
[8] 铜陵市廉政风险防控研究课题组.廉政风险防控创新实践——安徽铜陵“四轮驱动”循环推进模式解析[M].北京：中国方正出版社，2013：123-130.
[9] 徐如飞.多元视阈下的防控腐败机制建构[J].南都学坛，2017（1）：102-107.
[10] 毕宏音.从各地试水看“容错纠错机制”的系统建构[J].人民论坛，2016（11）：15-17.
责任编校 陈 瑶
关键词：扶贫领域；腐败；廉政风险预警机制
中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2018）01-0068-08
全面脱贫攻坚是实现全面建成小康社会和深化党执政基础的一项事关全局的重要基础性工作，具有重大而又深远的历史意义。但是随着精准扶贫政策的深入落实，我们发现，扶贫开发领域仍存在着监管和预警漏洞，不少消极腐败行为正在以各种名义和方式侵害人民群众的根本利益，严重阻碍了我国扶贫事业的顺利推进。为加大对扶贫开发领域腐败问题的问责和惩治力度，中纪委对相关腐败问题线索进行了多轮次滚动式督办，并对其中的典型案例进行公开披露。据统计，2016年全国共查处侵害群众利益的不正之风和腐败问题82064件、处理100396人，其中扶贫领域16193件、20083人。[1]从部分扶贫领域贪腐的典型案例来看，虚报冒领、截留挪用、挥霍浪费以及基层工作人员失职渎职等问题呈现出频发易发的状态。这充分警示我们必须惩治和严防扶贫开发工作中的腐败问题，尤其是必须建立健全廉政风险预警机制。通过采取有效措施，着力建构全覆盖、无死角、无盲区的精准反腐，有助于更好地落实脱贫攻坚的具体责任，从而有效推进全面从严治党向纵深发展。
一、扶贫领域的腐败现状及主要特征
（一）扶贫领域的腐败现状
至2020年实现贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽是党中央对人民立下的庄重承诺，而当前在扶贫领域中存在的一些贪腐问题则是阻碍各项扶贫开发工作有效落实的“毒瘤”。它不仅蚕食了人民群众的获得感，更影响了党风廉政建设进程的顺利推进。鉴于此，文章选取了中央纪委公开曝光的扶贫领域中的9起典型案例，从而为深入分析扶贫领域不正之风和腐败问题的特征提供了事实依据（见表1）。
（二）扶贫领域腐败问题的主要特征
1.以“微腐败”为典型。从上述的9起典型案例清晰地反映出当前在扶贫领域中所曝光的腐败案件大多发生在基层地区，县级及以下的基层干部是最主要的涉事主体。村干部的腐败行为相对于其他的“苍蝇”“老虎”而言，只能算是“微腐败”，但是对基层农民来说却危害巨大。这些发生在群众眼皮之下的腐败行为往往是基层干部利用其职务和工作之便进行的，与非法管理和使用各项扶贫资金相关，且只有与其具有切身利益关系的当事人才能感受得到，因而具有明显的经济性和隐蔽性。另外，近年来判处的基层干部腐败案件中逾八成最终被判处缓刑。而判处缓刑几乎不会影响基层干部的正常工作生活，自然也就无法形成震慑效应。扶贫领域中的“微腐败”是对社会公平正义的巨大损害，严重割裂了党和人民的深厚感情，这提醒我们应严惩侵害群众利益的不正之风和腐败问题，切实加强扶贫系统的廉政监察力度。[2]
2.涉事表现形式多样化。随着扶贫工作的不断推进，各类扶贫资金和项目也逐渐转移到基层地区，由于扶贫领域的资金较为集中，对资金的分配和使用也基本由基层干部主导，因而在此过程中往往容易发生大量扶贫公款与干部“私权力”相结合的贪腐现象。通过上述案例可以看出，在扶贫资金发放和管理的过程中，除了明显的虚报冒领、截留克扣、贪污挪用、吃拿卡要等涉腐基层干部惯用的违法手段之外，一些“回扣式”的腐败行为也逐渐成为这些涉腐基层干部涉案的新手法，此外以各种名义向百姓乱收费的现象也甚是普遍，涉事表现形式日益多样化，“上有政策，下有对策”现象日趋严重。扶贫领域多样化的贪腐形式和行为不仅截取了本属于贫困地区人民群众的“续命钱”，更是丧失了基层政权本身所具备的公信力。因此，必须加强对扶贫系统资金使用过程的监管和资金项目的审计，对“雁过拔毛”者发现一起、查处一起，确保各项扶贫政策真正惠及百姓。
3.贪腐所涉额度较大。湖南省新化县温塘镇枫树村村干部虚报截留移民避险搬迁安置总涉案资金额达877.35万元、山东省青州市王府街道东刘井村村干部贪污低保、五保金总额达18.04万元以及青海省共和县扶贫开发局违规实施扶贫项目总涉案金额达113万元等案例充分表明了在扶贫领域贪腐涉事金额巨大，其腐败问题不容乐观。扶贫官员对专项资金直接或间接地私吞和侵占，使得大量的扶贫资金无法“精准落实”，严重制约了贫困基层地区经济社会的发展。可以说，扶贫领域的腐败问题造成了宝贵发展资源的低效甚至无效配置，这不仅会给“小官巨贪”留下隐患，而且还给国家和集体造成巨大的财产损失。在扶贫领域中出现的高额贪腐暴露出扶贫监管体制机制上存在的突出问题，为此，必须强化和压实主体责任，有力遏制侵害群众利益的不正之风，努力畅通扶贫政策执行的“最后一公里”[3]。
4.集体腐败影响恶劣。扶贫开发工作的有序推进通常需要跨部门协同联动，并且扶贫资金的调动和拨付也是一个逐级向下倾斜的过程，由此决定了扶贫系统内部的腐败问题往往具有集体性、关联性的特征，经常会“牵一发而动全身”。例如，上述发生在山西省芮城县住建系统多名干部向危房改造贫困群众收取“好处费”以及湖南省新化县温塘镇枫树村多名村干部虚报截留移民避险搬迁安置资金等恶劣事件，同一系统内部的官员利用层级关系和权责之便勾结成“腐败利益共同体”，成为不当利益的获得者，最终导致了集体的悲剧。乡镇（含村）公职人员、上级领导部门的工作人员上下串通以及“官商勾结”的腐败行为较为普遍，尤其是掌握扶贫资金发放、管理和审计环节的基层部门更是成为了滋生腐败的“重灾区”。因此，要从源头上杜絕扶贫腐败现象，需要各级党委和党组织始终保持高压状态，压实和强化主体责任，抓好预防和惩治工作，坚决同扶贫领域的腐败问题作斗争。 二、扶贫领域腐败问题滋生的原因及惩治措施
（一）扶贫领域腐败问题滋生的原因
通过对上述9起典型案例的分析，可以总结出当前扶贫领域的腐败问题呈现出以“微腐败”为突出表征、涉案金额巨大、表现形式多样且容易导致集体腐败等特点。总体来说，目前我国扶贫开发领域的贪腐形势依旧十分严峻，而造成其腐败的原因主要表现在以下几个方面：
1.监督与严惩扶贫领域腐败问题的体制机制尚未健全。扶贫领域的腐败问题之所以会产生并且在短时期内迅速滋生发展，与当前监督和严惩扶贫领域腐败问题的体制机制尚未健全是密不可分的。制度漏洞是造成当前扶贫领域腐败问题的最主要原因，主要表现为：（1）基层扶贫队伍管理机制不健全，未能有效建立起扶贫工作单位或部门“一把手”的考核培训制度和常态化教育机制，致使该领域的公职人员办事能力低下、服务意识和法治意识匮乏、纪律性松弛，无法为扶贫工作的顺利推进提供必要的人才保障。（2）基层扶贫领域监督机制不健全。为官员权力寻租提供了空间。扶贫系统内设的相关监察部门和机构发挥不了应用的作用，对外实行“暗箱操作”，对内容易与其他部门结成“腐败同盟”，致使许多违规违纪的腐败行为无法得到有效的惩治。（3）扶贫领域腐败问题的防控机制不健全。当前之所以会发生大量的腐败现象并难以得到有效遏制和治理，一定程度上与现行预防和惩治腐败的体制不科学或其功能发挥不佳有关。（4）扶贫资金的管理与审计机制出现监管漏洞。一方面，由于资金的划拨需要经历多道程序、多个部门及多个主体，工作难度较大且流程繁琐，责任划分后难以进行统一规范的管理活动，尤其是乡镇和村一级的基层部门，尚未建立完善详细的扶贫资金流动账目及相关登记制度，在此过程中，扶贫资金的去向往往处于无人监管或监管机制形同虚设的状态。另一方面，随着精准扶贫成为地方政府的一项重点工作，地方基层干部所拥有的权力和责任都大于以往，但对扶贫领域基层官员权力的制约，特别是对其财权的控制和监督机制未能及时跟进，严重影响了扶贫的力度和成效。
2.部分基层党员领导干部道德底线和法律底线缺失。扶贫领域腐败案件发生的另一重要原因在于部分基层党员领导干部道德意识和法律意识的缺位。首先，脱贫攻坚的重任给予了基层地方官员更大的办事权力，但是部分党员领导干部在权力和金钱的诱惑之下往往忽视了自己身上担负的对人民的庄严承诺，排斥严格按照政策办事，做出违法乱纪的贪腐行为，基层地方官员的“权力任性”成为了扶贫工作顺利开展的“拦路虎”。其次，我国农村地区人口外流程度较高，“空心化”和老龄化所带来的农村人口结构失衡很大程度上导致了基层扶贫工作缺乏人力和人才支持，在此过程中很容易助长基层干部的膨胀心理，“一家独大”的局面促使基层村干部思想观念发生蜕变甚至松懈，进而导致其法律底线和道德底线的缺失。另外，扶贫领域的腐败具有明显的隐蔽性，加之反腐机构存在督查时间跨度大、惩治弹性空间广等问题，部分心存侥幸的党员领导干部也会由于其权责意识和底线意识的淡漠选择铤而走险、以身试法。
3.群众自身维权意识和法制意识淡薄。就我国农村地区的现状而言，青壮年外出务工，留守村内的基本是以妇女、儿童和老年人为代表的弱势群体，这个群体知识层次相对较低、维权意识和法制意识淡薄，加之所处地区信息闭塞，对扶贫政策的知晓度和关注度也普遍较低，因而许多外界信息大多依赖于村民大会或村内宣传公示。但部分村干部却有意隐瞒相关政策事实甚至肆意扣留惠农扶贫资金，致使扶贫资源无法落实到困难群众手中，且村民不知道如何为自己的合法权益进行申诉，也就更谈不上对村干部工作进行有效监督。这在一定程度上为基层干部钻扶贫系统内部的制度空子创造了条件。
（二）扶贫领域腐败问题的惩治措施
我国在针对扶贫领域的腐败行为制定了相当严苛的惩处机制，基本上是一种 “事后处理”的方式，主要有以下几个方面：
1.加大扶贫领域的腐败成本。围绕在困难群众身边的腐败问题，对其带来的是最直接的伤害，为此，必须斩断扶贫领域腐败的利益链条，实施扶贫领域的腐败罚金制，提高违法违纪成本，使腐败分子在高额罚金和高压态势下保持廉洁自律。首先，要健全挪用扶贫资金高额罚金机制，对于扶贫系统内部职权较大的公职人员，如“一把手”等，其贪污罚金应是其贪污金额的10至20倍，职权较小者则为5至10倍。[4]其次，对于构成腐败犯罪行为的，应慎用缓刑，要维护法律的权威地位和人民群众的合法权益。再次，划定扶贫专项资金使用红线，按超过红线的比例予以相应的处罚金，从而对腐败官员形成有效的震慑。
2.加强扶贫领域腐败案件惩处过程中的部门协作与制度建设。只有将严厉处置扶贫领域的违法违纪案件作为打击扶贫领域腐败问题的重要手段，以“零容忍”的姿态坚定不移地加大案件查处的力度，才能有力遏制扶贫领域腐败案件滋生蔓延的势头。一方面，纪检监察部門和司法部门必须明确职责，严格办案的程序和制度，对于困难群众反映强烈的腐败问题，尤其是对那些以权谋私、权钱交易、失职渎职的案件，应在加强上下级和不同部门之间的分工协作、细化各自岗位责任的基础上，协同发力，联合出击，绝不姑息。另一方面，推行异地审判制度，打破体制内部的保护伞，防止受到外界干扰。同时，还要实行案件责任制，防止压案施案、执法执纪不严、互相包庇等问题，切实保证扶贫领域的腐败问题能够得到惩处，真正实现标本兼治。
3.进一步发挥群众举报的警示作用。拓宽群众举报渠道，积极引导群众参与到扶贫领域的反腐败工作当中。首先，健全举报人保护和奖励机制，保护广大群众参与打击扶贫领域腐败问题的主动性和积极性。其次，完善村民举报方式和手段，利用相关软件和信息收集平台将群众意见直接传达到相应的监管部门，减少反馈层级，确保信息的准确性和真实性。最后，信访部门的工作人员要严肃纪律，对群众反映的问题及时进行分类整理并认真开展调查和核实工作，对腐败线索较为明确的，应将案件转移到相关纪检部门直接进行办理，从而真正起到“通报一起，警醒一片”的效果。 三、构建扶贫领域廉政风险预警机制的有效路径
打赢脱贫攻坚这一伟大战役，除了应加大对扶贫领域腐败问题的惩处力度，也应借鉴已有的廉政风险防控制度成果，完善扶贫领域的顶层设计，努力防范于未然。根据不同领域反腐倡廉建设的经验，从中可以总结出适用于扶贫系统的普遍性规律，为扶贫系统的廉政风险防控机制建设提供参考。因此，基于上述典型案例，本文认为扶贫领域廉政风险预警机制的路径建构应从确定扶贫领域中腐败风险点—健全廉政风险预警措施体系—廉政风险预警机制评估—廉政风险预警机制修正这四项环节进行设计。
（一）确定扶贫领域中腐败风险点
确定扶贫领域中的腐败风险点是建立廉政风险预警机制的基础。在确定风险等级之前需要先查找出风险点，一方面，扶贫系统内部各级各部门的公职人员可以通过对照《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》的基础上采取自查自纠的形式，提出该部门可能存在腐败的地方，然后进行集体评定，确定自身的风险点。另一方面，可以通過派遣专职人员到基层积极听取群众意见，对照部门内部的腐败风险，查缺补漏，制定出相应的廉政风险清单。在确定完风险点之后，可对其进行归纳分类。根据扶贫领域的腐败现状和典型案例表征，可将该系统的腐败风险分为三类，分别为思想道德风险、外部环境风险、制度机制风险。做好这些分类工作，才能有针对性地“对症下药”。
（二）健全廉政风险预警措施体系
在明确扶贫领域腐败风险点的基础上制定有效的预警措施是构建廉政风险预警机制的核心内容。当前发生在扶贫领域的腐败现象很大程度上都是由于腐败预警和防控工作的缺失。[5]因此，通过考察近年来中央纪委在预防扶贫领域腐败方面的有效做法，文章根据三类腐败风险，拟建了一套完整的预警体系。
1.思想道德预警：加强对扶贫领域公职人员的反腐倡廉教育。要从源头上预防扶贫领域腐败问题的发生，应将纪律和法律摆在重要的地位，加强对扶贫领域公职人员的反腐倡廉教育。一是加强基层贫困地区的反腐倡廉建设，将家风党风专题教育和扶贫领域的各项工作进行有效结合，充分利用微博、微信和门户网站等现代媒体，采取多种形式和手段对扶贫系统内部的全体党员领导干部开展反腐倡廉教育活动，努力提升其思想政治觉悟，自觉树立责任意识和担当意识。二是丰富教育内容和教育途径，强化反腐倡廉教育的现实意义，营造扶贫领域清正透明的廉洁风气。可以通过定期集中观看反腐题材的纪实影视资料，使扶贫领域的廉政和法治教育常态化，形成震慑效应，从思想上不断提高基层干部的自我约束和自我监督的能力。同时，要大力宣传和学习基层干部的先进事迹，努力以奔赴祖国一线的先进党员为模范，强化“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”的服务意识，扎根基层，建设基层。通过健全扶贫领域的反腐倡廉教育机制，有力助推精准扶贫各项工作的有效开展，不断提高扶贫队伍的拒腐防变能力。
2.外部环境预警：努力构建“联动协同、多方出力”的开放型监督体系。由于国家各类扶贫开发的项目资金都是层层下沉的，自上而下的监督力度只能加大，不能减弱。因此，上级领导部门应切实强化责任追究，将反腐压力传导到基层贫困地区。同时，要不断推进基层党风廉政建设和纪律检查体制机制改革，上下联动，共同提高拒腐防变能力。但同一体制内的监管又存在明显的弊端，容易导致集体腐败，为此，必须拓宽监督的渠道，构建一个既能“联动”又有“参与”的开放型监管体系。在此过程中，一是应努力发挥各级人民代表大会及其常委、各级党组织和农村合作社、贫困互助会等社会组织的多主体监督作用，搭建公众有序、积极参与的平台和桥梁。二是应充分发挥新闻媒体在公开曝光扶贫领域腐败典型案例、责令腐败问题整改及宣传反腐败工作的舆论监督作用，营造良好的反腐倡廉社会氛围。三是扶贫系统内部的各个部门也应协同形成监督合力，积极处理好各项扶贫资源管理、使用和审计情况的追踪监督、关键岗位的定期考核等预警工作。
3.制度机制预警：着力推进精准监督与精准反腐。我国的扶贫开发工作已经进入冲刺阶段，必须扫清一切阻碍扶贫工作顺利推进的“拦路石”，尤其是扶贫领域的腐败问题。因此，要保障精准扶贫的各项成果，除了在认真贯彻落实中央各项扶贫政策的基础上，以“零容忍、全覆盖、严执法”的态度惩治扶贫领域的贪腐行为之外，还必须着力推进精准监督与精准反腐：首先，在扶贫资源管理层面上，要尽快启动扶贫专项资金建档和登记制度以及资金项目绩效审计制度，对每一笔资金的流向进行严格的追踪和反馈，强化对扶贫资源的监督和管理。其次，在责任落实层面上，应不断健全扶贫领域的清单制度，准确开列“责任清单”、“任务清单”和“负面清单”，加大对扶贫队伍的执纪问责力度，加强督促督办，推进精准问责，强化扶贫领域公职人员“不能腐、不敢腐、不想腐”的底线意识。最后，在社会监督层面上，应严格落实村务公开制度和基层群众自治机制。一方面，要着力推进扶贫领域的各项信息公开工作，尤其是财务信息的公开，切实提高办事流程的透明度，保证资金和权力在阳光下流动与运行。另一方面，要积极引导群众参与到扶贫领域的反腐败工作中，强化监督和制约工作，将群众对扶贫工作成效的满意度作为官员绩效考核的一项重要指标，健全扶贫绩效评价体系。群众参与扶贫领域监督不仅有利于维护自身的合法权益，也有助于定向曝光更多隐形的腐败行为，实施精准反腐。
4.效能预警：完善扶贫领域腐败预警系统中的技术和方法。在思想预警、组织预警和制度预警全部就位的基础上，只有不断完善相应的技术和手段，才能为预防扶贫领域的腐败问题提供效能保障。一是充分依托互联网和大数据等现代信息技术建立扶贫云等数字平台，实现科学化、专业化、智能化和全方位的监管，对扶贫资金去向、扶贫领域工作动态、扶贫对象反馈和整体扶贫成效予以及时追踪和跟进。同时，通过大数据系统巡查扶贫领域中可能存在的腐败风险，健全刚性制度约束，做到“早发现，早提醒，早纠正，早查处”，及时防控和惩处扶贫领域的腐败问题。二是创新监督方法，经常开展专项巡视巡查活动，充分发挥巡视制度在扶贫领域中的重要作用，同时应制定专项管理办法，规定针对扶贫领域腐败问题的各项政策措施，不断减少滋生腐败的机会。 （三）廉政风险预警机制评估
为防止在廉政风险预警机制中出现政策手段落实不到位、问题与措施错配等问题，需要对该机制进行正确评价，重点对腐败风险排查是否全面、防控措施是否切实有效进行全面评估。特别是因为扶贫系统内部所涉及的领域和主体众多，如果未能对该机制进行定期评估，就无法进行相应的调整和完善。文章按照上述预警机制的四大重要组成部分，构建了一组评价指标体系，并采用打分制的方法，致力于对廉政风险预警机制进行合理评估（见表2）。
（四）廉政风险预警机制修正
根据评估结果对廉政风险预警机制进行修正和优化，可以保证其高效运行。因此，针对评价得分情况，一方面，对不合理的措施进行改进，并针对潜在的风险点，制定对应的行之有效的预警措施。另一方面，对腐败风险的评估材料进行整理汇总，建立风险档案库或数据库，注重总结反腐经验和成效，不断提升风险预警机制的实操性。在此基础上文章构建了扶贫领域内部系统的廉政风险预警机制（见图1）。
扶贫开发工作作为全面建成小康社会、保障和改善民生的重要环节，在现階段仍存在着监管和预警工作不完善等问题，以至于消极腐败行为蔓延到扶贫工作当中来，严重阻碍了我国扶贫事业的顺利推进。因此，只有在明确腐败风险的基础上采取精准的预警措施，保障精准扶贫各项工作的有序开展，助推和改善民生，推动乡村振兴战略的落实，只有这样才能真正实现“用中国智慧创造人民美好生活的愿景”。
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责任编校 陈 瑶